變通于成法:陶澍與淮南鹽政改革

摘要：清前期的鹽利分配格局由政府與總商壟斷，政府、商人與民眾的利益能保持在一種大致均衡的狀態，但至陶澍改革前的淮南鹽政，由于受到滯銷、浮費、走私等因素的影響，導致這三者的利益均受到不同程度地損害。陶澍通過刪浮費、輕商本、速運銷、嚴緝私等手段，使得淮南鹽務有了很大的起色，獲得了有且共睹的成效。但相較于票鹽改革，其不徹底性也顯而易見。

關鍵詞：陶澍；淮南；鹽政；改革

中圖分類號：K249.3

文獻標識碼：A

文章編號：1003－9864(2010)02－0003－10

在中國鹽政史上，陶澍的名字是與票鹽相關聯的。但終陶澍一生，票鹽僅行之于淮北，推行范圍最大不過淮北引地四十州縣。陶澍在兩江總督兼管鹽政任內，傾注了絕大部分精力和心血的，實際上是在淮南。不容忽視的是，以往研究者在此問題上常有混淆之處，容易將兩者混為一談。本文即欲對陶澍在兩江總督任內，對淮南鹽政的改革做一簡單疏理，以期對清代兩淮地區的鹽政改革獲得更為清晰的認識。

一、背景分析

清前期的財政體制處于一種均衡狀態，是一種特定情況下的“帕累托最優狀態”。然而，這種均衡只是在現有約束條件下的較佳狀態，而非最理想狀態。非均衡狀態的出現，是制度創新的誘導因素，但非均衡不一定導致制度創新，只有在相關經濟主體具備了實際的創新動機和能力時，一定的非均衡狀態才具有不可持續性，并推動制度變遷。

制度變遷有兩種類型：誘導性制度變遷和強制性制度變遷。綱法在實施過程中形成的既得利益集團對現存制度有強烈的需求，他們力求鞏固現有制度，繼續獲得他們的隱性制度收入，阻礙進一步的變革，哪怕新的制度比現存體制更為有效。這是制度的鎖定效應，即制度的路徑依賴模型。在這種隋況下，靠自發的需求誘導制度變遷，是不能夠實現從綱法到票法轉變的，這種鎖定狀態的打破必然引進政府的強制性行為。那么，推動這場變革的動力何在?綜合欽差大臣王鼎、兩江總督陶澍等人的奏折，可知現存的綱法體制，存在著諸多弊端，嚴重損害了政府、商人與民眾之間的利益分配格局，并使得綱法制度本身也難以維繼。這些弊端主要體現在以下幾個方面：

首先是浮費開銷過大，運商成本增加。浮費開銷最大的有兩處，一是淮鹽產地，另一為銷鹽口岸。在淮鹽產地，除正常稅課外，雜項開支亦復不少。雜項中辦公、辦貢等款，在課稅時已經帶征，為文武衙門公費及一切善舉，然帶征之數并不固定，往往隨事而增。每年除養廉、兵餉、水腳、部飯等項銀33萬兩可作正開銷外，還有普濟、育嬰、書院、義學、務本堂、孝廉堂等處需銀20余萬兩，以及各衙門公費及鹽政運司以下之書役、辛工、紙飯及“乏商月折”等項，亦需銀80萬兩，大大超過每綱額定20萬兩之數。此外，又有不少額外開銷名目，比如揚州新鹽院到任，修理衙署、鋪墊什物，一切費用本不及數千兩，開銷卻常高達八九萬兩；手稟紅貼一項，所費不過數十文，竟開銷一千兩。當地有德音、春臺兩戲班，專供總商、官員家宴，每年開銷三萬，亦由浮費開支。

淮鹽產地如此，銷鹽口岸也并無二致。行銷湖廣之淮鹽均要運至漢口，到岸有岸費，每引帶捐六錢，后加二錢，道光十年加至一兩四錢，合計每年總計一百數十萬兩。岸店短少，徒勞運輸，亦使成本加重?；茨瞎冫}按規定由儀征逆江而上，運至漢口總鹽岸后，再由此分配各銷鹽區。以前武昌下游的興國、大冶，黃州府所屬各州縣，以及江西彭澤、德化、湖口等縣，都要到漢口運鹽回岸銷售，這種“折回轉售”，無疑會使腳費加重，“以致引地為江船、糧船各私所隱占”。此外，捏名冒支的也很多，如漕運總督、河道總督、巡撫各衙門，從未有緝捕犒賞等款，而各處仍每年開銷三四千兩?？傊?，名目繁多，“假公濟私，詭混開銷，種種浮費，倍蓰正課，統名為成本，歸于鹽價”。據不完全統計，以上各種名目的浮費開銷在200萬兩左右。

