包頭市固陽縣農村土地流轉中存在的問題與對策分析

摘要：本文通過對內蒙古包頭市固陽縣農村土地流轉情況的實地調研，提出制約當地農業現代化發展的原因之一是未進行土地流轉，并進行分析，提出相應的對策，只有真正的實現土地流轉，才能搞活經營，使農業種植更加專業化，現代化農業才能真正的落到實處。

關鍵詞：土地流轉 包頭市固陽縣 土地流轉對策

農村經濟的發展是我國經濟繁榮的基礎，農村土地的利用關系到農村經濟的發展，土地制度的改革與創新則是提高土地利用率之源，所以在整個農村經濟發展的過程中土地流轉制度問題的研究成為重中之重。

為了更好的提高效率，大力解放農村生產力，我國目前實行的土地制度是家庭聯產承包經營責任制。這一制度以土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉為特征，它雖然實現了土地所有權和土地使用權的分離，但就其制度本身而言并不十分完善，隨著時間的推移，其內在的制度缺陷日漸暴露出來。尤其是家庭承包土地制度，未能從根本上改變小農經濟的生產方式，以家庭為經營單位的農戶不具備法人資格，無法成為市場經濟主體。千家萬戶的家庭生產經營，無法適應千變萬化的大市場，更無法實現農業生產的社會化、市場化和現代化。所以如何能使土地利用率提高，搞好土地流轉，實行規模化、產業化經營，發展高產高效農業，是現代農業的必然選擇。是切實提高農民收入的必由之路。

一、我國農村土地流轉制度現狀

(一)農村土地流轉形式

目前我國實行的土地制度是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，鼓勵發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織。《農村土地承包法》規定，要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則。允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。土地流轉即土地使用權流轉，指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權(使用權)轉讓給其他農戶或經濟組織。即保留承包權，轉讓使用權。目前我國土地流轉的形式主要有以下幾種形式，包括入股、置換、出租、轉包、股份加合作等。1，出租模式是在市場利益驅動和政府引導下，農民將其承包土地經營權出租給大戶、業主或企業法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經營權，出租方按年度以實物或貨幣的形式獲得土地經營權租金。2，置換模式亦稱互換模式，上世紀我國實行家庭聯產承包責任制，由于土地肥瘦不一，所以大塊的土地被分的條條塊塊，嚴重的影響了大規模生產。為了實現土地的良好利用，能夠實現機械化、規?；炔僮鳎糠洲r民相互置換土地，實現土地流轉。3，入股模式是指在堅持承包戶自愿的基礎上。將承包土地經營權作價入股。建立股份公司。這樣農民憑借土地承包權可擁有公司股份，并按股份分紅。4，轉包模式中一種是協商轉包，該模式是自行協商的基礎上進行轉包，承包方自行與有經營能力的業主協商，將自己的土地承包經營權部分或全部流轉給業主：另一種是委托租賃轉包，該模式是業主實施農業產業化經營等項目需大規模集中租賃經營土地時，承包方在自愿的基礎上，可書面委托村集體經濟組織或中介組織將土地承包經營權統一流轉給業主。5、股份加合作，這種模式是農戶以土地經營權為股份共同組建合作社。合作社按照民主原則對土地統一管理，不再由農民分散經營，合作社靠龍頭企業進行生產經營。(何國長，農村土地合作社發展模式探究，調查研究，2009，(4)：26-27)

雖然以上都是當前國內較倡導的模式，但從各地農用地流轉的實踐來看，以轉包和互換形式居多。而出租、入股形式則較少，流轉范圍也主要以本地集體經濟組織內部為主。

(二)農村土地流轉的意義

第一，有利于提高土地的利用率，實現規?；洜I

由于我國目前的農業在很大程度上還是傳統的、原始的小農小本耕作經營，2.4億農戶每戶平均經營0.5公頃的土地，屬于“超小型”農戶經濟。所以土地規模經營隨著商品經濟的不斷發展逐漸顯示出其優勢。實行適度的規模經營有利于農業生產要素的優化配置，有利于生產機械化水平的大幅度提升，有利于形成分工細、產量高、科技高、污染少的高效農業。沒有規模經濟就談不上現代農業，然而，規模經濟的前提又是實現土地流轉。通過土地流轉，才能更好的將以機械為主的作業替代以人畜力為主的作業，使農業種植更加專業化，使農業經濟更加產業化。

