關于哈爾濱市公證工作科學發展存在的突出問題及對策

哈爾濱是新中國最早開展公證業務的城市。63年來，公證事業得到了巨大的發展，尤其是改革開放后，隨著經濟的發展和法制建設的不斷完善，我市公證行業呈現出健康、良好的發展態勢。但與科學發展觀的要求和到2010年建設有中國特色的司法體制的改革目標相比，差距還很大。有些問題已經成為影響和制約我市公證事業健康、有序、科學發展的重要因素。本文從我市公證體制改革以來工作實踐中存在的公證法配套措施缺失、公證法律服務市場亟待規范等問題入手，分析了問題存在的原因，并提出了結合我市實際，建立公證法配套等措施，以期徹底解決公證法在實施過程中存在的問題。

一、制約哈爾濱市公證工作科學發展的突出問題

從90年代初開始的公證體制改革，在我市基本形成了良好的運行和工作機制，工作成效顯著。尤其是2006年《公證法》出臺后，我市公證改革有所突破，但由于改革配套措施缺失，約束機制和保障機制不到位，目前我市公證法律服務市場存在的執業短期行為凸顯、風險保障機制缺位、不正當競爭等問題亟待規范。

1.公證機構性質和法律地位不夠明確。由于《公證法》對公證機構的性質和獨立的法人地位規定過于寬泛和概念化，司法部也未對此作出準確及時的解釋和規范，在實踐中公證機構的性質和地位不明確，導致公證機構沒有準確的編制定位和管理定位，稅務負擔繁重。《公證法》第六條規定:“公證機構是依法設立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能，承擔民事責任的證明機構。”因此，公證處依法應屬公益性事業單位，卻要交納25%的企業所得稅，限制了公證機構和公證員創新發展的積極性和自主性。

2.公證的法定核實權難以得到保障。《公證法》第29條規定:“公證機構對公證事項及證明材料應當進行核實，有關單位或個人應當依法予以協助。”實踐中，個別公安機關、人民法院和基層民政等部門對公證處的核實要求不予配合，不僅公證機構的正常業務難以開展，也加重了當事人的負擔。

3.行業不正當競爭現象普遍，行業秩序有待于進一步規范。在分配機制上，我市公證機構主要采用工資加獎金和效益工資兩種分配模式。有的公證處個人分配比例過高，公證處積累不夠，公證事業發展后勁不足;有的公證處實行全員效益工資，辦證數量與工資掛鉤，導致公證人員質量意識淡薄，片面追求經濟效益。由于大部分公證人員納入社保范疇，普通公證人員退休工資僅八百多元，難以安度晚年。行業內部“只顧掙錢不顧質量”、“分光吃凈”等短期行為普遍存在。目前，在我市市區內設有省、市、區、農墾等多級公證處，執業區域交叉重疊，中心城區過于密集。如南崗區僅有70多萬人口，卻有4個公證處70多名公證員執業，爭搶證源的現象十分嚴重。行業管理部門雖然明令禁止給付聯絡員酬金等不正當競爭行為，但回扣仍以更隱蔽的方式普遍存在。公證社會公信力不斷下降，影響了公證事業的健康發展。

4.公證員風險保障機制缺位。《公證法》第二條對“公證”概念的規定過于寬泛和抽象，即“公證是公證機構依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。”這就要求公證員既要對公證事項進行形式審查，又要進行實質審查，既要保證公證程序合法，又要保證公證內容的真實性與合法性。有任何一項出現紕漏，都要依法承擔撤證、受處罰以及賠償的責任和風險。《公證程序規則》以及執業管理制度等相關法規、規章中對此未作出任何限制性、區別性的規定以及免責條款，這就要求公證員及公證機構對所有的公證事項負全責。但實踐中無論是收費標準還是法定調查核實權的規定等，都還停留在形式審查層面，公證處根本無力承擔實質審查所需要的時間、人力和物力成本。公證處和公證員的核實權又遠未得到各部門的依法確認和配合，由于公證機構對當事人提供虛假證明的處罰權利在實踐中形同虛設等原因，導致公證員責、權、利嚴重失衡，挫傷了公證員和公證機構改革發展的積極性。

