我國環渤海地區人口流動與社會經濟的協調發展

[摘要]流動人口與區域經濟社會協調發展成為當前我國流動人口管理的重要問題。在經濟快速發展和流動人口規模持續增長的過程中，環渤海地區正面臨著流動人口如何與經濟社會發展相協調的嚴峻挑戰，因而在“十二五”時期應該通過深化城鄉體制改革、加快產業結構調整等措施，積極促進流動人口更好地服務于區域經濟社會發展。

[關鍵詞]環渤海地區;流動人口;社會經濟協調發展

[中圖分類號]F293 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-0461(2010)05-0053-05

環渤海地區主要包括河北省、遼寧省、山東省和北京市、天津市等三省兩市，國土面積52.26萬平方公里，占全國5.4%，既是我國經濟增長的三大核心區之一，又是我國流動人口分布最為密集的地區之一，并在政治、經濟、文化等方面發揮著不可替代的重要作用。隨著改革開放步伐加大，環渤海地區經濟社會面貌發生翻天覆地的變化。但是，人口流動規模不斷擴大已經對本地區經濟社會和生態環境產生一系列的影響，這種影響既有積極的，也有負面的，因此，當前探討本地區流動人口與經濟社會協調發展顯得尤為必要。

一、環渤海地區經濟和人口發展的現狀特點

(一)經濟發展

1. 經濟地位突出。2008年該地區GDP占全國比重接近26%，是我國經濟增長第三極。環渤海三省兩市GDP年均增長速度高于全國平均水平，2008年地區人均GDP達到32，878元，是全國平均水平的1.45倍。該地區是我國經濟開發歷史最長、強度最大的地區之一，據測算，目前該地區開發強度為1.7%，其中北京和天津兩個直轄市開發強度分別達到了8.0%和5.4%，遠高于全國平均水平;該地區經濟密度(地均GDP)達到了1，497.33萬元/平方公里，是全國平均水平的4.8倍。

2. 經濟區位優越。新亞歐大陸橋東部起點，跨東北、華北和華東三大地區。北京是全國鐵路、公路和航空線路布局的核心，環渤海沿岸港口成為連接我國各大經濟密集區的主要節點。環渤海地區陸路交通十分發達。截止2008年底，該地區鐵路營業里程、公路里程和高速公路里程分別達到了14，612.3公里、503，735公里和11，877公里，分別占全國的18.3%、13.5%和19.7%。同時，區內港口吞吐能力很強。在我國16個規模以上港口中，有6個位于環渤海地區。該地區規模以上港口碼頭長度占全國22.9%，泊位個數為681個，占全國13.9%，其中萬噸級別泊位達348個，占全國的32.3%。

(二)人口變動

1. 人口規模持續增大。2008年環渤海地區常住人口為23，592萬人，占全國總數17.76%。2001年~2008年，環渤海地區總人口占全國比重僅提高0.27個百分點，但其常住人口增長了1，271萬人，年均增長達到7.94‰。從歷年數據來看，環渤海地區常住人口增速呈現加快趨勢，2001年人口增長率僅為4.84‰，2008年則提高到了10.10‰，其中天津和北京最為顯著，分別從3.03‰和19.38‰提高到了54.71‰和37.97‰。

2.人口密度不斷提高。2000年以來環渤海地區每平方公里的人口從4.29萬人提高到了2008年4.55萬人，增長了0.26萬人，年均增幅為6%。其中，北京市和天津市人口密度在這期間分別增長到2.03萬人/平方公里和1.47萬人/平方公里，年均增長率分別高達25%和18%。

3.人口分布趨于均衡。計算結果顯示，2006年和2007年環渤海地區變異系數值分別為0.564、0.565，均小于全國，說明環渤海地區的人口分布是比較均衡的。從年度變動上看，2006年到2007年，以地級以上城市全市(含所轄縣、市)為單元計算變異系數，環渤海地區的結果略有擴大，與全國的變化趨勢基本一致;而如果以地級以上城市市轄區為單元計算變異系數，則其結果有縮小趨勢，這一點卻與全國變化情況相反。

4.人口流向發達城市。據統計，2008年北京市和天津市人口機械增長率分別為3.5%、5.2%，明顯高于其他三省，也明顯低于本地的人口自然增長率3.42%和2.19%，可見兩大中心城市的人口增長主要由人口的遷移引起的，其中北京市人口機械增長率波動性較大，但始終保持在高位，天津市則逐年上升，尤其從2003年以來該指標快速提高，并于2006年超過了北京，說明天津市已成為環渤海地區吸引外來人口最具潛力的地區。