第二，利于解決土地閑置問題，促進農民增收

通過建立土地使用權轉讓市場，促進土地使用權轉讓和交易，可以使無力經營或不愿經營土地的農戶通過轉讓使用權獲得相應的收益，從而將勞動力從有限的土地上解放出來，促進其轉向農村二三產業，從而掃除了農村勞動力轉移的障礙、保證農民收入的穩步提高。

第三，利于減輕土地承載的負擔，促進農業發展

目前，我國農村土地承擔的社會負擔過重。比如農村人口的就業、農村人口的養老、農村人口的醫療、地方的教育附加費用等等。雖然目前國家在農村社會保障體系方面有了一定的完善。但在實際中，土地仍是農村負擔的主要承擔者。農村人口眾多，在沒有足夠的非農業就業機會的情況下，農村人口都需要土地作為生產的平臺和生活資料的來源。所以土地流轉的展開，可以使農民與土地分離，部分農民投入到二三產業的建設中去，這樣就將部分農民的社保轉入到企業中去，緩解人地矛盾，調動農民積極性，從而促進農業的發展。

所以只有通過農村土地使用權的流轉，才能使農業的發展邁向規模經營，提高農民收入，提高土地資源利用率，確保國家糧食安全，只有這樣才是國家土地制度進一步發展的路徑選擇。

在黨中央不斷加大對“三農”的投入，尤其是民營經濟的迅猛發展和非農經濟項目的興辦，我國農村土地流轉有了較快的發展，幾乎深入到了每個角落。但是通過調查發現，固陽縣卻沒有進行有效的土地流轉，仍然處于調查探索階段。下面對其原因做了詳細的分析。

二、固陽縣未展開土地流轉的因素分析

(一)自然條件的限制

固陽縣地處我國北方農牧交錯帶中部的內蒙古后山旱作農業區，根據干濕程度劃分，屬于半干旱偏旱類型。全縣轄6個鎮，104個村民委員會，總人口17.4萬人，其中農業人口12.9萬人，占總人口的73.9％，面積50.21萬公頃，其中耕地面積19.03萬公頃，農業人口平均耕地面積為1.47公頃，(2008內蒙古統計年鑒)是典型的農業縣。農牧業生產用地以低山丘陵、波狀丘陵和河谷盆洼地為主，干旱缺水、水土流產嚴重、糧食產量低而不穩、生態環境惡劣，是典型的“雨養農業區”，是內蒙古位于農牧交錯帶的43個貧困旗縣之一。由于自然條件限制沒有區域特色的農產品生產與加工，所以投資商不愿花較大的成本向該地區進行投資，導致政府沒有資源優勢，很難引進和培育龍頭企業的局面。沒有龍頭企業的推動，合作社的發展就沒有動力，無法幫助農民架起進入市場的橋梁和紐帶，土地流轉交頭不活躍。

(二)農民的流轉意識較弱

在固陽縣，農民對土地的依戀感較南方強，大部分的農民認為，土地是其生活的保障，有了土地。只要自己有勞動能力的情況下就有生活來源。即使在外務工人員他們有穩定的收入，由于整個農村的社保體系不完善，他們仍不愿意放棄土地。加上政策宣傳力度不夠。不能使農民認識到流轉的好處，農民對政策的解讀也不全面，導致對土地流轉不放心、不感興趣，這就制約了固陽縣土地流轉的開展。