其次，手續復雜，層層盤剝。綱法舊制規定，領運例有請、呈、加三項名目，又有平、上、去、入四處截角名目，其余朱單、皮票、桅封等花樣亦復不少，“不可殫述”，以致運司衙門書吏多至19房，商人辦運請引，文書需輾轉11次，經鹽務大小衙門12處，雖名為節節稽查，而并無稽查之實，“徒為需索陋規之具”。

總商未成表率，反成獲利淵藪?；茨显O有總商，原為籌劃公事，當淮鹺盛時，總商、散商共數百家，有商本三四千萬，鹽之運銷轉運裕如。到道光十年時，已僅剩下數十家，資本不足一千萬，且多為借款。。此時總商對鹽務公事全不積極，以致錢糧滾動不對，鹽運無幾，惟辦公費用仍按月扣領，并隨意冒支。每年于定額經費外，仍以不敷辦公為名，多領至數十萬，前列浮數開支，多為總商所得。種種行徑，無非“藉以營私獲利”。另外，運商請引行鹽，必先向有鹽窩之家出價買單，然后才有資格赴鹽司納課，“乃有窩之家，輾轉私售，如操市券，以一紙虛根，無正課而坐享厚利”，亦增加運商成本。

僵化的運輸路線，亦加重了運鹽困難。淮北三鹽場均在海州，每年運送綱鹽，須于秋后運漕糧之船過竣，開放雙金閘，乘北運河下注之水趕運。完成一年運岸之需。由于河道多有淤墊，故常五駁十二杠，水陸節節盤剝才能運出。淮南鹽場通泰兩處亦因河道淤墊，江潮侵灌，牽堤坍塌。如遇淮河支流西水下注，即成一片汪洋，鹽船只得待風而行。如晴朗日久，則水退淺涸，鹽船無法順行，只得多次盤剝分裝，四處拋灑，運費增加，又誤時間。而清廷為方便緝私盤查，卻拒不加以變通。

其三，鹽引積壓滯銷，資金周轉不靈，鹽商紛紛困乏倒閉。乾隆以前，淮鹽運抵漢口后，隨到隨銷。后來一些大商人為抬高鹽價，封輪捱賣，“遂至船戶盜賣，摻沙灌鹵，過籠蒸糕”，甚至沉船放火，百弊叢生。且成本占擱，轉運更遲，“大商亦病，不止小商坐困矣”。行鹽本以速銷為貴，但封輪法“大礙新綱”。至道光十年底，漢口鹽岸滯留之鹽不下2000萬斤，鄰私隨之侵灌，又進一步加重鹽引的積壓。

鹽引積壓滯銷，必然造成鹽商資金周轉困難和借貸負息。“兩淮運本須二千萬方敷轉輸，而各商實本不及四分之一。余皆借貰，貰息重至每月分半。鹽去課回，非六百日不可，鹽滯本壓，貰息日行，完課則無資捆鹽?！闭n額的積欠和逐年帶征，給鹽商套上了沉重的枷鎖，困乏倒閉是必然的。嘉慶時期，兩淮鹽政佶山即指出，淮北綱鹽每年應運141千余引，現在辦運只有12商人，“半屬資本缺乏”。道光八年奏銷，征銀不及六分；九年開綱百十來日，所運不過百分之二。開橋為新綱大典，“而其日竟無一重船下橋”，包世臣亦稱，“兩淮弊之今極矣”。。

其四，私鹽泛濫。由于體制原因，清代的私鹽問題極為嚴重。雍正時即有人指出，“今日私販之賣私鹽，鹽商之夾帶私鹽，皆數倍于引鹽數目”。道光十年，兩淮鹽政鐘靈在奏折中提出，“總計私鹽倍于官額”。；包世臣則日：“兩淮綱食引地，無論城市、村莊，食私者什七八?！比毡緦W者佐伯富亦曾作過判斷：“在清代，人民食鹽的消費量基本上有一半來自私鹽?！丙}是生活必需品，不具有選擇替代效應。官鹽成本過高，鹽價過昂，百姓不愿買食官鹽，又不能淡食，在這種情況下，私鹽必然成為民眾解決問題的唯一制度外解決辦法。當時私鹽的走私方式，主要有以下幾途：