(三)城鎮化水平

1.城鎮化處于快速推進階段。2000年~2008年期間，環渤海地區總人口增加了1，378萬人，而同期城鎮人口增加了3，049萬人，鄉村人口則從12，914萬人減少到11，243萬人，減少了1，671萬人。2006年至2008年，該地區城鎮人口年增長率與總人口年增長率的差值從18.9‰擴大到了23.4‰，說明城鎮人口增長對總人口增長的拉動作用越來越明顯。

2.城鎮體系結構由單核心向多核心轉變。目前本地區擁有縣級以上城市114個，其中直轄市2個，副省級城市4個。合理的城鎮結構一般呈序位分布，即城市規模越大，城市數目越少;城市規模越小，城市數目越多。本地區超大城市、特大城市和大城市的數目分別是10個、13個和19個。44個地級以上城市中的中等城市只有兩個，如果考慮到該地區還有為數不少的發達縣級城市，實際上中等城市的數目遠大于大城市的數目。

二、環渤海地區人口流動與經濟社會協調發展面臨的主要問題

流動人口在環渤海地區工業化和城市化進程中起著非常重要的作用。由人口流動引起的人口規模和分布變動，給經濟社會發展帶來深刻的影響。當前，環渤海地區人口流動與經濟社會的協調發展面臨著如下主要問題:

第一，流動人口就業與城鎮化質量不協調。一般而言，經濟因素是引起人口流動的主因，流動人口反過來為經濟增長提供要素支持。計量結果顯示，環渤海地區地級以上城市對外來人口的吸引力主要依靠城市的建筑業和第三產業就業崗位，其中建筑業每增加1個就業崗位，會帶動2.6個流動人口的涌入，而第三產業每增加1個就業崗位，會帶動1.2個流動人口的涌入，這說明環渤海地區流動人口在城市的就業仍以建筑業和第三產業為主，其中建筑業的吸引力大于第三產業。建筑業就業具有典型的“流動性”特征，但是隨著未來環渤海地區城鎮化推進速度下降，建筑業發展步伐也將放緩，其所能提供就業崗位隨之減少，這意味著流動人口有較強的“回流性”，即一旦就業崗位減少，他們將不得不重新返回流出地，從而影響地區城鎮化進程。短期內，環渤海地區城市建筑業就業崗位對流動人口的吸引力最大，說明該地區的城市難以為流動人口提供長期固定的工作崗位，使流動人口規模長期維持在高水平，這最終會影響到環渤海地區的城鎮化質量。

第二，流動人口素質與現代產業發展不協調。環渤海地區流動人口素質總體不高，無法適應現代產業發展。一方面，流動人口的受教育水平低于流入目標城市的常住居民整體的水平，2008年北京和天津兩個城市地區常住居民受過高中及以上教育的分別為51.5%和40.2%，而同年兩地的外來流動人口中受過高中及以上教育的僅占38.9%和20.9%，作為兩市流入人口重要來源地的河北、遼寧、山東三省的常住人口受教育水平也明顯偏低，這就使得流動人口在城市就業市場中處于劣勢，對于行業、工種和待遇的選擇受到了很大的限制;另一方面，流動人口進入制造業和現代服務業就業的人數比較有限。相當大一部分流動人口主要從事建筑業和傳統服務業，這些行業的共同特點就是人員流動性大、季節性強、技能低、工作環境艱苦、收入低等，于是決定了他們很難適應現代產業發展的需要，因而很難在城市扎根落戶。

第三，人口流動規模與和諧社會建設不協調。實踐表明，持續的大規模人口流動將對和諧社會建設帶來一系列的挑戰，造成社會管理的諸多困難，比如流動人口的計劃生育管理。其次，長時期大規模人口流動會造成并固化社會二元結構，由于大量流動人口很難在短期內通過城鎮化來解決，即便是可以，國家和地方財政也很難拿出一筆經費來支付這么高的成本。此外，大規模人口流動加劇社會經濟的波動性。流動人口的“流動性”造成人口分布的不穩定，尤其是流動人口從事的職業本身存在不確定性因素。人口分布不穩定性帶來基本公共服務相應的流動，而這個環節要付出很高的制度成本和心理成本。況且，部分基本公共服務甚至是不可轉移的，這樣容易加劇地區間矛盾。

