國外農(nóng)民合作社聯(lián)合社的制度設(shè)計(jì)及對我國的啟示

摘要：農(nóng)民合作社聯(lián)合社作為一種制度安排，其產(chǎn)生與發(fā)展是我國農(nóng)村經(jīng)營制度在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營實(shí)踐中具有時(shí)代性的制度變遷與創(chuàng)新，既蘊(yùn)涵著我國農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中對制度需求的利益機(jī)制，又體現(xiàn)出我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度現(xiàn)代性與本土性的融合。本文試圖通過借鑒國外先進(jìn)國家合作社聯(lián)合社的制度設(shè)計(jì)和立法實(shí)踐，在審視我國合作社聯(lián)合社現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上。提出相關(guān)完善措施。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合社 制度設(shè)計(jì) 組織體系

一、不同國家農(nóng)民合作社聯(lián)合社的制度設(shè)計(jì)

(一)日本模式

在近百年的實(shí)踐中，日本農(nóng)協(xié)已經(jīng)形成了一個(gè)包括地方性組織和全國性組織在內(nèi)的完整體系，自下而上建立基層農(nóng)協(xié)、縣級農(nóng)協(xié)、全國農(nóng)協(xié)三級網(wǎng)絡(luò)，即市町村、都道府縣和全國三級組織。基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合按照經(jīng)營業(yè)務(wù)的種類可分為綜合農(nóng)業(yè)協(xié)同組合和專業(yè)農(nóng)業(yè)協(xié)同組合。綜合農(nóng)協(xié)從事指導(dǎo)、信用、購銷、保險(xiǎn)等有關(guān)農(nóng)協(xié)成員務(wù)農(nóng)和生活方面所有的事業(yè)，并經(jīng)營本地區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的所有農(nóng)產(chǎn)品。專業(yè)農(nóng)協(xié)為菜農(nóng)、果農(nóng)和畜牧農(nóng)等特定種類的由生產(chǎn)者組織的農(nóng)協(xié)，專門從事其生產(chǎn)品種的銷售和加工、生產(chǎn)指導(dǎo)和資料的購買等。

縣級農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合組織系統(tǒng)中的都、道、府、縣級機(jī)構(gòu)(相當(dāng)于我國的省)，由基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合入股組成，其主要職能是與基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合對口開展業(yè)務(wù)，并對基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的業(yè)務(wù)給予指導(dǎo)和監(jiān)管。隨著日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合制度的發(fā)展，縣級聯(lián)合會(huì)正在逐步與基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合或全國聯(lián)合會(huì)合并。

全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)由基層農(nóng)業(yè)協(xié)同組合和縣級聯(lián)合會(huì)入股組成，農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的全國性組織與縣級聯(lián)合組織在職能上的最大區(qū)別是，它可以打破縣行政區(qū)劃的界限開展活動(dòng)。全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)作為全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和農(nóng)業(yè)協(xié)同組合組織的最高代表，一方面可以起到協(xié)調(diào)各縣級農(nóng)業(yè)協(xié)同組合組織之間合作經(jīng)濟(jì)的作用，同時(shí)作為農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的最高組織形式，還可以作為全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者代表參與國家農(nóng)業(yè)政策的制定，承擔(dān)著連接政府和農(nóng)民的重要作用。

(二)德國模式

根據(jù)經(jīng)營范圍進(jìn)行橫向劃分，目前德國的合作社有信貸合作社、農(nóng)村商品和勞務(wù)合作社、工商業(yè)商品和勞務(wù)合作社、消費(fèi)合作社、住房合作社共五大類。在上述分類的基礎(chǔ)上又形成了從中央到地方、再到基層，共3個(gè)層次的5個(gè)全國性合作社的縱向組織系統(tǒng)。本文只討論農(nóng)業(yè)合作社，即農(nóng)村商品和勞務(wù)合作社的體系。