灶私：鹽場場商浮收，灶戶只得以鹽售私，與鹽販共同獲取利潤。陶澍認為，場私產生的主要原因是灶丁清苦，“灶戶煎丁，濱海窮民，最為艱苦”。以前收鹽有定制，“近來場商每以大桶重秤任意浮收勒捎，致灶戶以交官鹽為累”。有的灶戶為對付場商大秤勒索，在食鹽中攙進不少沙土，稱為“腳鹽”，而將凈鹽售給私販。攙有沙土的腳鹽用高成本運到引地后，卻發現質次價高，根本無人買食。

腳私：埠頭串通商伙，從中克扣應給船戶運費水腳；而船戶、水手，為販運私鹽，也往往甘心忍受，甚至還出錢收買賣鹽者，少裝官鹽，在鹽船上預留空艙以裝私，因此販鹽沿途有“買砠跑風”名目，到岸有“過籠蒸糕”情弊，將無課之私鹽沿途售賣。有時，運鹽商人亦夾帶鹽斤走私。陶澍表示，岸引之所以滯銷，“不盡關梟販，其商運官引之重斤，與裝鹽江船之夾帶，實為淮綱腹心之蠹”。當時，商人行私有包內、包外之私，“其包內者系運商捆鹽出場多帶重斤，商廝、商伙亦復如之”。為達到售私目的，他們常謊報官鹽淹消。兩淮所產之鹽，運至湖廣，遠涉長江，遭風失險，事故間或有之，例有津貼，準許批補，亦免課稅。他們利用這一規章，在運送官鹽時，或在沿途私售，或到漢口守輪待售時私售，然后將船鑿沉，謊報淹消，既售私又獲津貼、免稅，可謂販私鹽反獲幾利，而官鹽卻停滯不前。

糧私：又稱船私，即運漕船只，其運丁、水手走私。南漕北運，漕船返回時多帶蘆鹽于淮鹽地區銷售，本為清廷禁止。但在利益趨動下，雖有朝廷的三令五申，而此風不能盡除。陶澍認為，漕船回空，“坐占淮南數十萬引之綱額”，勾結梟匪，肆行無忌，“實為淮綱之害”，又因漕船停泊買私，“尤有誤于趲運”。

官私：官員憑借手中權力參與走私。在走私官員中，尤以鹽務官員為最。他們飽食終日，不盡職責，“或與商人聯姻換貼，或與商人伙本行鹽，最為劣習”，官衙形同虛設，弊端百出。

鄰私：其他鹽區的食鹽通過走私而進入本地區行銷?；贷}銷售區與其他鹽區相交，淮課又較其他地區為重，故往往受到鄰鹽侵灌。如兩湖常受川私、潞私、蘆私沖擊，以前運銅船只經四川北上，“一路收買川私，入楚售賣”，導致湖北宜昌全郡盡食川私，并波及下游荊州各屬。隨州、應山與河南信陽等地相接，“多被潞私侵灌”，黃安、麻城與光山、固如及安徽英山等處，“多被蘆私侵占”。湖南則常受粵鹽沖擊，其中郴州所屬之永興縣，“系粵鹽引地”，粵商在此開設子店，行銷生鹽，他們“多設熬鍋，將生鹽煎熟，侵灌淮界”。

以上諸弊的出現，必然會導致綱鹽運銷困難，引額壅積。嘉慶二十四年，淮北未銷鹽達89769引，占額銷引數296982引的1/3。次年，淮南所屬的湖廣、江西缺銷亦高達25萬引，占原額的1／4。道光以來，情況也毫無好轉。元年，戶部尚書英和曾表示，“近來淮引滯銷，以致課遲運絀”。迄至改革前的道光九年。兩淮鹽引的滯銷仍在1／3以上。陶澍稱，從道光元年至十年，十綱之中，“淮南商辦課運止有五綱七分”，積引幾至半數。鹽運不前，帶銷負擔過重，又使得鹽課無著。至道光十年，兩淮庫儲全空，外欠高達4000余萬兩，另外1000余萬兩所借本息亦化為烏有。