第四，人口流動與資源環境可持續發展不協調。人口的過度集中會給城市造成很大的資源和環境壓力。目前，流動人口已經成為一些環渤海城市常住人口激增的主要原因，2007年北京市的流動人口已占到常住人口的25.6%，2008年天津市也達到了19.4%。數據顯示，環渤海地區是全國流動人口流入的主要目標地區之一，然而，京津冀地區卻是我國水資源較為匱乏的地區，該地區人口持續增長必然加劇水資源緊張局面。以北京市為例，目前人均水資源占有量不足于300立方米，遠遠低于國際公認的人均1，000立方米的缺水警戒線，也不足全國平均水平的1/8。并且，城市過度膨脹嚴重惡化區域生態環境。根據2006年世界銀行發布的《世界發展指標》，全球空氣質量最差的20個城市中，中國占了13個，其中包括環渤海地區的天津、沈陽、濟南、北京、鞍山等五個城市名列其中。

三、環渤海地區人口流動與經濟社會協調發展的總體思路

新時期要以科學發展觀為指導，按照構建社會主義和諧社會的要求，堅持以人為本，提高人口素質，加快體制創新，轉變區域經濟發展方式。根據國家主體功能區規劃的框架，引導環渤海地區人口合理分布和有序流動，實現人口與經濟資源環境的相互促進，這既能夠適應地區人口變化趨勢，又能夠體現國家區域協調發展的戰略方針。

推動環渤海地區流動人口與經濟社會協調發展應堅持以下原則:人口城鎮化與工業化相適應、人口空間分布與區域主體功能相適應、人口流動與地區產業結構相適應、流動人口素質與城市現代化發展相適應。我們認為，“十二五”時期環渤海地區人口與經濟社會發展協調發展的重點任務是:

第一，引導人口有序流動，服務國家區域發展戰略。“十一五”以來，國務院先后批準天津濱海新區和沈陽經濟區為國家綜合配套改革試驗區，并出臺指導意見將遼寧沿海經濟帶、黃河三角洲高效能生態經濟區升格為國家戰略。這些區域開放開發將迅速集聚包括人口在內的各種要素資源，帶動環渤海地區經濟社會發展，從而促進我國區域經濟協調發展。當前及今后十年，引導環渤海地區人口有序流動，特別向天津濱海新區、遼寧沿海經濟帶和沈陽經濟區等自然條件相對較好、人口承載力高、產業集聚能力強的地區流動，能有效解決當地勞動力不足問題，提高區域就業水平，開創流入地或流出地形成雙贏的局面。對于上述上升為國家戰略的區域，要結合本地情況，創新體制機制，逐步放寬中小城市和城鎮戶籍限制，允許有條件的外來人員落戶，并創造條件給予外來人員享受市民同等待遇。

第二，優化人口空間分布，加快地區經濟結構調整。人口適度集聚，特別是專業勞動力空間集聚，既有利于建立地區性勞動力市場，也有利于增強專業知識溢出效應，最終實現地區經濟結構優化升級目的。環渤海地區流動人口專業化分工較強，來自不同地區人口往往從事某種特定行業，從而構建起協作良好的分工網絡，通過地區產業多樣化的途徑提高經濟效率，進而促進產業結構動態優化。因此，要加強對環渤海地區資源環境容量的動態評估，適當提高中等城市人口密度。堅持集聚經濟發展導向，協調好人口城鎮化和土地城鎮化之間的關系，限制過度追求城市空間擴張，以避免大量流動人口(如失地農民)產生。消除地區之間、城鄉之間有形或無形分割，允許人口自由、平等、有序的流動，在市場力量和政府引導之下形成空間合理分布。

第三，提高流動人口素質，轉變區域經濟發展方式。流動人口素質影響到流入地或流入地的經濟社會發展。作為勞動者，流動人口素質密切關系到經濟投入要素的質量，并最終決定了產出勞動效率水平。作為消費者，流動人口素質日益影響到地區市場產品結構，從而決定地區專業市場發展水平。作為技術創新和產業擴散的承擔者，流動人口素質不僅對技術創新區際傳播起著不可忽視的作用，還對產業地區間擴散轉移有著深遠的影響。可以說，流動人口素質推動了地區內部和地區之間經濟發展方式轉變起著不可忽視的作用。因此，要重視地區基礎教育和職業教育，建立社會化勞動技能培訓體系，更多給予流動人口免費接受培訓的機會，這些措施對地區經濟發展方式轉變具有重要推動作用。

