河南省糧食直補惠農政策對農民增收效果評價

摘要：糧食直補政策是國家重要的惠農措施。為了對河南省糧食直補政策對農民增收效果進行客觀科學的評價，本文通過調研，在肯定糧食直補工作取得績效的基礎上，發現在政策落實過程中還存在一系列問題，并針對問題提出了相應的對策，期望能為解決農民增收問題發揮功效。

關鍵詞：糧食直補 農民增收 功效

為了增加農民收入，自2004年以來黨中央頒布了一系列的惠農政策，直到2010年黨中央一號文件的頒發，始終把加大惠農資金投入作為一項重要的政策進行實施。通過調查表明，河南省農民人均純收入從2001年的2097.86元／年上升到2008年的4454.24元／年，但相對于城鎮居民而言，到2008年農民人均純收入也遠低于城鎮居民人均13231.11元的收入，顯然，農民收入仍然偏低。為了切實實現農民增收，縮減城鄉差距。河南省政府一直都把糧食直補政策作為惠農政策的首項任務。年年投入大量的人力物力，但是，糧食直補政策是否真正給農民帶來實惠?是否真正成為推動農民增收的主要因素?是否真正能提高農民的生活水平，其對河南省農民的增收功效到底如何?基于此，本課題組成員利用假期時間組織學生進行調研，此次調查涉及河南省數十個鄉鎮，共發放問卷500份，回收有效問卷490份，有效率高達98％，以期能夠對糧食直補政策對河南省農民增收效果做出合理客觀的評價。

一、河南省糧食直補政策的實施現狀

(一)糧食直補工作取得顯著成績

近些年來，河南省各級政府對“三農”尤其是種糧農民的補貼大幅度增加，糧食直補政策有效調動了廣大農民的種糧積極性，為促進糧食穩產增產奠定了堅實基礎，截至去年糧食直補和農資綜合直補已兌現78億元。2009年河南省提前發放糧食直補和農資綜合直補兩項補貼，并統籌兼顧化肥、柴油等農業重點生產資料價格變動對農民種糧增支影響，提高農資綜合直補標準。這對保護和激發農民種糧積極性的調動，保持糧食增產起了重要作用，也是實現廣大農民增收的重要前提。據河南省農業廳廳長朱孟洲介紹，全省糧食播種面積由2004年的1.35億畝增加到2008年的1.44億畝，年均增長200多萬畝，為糧食產量的持續提高奠定了堅實基礎。截至目前，河南省糧食總產量已經連續6年實現增產，連續10年位居全國第一，人均糧食占有量突破1000斤，不僅養活了全省1億多人口，每年還輸出原糧及糧食制成品300億斤。因此，從政府層面來講，河南省的糧食直補工作成績是相當顯著的，農民收入也因此而增加。

(二)糧食直補惠農政策實施中存在的主要問題

盡管河南省各級政府的糧食直補工作取得了顯著的成績，但是在調研的過程中我們仍然發現還存在著一些突出的問題。

1 糧食直補資金數額小，增收功效不明顯。經過對河南省數十個鄉鎮調查表明，95％的種糧農民普遍反映糧食直補資金數額小。盡管各地根據經濟情況不同補貼有所差別，但總體幅度不大，例如洛陽地區的糧食直補補貼標準為每畝10.77元，綜合補貼標準為每畝66.72元，即使經濟效益比較好的鄉鎮洛陽吉利鄉的糧食直接補貼為每畝16.11元，加上綜合直補的66.72元，也不過是每畝每年補貼82.83元。幾乎每個受訪農民都回答說感覺不到糧食直補對增收有什么效果，每年的近百元補貼甚至連一件簡單的電器都添不了，所以他們都覺得光靠這點補貼實現增收，提高生活水平是不太可能的。盡管河南省政府每年投放的糧食補貼財政力度不斷加大，但畢竟分攤到每戶的農民身上只是杯水車薪，對農民的增收影響并不明顯，糧食直補政策并無法從根本上解決種糧與種經濟作物的差距，而且對大多數農村家庭而言。外出務工是他們增加收入、改善生活最常用的方式，這使得一部分農民放棄種糧，長遠看來也可能會危害到國家糧食安全。特別要提出的是該課題組對收回的問卷進行整合分析后，其中一道“您對糧食直補政策有什么期望?”的開放式問題，要求“增加補貼數額”的答案統計率竟然是100％。可見廣大農民對糧食直補政策的期望。

2 農資價格上漲幅度大，削弱糧補激勵效應。經調研發現影響農民種糧積極性的原因主要是農資價格上漲的幅度比政府補貼大，造成種植糧食效益低。在所有調研對象中，有85％的農民都認為農資價格增長多于糧食直補帶來的增收效益，這在很大程度上削弱了糧食直補的激勵效應，大多數農戶反映“國家給予的惠農補貼，都讓生產資料漲價給吃光了，甚至還不夠”。雖然國家對農資價格進行了限價，但是效果不明顯，據國家權威機構的資料，2006年化肥各品種價格上漲幅度250-560元／噸；農藥上漲3000-5000元／噸，漲幅20％－30％，因此，河南省每年每畝糧食綜合補貼的幾十元的標準，是遠遠無法滿足農資價格增長帶給廣大農民的負擔，政府的補貼隨著農資價格的上漲又通過中間渠道從農民的手中流了出去。農民增收的形勢依然十分嚴峻。