農(nóng)業(yè)合作社的基層合作社的成員是由處于一定地域內(nèi)的同行業(yè)的企業(yè)主和勞動(dòng)者組成的：地方性合作社聯(lián)合會(huì)是由本地區(qū)、本行業(yè)的單個(gè)合作社(基層社)構(gòu)成；國家級合作社機(jī)構(gòu)主要是由本行業(yè)的地方性合作社聯(lián)合會(huì)以及少量具有較大影響和較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的單個(gè)合作社構(gòu)成，如德國萊弗艾森聯(lián)盟的直接會(huì)員是8個(gè)地區(qū)性合作社協(xié)會(huì)，21個(gè)區(qū)域中心合作社和3個(gè)全國性中央合作社。而目前在德國最具影響的合作社組織是德國合作社及萊弗艾森聯(lián)盟總會(huì)。該組織成立于1972年，由當(dāng)時(shí)德國工商業(yè)合作社的最高機(jī)構(gòu)一德國合作社聯(lián)合會(huì)(舒爾茨一德立茲)和農(nóng)村合作社的最高機(jī)構(gòu)一德國萊弗艾森聯(lián)盟合并而成。目前3個(gè)國家級的合作社機(jī)構(gòu)，即代表信貸合作社的德國大眾銀行及萊弗艾森銀行聯(lián)合會(huì)代表農(nóng)村商品和勞務(wù)合作社的德國萊弗艾森聯(lián)盟以及代表工商業(yè)商品和勞務(wù)合作社的工商業(yè)聯(lián)盟中央聯(lián)合會(huì)均為該組織成員。可見，德國合作社及萊弗艾森聯(lián)盟總會(huì)是德國農(nóng)業(yè)合作社的最高一級機(jī)構(gòu)。

(三)美國模式

按分類標(biāo)準(zhǔn)的不同，美國的農(nóng)業(yè)合作社可分為不同的類型。其中較為科學(xué)和流行的是把美國的農(nóng)業(yè)合作社視作美國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系中的一部分——集體農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)系統(tǒng)。這一服務(wù)系統(tǒng)主要由三部分組成：農(nóng)場主合作社、合作農(nóng)業(yè)信貸體系以及農(nóng)村電力電話合作社。本文只討論農(nóng)場主合作社在全國的體系結(jié)構(gòu)。

美國的農(nóng)場主合作社是農(nóng)場主為了保護(hù)自身利益。共同對抗商業(yè)壟斷組織而形成的生產(chǎn)、加工、銷售服務(wù)組織。包括生產(chǎn)合作社、銷售合作社、購買合作社和服務(wù)合作社等形式。按地域范圍分類，大致可以分為：基層合作社、中層合作社、地區(qū)合作社、全國性合作社。

二、我國農(nóng)民合作社聯(lián)合社制度設(shè)計(jì)的缺陷

(一)發(fā)展規(guī)模不合理，重視程度低

盡管改革開放以來，尤其是21世紀(jì)以來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社及其事業(yè)得到了較快的發(fā)展。但從總體上看，合作社及其聯(lián)合社的發(fā)展尚處于起步發(fā)展階段，在發(fā)展速度、組織規(guī)模、輻射能力等方面與發(fā)達(dá)國家的合作社事業(yè)相比都存在較大差距，自身也存在很多不足之處。

按照提供的服務(wù)不同，國際上農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織可分為科技服務(wù)、供銷運(yùn)輸、生產(chǎn)加工、金融合作、經(jīng)營管理和咨詢服務(wù)等。但是從全國范圍看，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社所從事的服務(wù)主要停留在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等方面的初級農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)上，大多數(shù)還只是停留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)中環(huán)節(jié)，從事加工、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社較少，由此導(dǎo)致農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社所經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品在加工轉(zhuǎn)化水平、科技含量和附加值等方面都較低，因而市場競爭力不強(qiáng)，獲得利潤的空間狹窄。這就導(dǎo)致合作社聯(lián)合社的組織功能結(jié)構(gòu)單一，發(fā)展規(guī)模小。