第四，完善基本公共服務，促進區域城鄉協調發展。實現基本公共服務均等化，是黨的十七大作出的重大戰略決策。推進基本公共服務均等化是經濟社會又好又快發展的必然要求，是加快城鄉統籌步伐和縮小區域差距的直接動力，是實現人的全面發展和構建和諧社會的重要支撐。完善環渤海地區基本公共服務應包括基礎服務和基本保障兩類，前者包括公共教育、公共衛生、公共文化教育和公共交通;后者則涵蓋生活保障(含養老保險、最低生活保障、五保)、住房保障、就業保障和醫療保障。要加快推進環渤海地區的基本公共服務均等化，各省應在2020年之前建成覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系，實現城鄉、區域和不同社會群體之間基本公共服務制度的統一、標準的一致和水平的均衡。

第五，建立地區援助機制，解決落后地區貧困問題。環渤海地區內部發展差距還比較大，各省市都還有經濟發展水平比較低的貧困地區，環京津貧困帶便是這類地區的典型代表。國內外經驗表明，落后地區的長期存在不利于地區經濟保持持續穩定增長，更嚴重威脅著地區社會穩定。為此，要將建立環渤海區域性援助機制盡快提上議程。這種援助機制包括援助政策設計、援助機構設立、援助資金募集、援助項目評估等四個方面。由于國家和各省在“十一五”期間加大了基礎設施和生態環境工程建設投入，大大緩解了各地區交通落后、生態環境惡劣等問題。在“十二五”期間，環渤海的落后地區將迎來追趕發展的機遇期，因此地區援助機制要因地制宜調整人口空間分布，采取“移業就民”、“生態產業導入”等多種模式幫助這類地區增強自我發展能力，盡快消除區域性貧困問題。

四、具體政策措施建議

第一，深化城鄉體制改革，穩妥推動城鎮化進程。首先，把戶籍制度作為改革的突破口，積極簡化流動人口登記手續，提高流動人口登記的信息化水平。放寬流動人口到中小城市落戶的門檻，給予市民享受基本公共服務的待遇。其次，加快土地管理體制改革。嚴格控制農村宅基地的規模，改革原來宅基地申請制度，有保有壓，不鼓勵農民申請耕地建房，加快農村宅基地和耕地確權工作。以市場機制為基礎，鼓勵宅基地在農戶之間流轉。編制新農村規劃，積極鼓勵農戶集約用地建房，通過土地整理等方式，回籠部分農村宅基地。限制外出人員回鄉建房擠占農地，引導他們就近到城鎮或縣城落戶。對于自購商品房的農民，目前不宜收回其在農村的承包地，但可作價、有期限、有條件收回其農村宅基地。對于購買公用住房的農民，應作價無條件收回其農村宅基地，并有條件、有期限收回其農村承包地。最后，探索最優城鎮規模體系，促進大中小城市和小城鎮協調發展。“十二五”時期，重點推進中小城市和小城鎮基礎設施建設，擴大中小城市集聚力和輻射力，發展具有產業特色的縣域經濟。一方面，改變長期使用計劃手段來實現“土地指標占補平衡”的辦法，引入市場機制，建立土地占補平衡指標有償交易市場，擴大城鄉建設資金來源;另一方面，提高縣級財政分成比例，扭轉當前縣級財政過度依賴出售土地的局面。

第二，加快產業結構調整，積極擴大流動人口就業。經歷改革開放30年建設，環渤海地區特大城市和大城市已開始顯現結構臃腫的現象，為了避免陷入蕭條困境，應及時實施產業結構升級，鼓勵傳統制造業向周邊二、三線城市轉移，避免“大樹底下不長草”的現象。激勵政策和規制手段必須同時出臺，對于主導搬遷的企業應享受稅收返還、固定資產投資納稅打折等優惠政策，對于被動搬遷的企業則采取更嚴厲的辦法，提高其運營成本，以促其盡快外移。只有實施這種“移業就民”政策才能有效地解決大量流動人口涌入特大城市、大城市問題。引導人口向中小城市有序流動、就近從業、合理集中。針對當地具有規模優勢的產業集群，宜對流動人員進行專業技能培訓，使之實現順利就業。優化產業空間布局是產業結構調整的重要內容，也是促進環渤海地區流動人口就業的主要途徑之一。以遼東灣為核心遼寧沿海經濟帶和以京津唐為核心的京津冀都市圈是承接流動人口的重點區域，也是創造就業機會重要地帶。相反，黃河三角洲高效能生態經濟區則對原有經濟布局進行優化調整和產業升級，重點發展生態產業和循環經濟，這些產業解決就業問題有限。