5.存在公證法律服務人才萎縮、流失現象。取得司法考試資格的專業人才要么選擇法院、檢察院作為職業方向，或去經濟發達地區辦律師所，要么考公務員或到南方大企業去做法律顧問，公證隊伍在數量上呈逐年萎縮狀態。1997年松哈合并時，注冊公證員116名，現在只有92名，其原因有自然減員，有主動調出的。但主要還是由于用人機制僵化，錄用公證員既要具有司法考試資格，又要通過人事部門統一考試，雖然規范性增強，但也導致了公證處招錄人員難度加大，甚至有的公證處無人可招。在2007年度的事業單位招考過程中，市第二公證處由于報考人員不足5人，職位被取消。個別公證員業務素質偏低，不能適應公證事業發展的要求，而新錄用公證員門檻偏高，造成公證隊伍難以發展壯大。

二、促進哈爾濱市公證事業科學發展的幾點對策

科學發展觀的根本方法是統籌兼顧。科學發展觀要求我們，解決突出問題必須堅持系統整體的、普遍聯系的和永恒發展的觀點。針對我市公證工作在發展過程中遇到的問題和困難，我們應在發展意識、創新體制機制方面有所突破。積極爭取上級支持，營造有利于科學發展的政策制度環境，把解決現實問題與建立長效機制緊密結合起來。

1.針對公證法在實施過程中暴露出的實際問題，盡快制定實施細則予以明確和規范。同時積極溝通立法及稅務、財政、人事部門，建立部門法和行業法規的制衡、協調機制，爭取符合實際的稅收政策和資金、人力、物力方面的支持，為改革提供配套保障措施。

2.出臺體系化的與《公證法》相適應的配套政策。應在實施細則中明確公證機構公益性事業單位的性質，以提供公益和公共服務為宗旨，不以獲取利潤為追求，并據此協調稅收部門，不應按照企業標準征收稅賦。同時，應確立公證機構的調查核實權和公證事項的公證法定性，保證公證預防糾紛、減少訴訟職能的發揮。在公證員的權益保護方面，應細化申訴、控告的理由和程序，對公證員的責任進行限制性和區別性規定。具體規定對當事人提供偽證的處罰權及其程序和標準，確保公證作為國家證明制度的公正性和權威性。

3.進一步加強行業管理，建立健全內部制約機制和行業保障機制，引導行業良性發展。積極落實公證“兩結合”的管理模式，積極推進兩支隊伍的行業自律規則建設。嚴把“入口關”，建立一整套對公證員職業道德、誠信、執業水平和能力等的考核辦法;加強對公證行業的指導，特別是政治指導，樹立公共責任心。加強誠信監管，建立電子誠信檔案系統和統一的公證業務規范和信息共享機制，讓社會掌握每個公證員和公證處的基本情況、辦案質量和誠信狀況，為公眾正確的評價提供導向;通過向社會公開行業處罰情況，引導市場否定損害隊伍形象的公證員，確實做到獎優罰劣。加強對年輕公證員的培訓和業務指導，提高其實際操作水平。充分發揮管理部門的服務平臺作用，暢通公證員在受到權益侵害時的救濟渠道，建立處罰聽證制度，嚴肅查處違法執業、擾亂法律服務市場、危害人民群眾和公共利益的案件和事件，建立健全各項規章制度，進一步凈化執業環境。

4.借鑒外地公證處做法，對現有公證機構實施優化整合，統一管理，對公證業務實施地域管轄。依照《公證法》的規定，建立起符合公證處的法定性質和廣大公證員切身利益和迫切要求的公證管理體制。科學整合現有資源，統籌設置公證機構，實現一級管理。在對公證處具體管理方面，建議借鑒公益類大學的各項較為成熟的管理制度，加強行政管理和行業管理，嚴厲查處不正當競爭行為。公證機構內部建立并落實科學的激勵和制約機制，不能僅僅用經濟效益這個杠桿來調整公證員的生存和發展空間。對公證員要實現培訓專業化、系統化。確立統一的服務標準、收費標準和科學合理的工資結構，提高公證人員素質，增加積累，促進我市公證事業的健康發展。

作者單位:哈爾濱公證處

(責任編輯/彭巍)