(三)農村勞動力轉移困難

雖然土地流轉仍會使一部分人繼續從事農業生產，但隨著整個規模的不斷擴大，農業機械化和專業化程度不斷提高，會使很大一部分農民與土地分離，從事到二三產業中去。但就目前的狀況而言，由于城鄉發展在很大程度上有待提高，沒有充足的工作崗位提供給這些農民。同時，一些農民的專業素質與所求工作不能適應。所以，脫離土地后這些農民就業困難，這就造成了更多的農民不愿流轉。

三、加速土地流轉的建議

固陽縣是我區典型的農業縣，土地流轉尚未開展。有很大的發展空間，所以要從各方全力配合實現固陽縣土地流轉，實現農村經濟更好更快的發展。

(一)加強宣傳力度，提高農民土地流轉意識

首先是利用各種有效的宣傳形勢，廣泛宣傳國家的土地政策，并以各種方式向農民講明大局，講清土地合理流轉的好處，指明經濟社會發展的必然趨勢。二是政府對農民進行相關知識的免費培訓。培訓內容主要是土地流轉知識、流轉程序、流轉方式、農民收益等。通過培訓來提高農民對土地流轉的了解和認識，從而提高農民對土地流轉重要性的認識，啟發農民自愿參與土地流轉的積極性。

(二)產權明晰，建立健全的土地流轉制度

明晰的產權能讓百姓信服，規范的制度才能帶來幾方的共贏，所以制度是保障，只有良好的制度才能促成土地的高效利用，土地流轉才能真正的展開。所以無論軟硬件方面都需要強有力的支持。國家對于土地制度有相關的規定。但落實到具體的鄉縣時，需要有更加微觀的政策制定和宣傳。一要在符合國家政策的大背景下，細化制度，制定相關的適宜本地區的一套土地管理，環境資源保護的政策；二要提供優良的外部環境，加強農民的培訓。加大外部的引資與建設力度，為人口的流動搭建平臺：三要強化政府的監管力度，抱著使各方受益的原則進行合同合法化、程序制度化的監督與管理。

(三)政府要建立多渠道，多方向的信息平臺

當今是一個信息高速傳播的時代，只有有效的信息溝通，獲取更多的信息才能實現長遠的發展。一政府要通過媒體、培訓等方式實現與農民的土地流轉信息溝通，幫助農民找到合適的機構，實現流轉：二要建立一個完善的網絡互動平臺。一方面使企業了解到當地的具體情況，包括土地資源、自然氣候水資源、農戶流轉意向。地方政策等。這樣可以實現多方投資人的進入，實現多方經營的競爭，讓百姓最終得到實惠；另一方面讓農戶了解到轉包或入股企業真正的實力，同時將一些流轉成功和流轉失敗農戶的土地流轉經驗教訓一并學習。幫助其不斷的成長。

(四)建立以經濟合作社為載體的土地統一出租流轉模式

在我國土地流轉已在不同地區形成了多種多樣的流轉形式，每一個地區有自己適合本地區實際情況的流轉模式，所以要想通過土地流轉提高土地利用率，實現規模化經營，就要探索一個適合本地區的流轉模式。由于該縣尚未開始土地流轉，所以在未來的土地流轉探索模式中，應主要采取以經濟合作社為載體的土地統一出租流轉模式。這種模式一方面可以使農民的利益受到合作社的保護，另一方面可以使流轉制度規范化，使農民從村社土地統一出租模式中受益，利于未來固陽縣土地流轉大面積的開展。

(五)加大農村勞動力轉移，加快城鄉二三產業的建設步伐

加大農村土地勞動力轉移很大程度上能減少土地流轉的障礙。所以一方面大力發展鄉鎮企業，提高農村非農化水平，增加非農就業機會?？h政府應從原材料供應、資本、技術等方面給予扶持，發揮鄉鎮企業在這類地區吸納勞動力的主導作用。另一方面通過農業產業化開發，形成農業勞動力就業的吸納機制。這樣通過農業產業鏈條的各個部分的延伸，拓展了農業勞動力就業轉移的渠道，為勞動力的轉移提供了廣闊的空間。勞動力的轉移，使得更多土地閑置下來，為土地的整和利用奠定了基礎。