(二)聯(lián)合社主體地位的不統(tǒng)一

我國憲法一直都把合作經(jīng)濟(jì)稱為集體經(jīng)濟(jì)，這種混淆合作經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)本質(zhì)區(qū)別的界定導(dǎo)致合作社法律地位不明確，給合作社注冊登記和正常營運(yùn)帶來困難。雖然這種情況在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布實(shí)施后得到了明確的解決，但是對于合作社聯(lián)合社主體地位的認(rèn)識(shí)仍處于不統(tǒng)一的狀態(tài)。

深究這種認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的原因，我們不難發(fā)現(xiàn)。這與合作社聯(lián)合社的創(chuàng)建主體不同有密切關(guān)系。大部分合作社聯(lián)合社是由包括基層政府、農(nóng)業(yè)部門、供銷社、科協(xié)和涉農(nóng)企業(yè)等牽頭組建的，而由農(nóng)民專業(yè)合作社自己聯(lián)合創(chuàng)建的只占少部分甚至是很少一部分，這不僅違反了違背了“民辦、民管、民受益”的原則，使農(nóng)民的主體地位受到削弱，而且讓合作社聯(lián)合社的主體地位難以確定。給其登記注冊問題帶來了不確定因素。

另外，由于關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的法律法規(guī)尚屬空白，沒有法律依據(jù)，這就給工商管理部門如何辨認(rèn)合作社聯(lián)合社，能否給予登記注冊帶來了困難。因此，應(yīng)該盡早出臺(tái)關(guān)于合作社聯(lián)合社的基本法律法規(guī)，以便給合作社聯(lián)合社的發(fā)展提供法律支撐。

(三)公共政策支持程度低

除農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的組建未受足夠重視外。對于聯(lián)合社公共政策的支持也未達(dá)到理想的程度。從產(chǎn)業(yè)政策方面看，農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要載體，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平的提高又為農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社提供廣闊的發(fā)展空間，因此應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的市場化、專業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營水平，帶動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的建立和發(fā)展。國外的實(shí)踐也表明，明確的法律保護(hù)和強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策扶持，是農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社健康發(fā)展的根本保證。然而在我國，盡管近年來中央連續(xù)幾年都強(qiáng)調(diào)了發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社及其聯(lián)合社的重要性，但部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策扶持力度仍然不大，并未形成因地制宜發(fā)展具有特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的定向發(fā)展戰(zhàn)略。

從財(cái)政政策支持角度看。一方面，面對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和合作社聯(lián)合社發(fā)展的新形勢，部分省份的政府資金扶持政策并未落到實(shí)處；另一方面，稅收政策，特別是依法減稅工作未能有效落實(shí)，這無疑在一定程度上影響到了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社發(fā)展的數(shù)量和規(guī)模。

三、國外聯(lián)合社制度設(shè)計(jì)模式對我國的啟示

(一)正視政府在聯(lián)合社中的地位和作用

針對我國的國情和農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，一方面，應(yīng)該摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期指令性強(qiáng)逼農(nóng)民加入合作社的做法。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，政府應(yīng)該扮演引導(dǎo)者的角色。加大宣傳力度，使農(nóng)民明白合作社聯(lián)合社的意義，提高農(nóng)民對合作社聯(lián)合社的認(rèn)識(shí)和參與合作社聯(lián)合社的積極性，在落實(shí)各項(xiàng)扶持政策、協(xié)助合作社聯(lián)合社健康發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)避免行政色彩的渲染，始終保持引導(dǎo)者、服務(wù)者的地位；另一方面，政府應(yīng)該放開農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的發(fā)展。只有加強(qiáng)農(nóng)民之間的聯(lián)合，才能讓農(nóng)民的生活更加富裕，只有農(nóng)民生活富裕了，才有整個(gè)國家的安定和富裕。因此，政府應(yīng)是農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社發(fā)展的引導(dǎo)者、扶持者、服務(wù)者。