與此相伴隨的是，庫款出納混亂，墊占款太多。兩淮正雜稅課本系按綱征收，而外支各款則按年支用，如能一綱之鹽年額年銷，則運庫解支自可年清年款，無如口岸滯銷，一綱之內均不能銷足一綱之引。為湊解正課、雜支，數十年來，庫款前后套搭挪墊，以致疊次清查欠款達數千萬兩之多。如道光二年清查出積欠3687萬余兩。八年丙丁綱銃引案又查出積欠1 157萬兩。庫款之墊占，至道光十年十月墊款700余萬兩，除已歸還者外，尚墊占500余萬兩，其中有因公墊用者，有銃引墊占者，有商用商捐墊借者。以上款項皆應按引歸還，只因套搭過重，運滯商疲，致成庫墊之累。

簡言之，清前期的鹽利分配格局由政府與總商壟斷，政府、商人與民眾的利益能保持在一種大致均衡的狀態，但至陶澍改革前，由于受到滯銷、浮費、走私等因素的影響，導致這三者的利益均受到不同程度地損害。政府鹽課無著，商人紛紛倒閉，民眾違法食私，獲益者卻為鹽梟與不法胥吏。又因私梟作為一種有武裝跨數省州縣的販運私鹽集團，往往與起事的捻軍或會黨相結合，更為清廷的心腹之患。上述情況表明，兩淮鹽政已日暮途窮，改革已迫在眉睫，勢在必行。

二、主要措施

陶澍在淮北推行票鹽改革，并迅速取得了人所共知的成效。。道光十二年十月，御史周彥曾奏請移其法于淮南，陶澍頗為躊躇。相較而言，作為兩淮鹽區主體的淮南鹽場，每年共行綱鹽130萬余引，共有鹽場20個，陶澍在改革之初，顧慮重重，惟恐失敗。在他看來，淮南引廣課重，且居各省腹中，與全國各鹽區之引界交錯，如改行票鹽，勢必四侵鄰境，于各省鹽法多有窒礙，不可輕易更張。當淮北改行票法日有起色之后，反對改票者無所藉口。道光十六年，陶澍亦有仿淮北一并改票之意，商之淮南監掣同知護理運司姚瑩。姚瑩答以“淮北課少而地狹，淮南課多而地廣，其事不同”?；幢逼狈ㄖ陨普?，在去專商之束縛而民眾稱便?；幢逼狈ㄓ衅必?、水販二種，票販納課赴場領鹽，運至西壩而止，為時數月，行走內河不過數百里。水販則皆系淮北諸府州縣之人，至西壩買鹽而歸，散售于各州縣之食戶。官府惟收課于票販，票鹽惟售鹽于水販，“地近則易治”，故而其法簡而便?；茨蟿t不然，其引地遠在湖南、湖北和江西三省，且有長江千里之險，若行票法，則票販斷不肯赴場領鹽。又冒長江風波不測之險，運至楚西，楚西水販亦斷不肯冒險售鹽于淮南。如此一來，楚西淮鹽319州縣百姓，既不能淡食，則惟有食川粵之私鹽。在他看來，淮鹽無所銷售，課將十去七八，最終的結果必然是政府大受損失。針對這一意見。陶澍頗為猶豫。

嗣后，魏源又撰《籌鹺篇》一文，建議仿淮北之法，以救淮南之弊。他建議鹽政改革，根本仍在化私為官，減價輕本，以敵私銷。為此，他提出四條措施，即減輕額課、平抑場價、裁減壩工捆工和削減浮費。魏源還表示，如此改行票法，千數百金皆可辦百引之票，散販愈多，私鹽自絕。與其以十余疲乏之綱商，勉強支持，不如合十數省散商之力，因勢利導；與其以一綱商任百十來廝伙船戶侵蝕，不如由眾散商自行經理，簡明扼要；與其讓綱商本重而不敵私，不如讓眾散商輕本化私。這些便利之事，皆已行之于淮北，淮南果能仿效，必有大驗。尤其是如果做到在九江設總局，奪兩湖、江西岸吏之需索，“可慶十全而無一患”。

可惜的是，當魏源提出這一整套完備的改革方案后，恰逢陶澍去世，故陶澍生前，票鹽改革僅限于淮北。當然，面對積弊重重的淮南鹽區，陶澍也盡其所能，做了力所能及的調整，他的基本思路是完善制度、興利除害，即在維護現行運銷體制下，去弊興利，其主要做法如下：