第三，建立省級對話平臺，妥善解決流動人口問題。環渤海地區三省兩市省長級領導對話平臺是地區流動人口問題的高層互動形式，可以每年定期舉辦，由省級領導參加，會議內容重點就是區域人口與經濟社會協調發展，其中流動人口問題應列為會談的重點，展開實質性磋商，最后達成協議文件并付諸于實施。特別要重點圍繞以下兩方面內容進行深入交流:一方面，發揮重點區域輻射作用，引導人口向重點區域適度集聚，重點區域包括國家戰略區域、重化工業基地和特大城市新城。如天津濱海新區、遼寧沿海經濟帶、沈陽經濟區和黃河三角洲高效能生態經濟區，要以市場機制為導向，放寬落戶條件，建立區域性人才交流市場，引進一批專業技術人才，滿足快速發展的現代制造業和現代服務業用工需求;另一方面，重視問題區域，及時出臺措施緩解日益加劇的流動問題。重點關注兩類問題區域。第一種是特大城市，主要針對北京、天津兩個直轄市日益突出的流動人口問題，包括勞動就業、子女教育、社會治安、社會保障、居住遷徙等。第二種類型指環渤海地區貧困地區，包括環京津貧困帶、魯西南、遼西北等貧困人口集中的地區。建立地區援助機制是國際通行的經驗，這也是環渤海地區省級領導對話機制內容，重點探討建立一個環渤海地區落后地區發展基金，以項目開發形式幫助落后地區發展。

第四，完善地區協作機制，推動服務管理一體化。除了省部級領導對話平臺之外，地區人口流動協作機制也是人口服務管理部門定期溝通協調的重要渠道。建立流動人口機制的關鍵在于制度化建設，包括聯席機構、組成人員和磋商內容。聯席機構由各省人口計生委和國家人口計生委流動人口管理部門組成，專設三省兩市流動人口協作臨時機構;每年擇期圍繞一個區域性人口問題展開磋商，提出實質性解決方案，工作目標就是逐步實現區域內流動人口服務管理一體化。每年定期召集三省兩市人口計生委舉辦環渤海地區流動人口服務管理一體化會議，負責起草地區人口服務管理一體化會議主題、行動綱領和逐步實施的框架協議，發布環渤海地區流動人口服務管理一體化的年度評估。地區流動人口服務管理一體化協作機構負責人可由國家計生委分管領導擔任，也可由三省兩市領導輪流擔任。區域流動人口服務管理一體化重要內容應包括:流動人口信息共享，問題區域人口密度的跟蹤，建立流動人口服務管理互認制度，深入評估流動人口對區域氣候變化和資源環境的影響等。

第五，關注重點人群生活，及時提供必要社會救助。第一類群體是城市農民工。環渤海地區農民工主要來自河北、四川、重慶、河南等省，重點解決農民工群體社會保障問題，宜于企業繳納;向農民工提供法律援助，提高他們維護合法權益的能力;組織農民工臨時工會，提高這群體的組織性和法律地位，豐富他們的精神生活。第二類群體是流動人口中育齡婦女。由于該群體約占環渤海地區流動人口規模1/4左右，其生活和工作環境需要人口計生部門提供必要生育、維權等婦女關愛服務;第三類群體是大學生“蟻族”。北京是我國“蟻族”規模最大的集中地，他們來自全國四面八方，其中環渤海地區占相當高的比例。跟“北飄”相比，“蟻族”帶有弱小、高智、群居等特點，居住在城鄉結合部，生活環境惡劣，收入很低，應對自身社會風險能力低。對此，出臺政策措施解決“蟻族”問題，一方面，將“蟻族”群體納入全市最低生活保障和醫療社會保障范圍;另一方面，設立“蟻族”援助社會服務機構，特別針對性地解決他們的心態和求職問題，盡可能地減少負面的社會問題。

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(責任編輯:張改蘭)