結(jié)合各國政府的成功經(jīng)驗(yàn)，對我國各級政府在合作社聯(lián)合社的發(fā)展過程中如何發(fā)揮積極有效的促進(jìn)作用提出以下幾點(diǎn)建議：第一，各級政府財(cái)政部門設(shè)立扶持農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的專項(xiàng)資金，支持合作社聯(lián)合社開展各項(xiàng)培訓(xùn)、技術(shù)帷廣活動(dòng)，這一支出應(yīng)列入中央及地方每年的財(cái)政預(yù)算中專款專用，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的發(fā)展。第二，對于由農(nóng)民這樣的弱勢群體組成的合作社聯(lián)合社，政府應(yīng)在稅收上給予最大限度的優(yōu)惠，以減少生產(chǎn)成本，加快農(nóng)民增收。第三。為農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社提供信息和培訓(xùn)等方面的服務(wù)，提高聯(lián)合社工作人員的素質(zhì)，以保障聯(lián)合社合法、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)立足國情建立自下而上的組織體系

關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社到底是采取“自下而上”還是“自上而下”的組織形式，不僅在理論界爭論不休，在各國實(shí)踐中也是有所不同。綜觀各國的經(jīng)驗(yàn)，我們可以發(fā)現(xiàn)，西方合作運(yùn)動(dòng)大多是“自下而上”的組織形式，即先有基層社，待基層社發(fā)展數(shù)目已多，感到有聯(lián)合的必要時(shí)，才共同組成它們的聯(lián)合社。以德國的農(nóng)業(yè)合作社為典型。當(dāng)基層社發(fā)展到一定程度后，因業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。基層社通過自發(fā)聯(lián)合建立起了聯(lián)合社。

通過比較不難看出，與“自下而上”相比，“自上而下”的發(fā)動(dòng)方式比較迅速，但依此組建的聯(lián)合社容易變質(zhì)，上下級之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系明顯，因而保持基層社的民主、獨(dú)立精神至關(guān)重要。而我國封建官僚統(tǒng)治歷史悠久，部分地區(qū)政府人員官僚主義思想嚴(yán)重，若依“自上而下”的形式組建合作社聯(lián)合社，可能得到事倍功半的結(jié)果，不僅不能促進(jìn)聯(lián)合社健康、有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，而且可能導(dǎo)致行政干預(yù)色彩過濃，違背了合作社聯(lián)合社自由、民主的基本原則。而“自下而上”地組建合作社聯(lián)合社，更符合我國農(nóng)民人口多、農(nóng)產(chǎn)品地域差異明顯的現(xiàn)實(shí)國情。針對不同地區(qū)不同產(chǎn)品，由基層社組建符合地方特色產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合社，發(fā)揮資源優(yōu)勢，協(xié)調(diào)和整合基層社之間的矛盾和沖突，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。支援社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

(三)健全法律法規(guī)，保護(hù)聯(lián)合社的運(yùn)行和發(fā)展

健全的法律法規(guī)是農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社健康、有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障，合作社聯(lián)合社事業(yè)發(fā)達(dá)的國家無一例外地都進(jìn)行合作社及聯(lián)合社的立法工作。目前，我國《農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)頒布，但是對于某些具體情況實(shí)施條款里并沒有做詳細(xì)規(guī)定，因此，應(yīng)該盡快出臺(tái)法律規(guī)定的農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)業(yè)支持、稅收優(yōu)惠、信貸支持等配套法規(guī)制度，并且在考慮到我國各地情況差異的基礎(chǔ)上，各地要緊密結(jié)合本地實(shí)際，加快地方立法進(jìn)程，抓緊研究制定《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施辦法，將一些行之有效的扶持政策法規(guī)化。另外，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對聯(lián)合社的相關(guān)內(nèi)容規(guī)定尚有空白，這將不利于合作社聯(lián)合社事業(yè)的發(fā)展。現(xiàn)實(shí)情況下，制定一部全國性的合作社聯(lián)合社法可能還比較困難，但不妨可以在農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社事業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)制定地方性法規(guī)，為合作社聯(lián)合社的發(fā)展提供法律保障，待到時(shí)機(jī)成熟時(shí)。再進(jìn)行合作社聯(lián)合社的全國性立法工作。