3 直補資金發放不公平，挫傷種糧農民積極性。調研發現目前河南省各級地方政府的糧食直補資金還存在以下問題：第一，沒有土地的農民仍有糧食直補：目前很多農村，尤其是城鄉接合處(特別是城中村)的土地被賣出去辦工廠、搞房地產等，沒有田的、退耕林的。依然領到補貼資金：第二，不種糧卻有糧食直補：現在普遍存在的情況是不管農民無論種什么作物，甚至種樹、養魚、荒蕪，都可以照領糧食直補。這樣勢必挫傷種糧農民的積極性，不利于糧田面積的穩定和糧食生產能力的提高：第三。多種糧的農民卻無相應較多的糧食直補：實行以土地面積為依據向農民發放補貼，與農民當年的糧食生產和銷售不掛鉤，多種糧的農戶并無法得到應有的獎勵，這種“大鍋飯”現象無疑對種糧農民是一個嚴重的打擊。因此，種種不公平現象導致農民種糧積極性被挫傷，這也就使得農民失去了通過種糧實現增收的動力。

4 資金發放形式不規范。增收效果受到嚴重影響。經過調研發現，相當一部分鄉鎮的資金發放都是由村干部直接以現金發放，并且是以簽字的方式來證明資金的發放。這種方式是最直接的，看起來也比較方便，但是就是這種看似簡單的方式，筆者認為還是存在的很大的風險：其一。補貼內容混為一體，補貼數額模糊。很多農戶由于對政策缺乏了解，所以當他們能領到補貼時就覺得已經非常滿足。而當問他們領到是什么補貼時，98％的農民都是模棱兩可；其二，降低了補貼額的實際效果。雖然領到料補貼，但是對于國家的初襄并不了解，因此大都還是感覺僅僅是一筆補貼，這大大降低了其實際效果：其三，容易滋生腐敗。雖然看似發放的資金并不是很多，但是采取的是這樣的現金發放方式，不分條目，很容易造成資金不明流動，也會讓一些有想法的蛀蟲有機可趁。這些風險都將嚴重影響到直補政策對農民增收的功效，同時由于資金兌付工作程序繁雜。政府行政運行成本也比較高，大大影響了農民增收的效果。

二、提高糧食直補實施績效，促進農民增收的對策建議

(一)逐步提高糧食直補標準，實現增收功效

目前河南省糧食直補標準過低，不能改變糧食與經濟作物之間的價格懸殊，因此政府要想辦法逐步使補貼水平達到農業資源在糧食生產與非糧食生產競爭性用途上的收益臨界水平，在此基礎上可以借鑒發達國家直接補貼政策的“農民收入平價”原則，盡量提高補貼水平，同時要依據國家財政的承受能力和用于直補部分的糧食風險基金數額，考慮到市場糧食價格水平和農民種糧成本加適當的收益，逐年分別提高種糧面積和商品糧補貼標準。為充分發揮糧食風險基金的調節作用，可以實行動態的糧食直補方式，市場糧價高、農民種糧效益好的年份可以少補；市場糧價低、農民種糧效益差的年份則多補，從真正意義上實現糧食直補政策對農民收入增長的功效。

(二)逐步平衡農資價格增長與糧補增收之間的矛盾，實現激勵功效

為了平衡農資價格增長與糧補增收之間的矛盾，應該逐步完善綜合性直補與農產品價格、農資價格的聯動機制，發揮種糧直接補貼和綜合補貼對于種糧農民收入的保障作用。并根據國家財力逐步增加綜合補貼規模，逐步把補貼標準與農資價格的變化、糧食價格變化結合起來，不斷提高補貼標準，縮小種糧農民與其他產業勞動者之間的收入差距，這樣才能從根本上實現糧補政策的激勵功效。

(三)逐步完善糧食直補的執行系統，實現公平與效率相結合

為了保證糧食直補資金使用的公平與效率，政府應該采取科學高效的直接補貼的執行系統。這就要求政府嚴格審核補貼對象。資金補助應向種糧農民傾斜，也可以借鑒其他地方的先進做法，從辦理農業保險人手。核實田畝數，據實發放國家糧食直補資金，同時建立直接補貼的信息反饋系統，及時調整直補的政策與措施，對多種糧的農民應該多發。對無地或者種植其他作物的農民應該不發或者少發，同時需要分條目發放，采取公示的方式，政府對于專門發放人員應該做出相應的規章規定，明確職責，對存在的不合理發放資金現象可以舉報，實行全民監督機制，實現糧食直補資金使用的公平與效率相結合，從而提高了農民的種糧積極性，也就給種糧農民實現增收提供了動力保障。

(四)加強部門間協作，降低行政運行成本

為了提高運作效率，簡化程序，政府部門之間應該加強協作，建立糧食直補發放信息共享平臺，實現財政與涉農部門和代發金融機構的聯網操作，減少重復對賬的繁瑣程序和失誤幾率，降低人力和物力成本。成本的降低也就意味著更多的資金得到合理的運用，從而更好地保障了農民的增收。

三、結束語

綜上所述，要想真正通過糧食直補惠農政策實現農民增收，還需要河南省各級政府努力解決現存問題，真正激發種糧農民積極性，提高農民生活水平，最終為河南省“三農”問題的有效解決做出貢獻。