第一，刪減浮費，減輕成本。陶澍認為，“岸引所以滯銷者”，一個重要原因是“成本積漸成多”。而成本之所以加重，是因為浮費太多。成本之輸于官者為科則，有正項、雜項、外支、帶款等名目；用于商者，有引窩、鹽價、捆壩、運費、辛工、火足等名目。此外，應征雜支各款尚多，而外銷、活支、月擢、岸費等款，皆總商私立名目，“假公濟私，詭混開銷”，種種浮費，倍蓰正課，統名為成本，歸于鹽價，以致本重價懸，銷售無術，轉運愈滯。轉運愈滯，積引愈多。更于科則之中，帶征帶補，逐漸愈增。“此成本所由積重也”。

有鑒于此，陶澍大裁浮費。

一是裁刪揚商、漢岸費用?！案魈枚聻E廁多名，與書樓、務本堂、孝廉堂等處，歲需銀二十余萬兩”，陶澍認為這些款項“俱系情面資助，并非緊款，此時無項可發，應概行裁汰”。其余各衙門公費及鹽政運司員下書役、辛工、紙飯并乏商月折等項，每年共需銀八十余萬兩，難免浮冒，“應分別大加刪除”。對于“其實存應領之款，亦酌減十分之四五，不準商人溢領私增，致滋浮濫，有累成本”。而漢口地方乃商船聚售分銷湖南北引鹽之所，各岸商按引捐銀，專為當事各衙門公費等用，近因該岸商伙恣意浮開，并濫為酬應，每引捐至一兩三錢之多，雖不征于課則，而本重價昂，以致滯銷絀課，“實為淮綱之患”。他強調要大加刪減，每引只準捐銀四錢，仍由鹽道核數詳明各院立案，“永遠不準加增”。以上揚商、漢岸各費，共刪減銀110余萬兩，“科則成本庶得少輕矣”。

二是刪減窩價。商運請引行鹽，必先向有窩之家出價買單，然后赴司納課，“乃有窩之家，輾轉私售，如操市券，以一紙虛根，先正課而坐享厚利”。通計淮鹽有根窩者152萬5900余引，其無根窩而自用本名請引者亦182500余引，由此足知行鹽原不須用窩單。本應全行裁革，“惟念淮商受國家豢養已久，亦如糧船之有旗丁，姑準留此根名”，每綱每引酌給銀一錢二分，以示格外體恤。如有把持，希冀增價，即“追單銷毀，永遠裁革”。嗣后請引，只準按綱給單，不準預請數綱，“以杜牽混”。窩價刪減后，共可節省費用140余萬兩。

三是裁鹽政衙門浮費。兩淮慣例，新鹽政上任，每年額支養廉銀五千兩，向在雜款應解項下動支，并且鹽商需向鹽政交納“遞賞銀二萬兩”。陶澍上任后，身先節省，將養廉銀五千兩及賞銀二萬兩全行裁革。此外，對鹽政衙門的其他辦公費用也大加刪減。除緝私賞號不能全無，前經裁減四成外，其經書人等有辦理稿件之責，衙門雖裁，辦事如舊，人數未能多裁，現將工食裁去四成，其余酬酢、巡捕、匠作、結彩、涼篷、聯額、作坊、坐船、浴堂、橋旗、撲戳、掉橋、廚夫、藥匠、鐘表、裝潢匠等項，“全行裁汰”。此外執事人役應需辛工、紙張、飯食，有應全裁者，有應歸并者，有應酌留者，均經細加厘定。統計鹽政衙門前后裁減每歲費用銀16萬兩有零。

以上三項合計，共刪減浮費260萬兩以上。

第二，加斤減價。通過裁浮費、減根窩，鹽價有所下降，但下降幅度不大，“按斤核算，每斤賣價所減只及一分”，較之私鹽賤價，尚屬懸殊，“不足以敵私”。為進一步降低成本，陶澍決計加斤減價。即在原來每引數量基礎上，增加一定鹽斤，增加鹽斤作為對商人補貼，不收取稅課，具體做法是，于原定每引364斤外，再加36斤，新增的36斤鹽，其中20斤作為“恩賞”，16斤作為“暑月鹵耗”，系“常年拋灑”，準其免課。。

第三，加速運銷。針對淮南鹽引積壓嚴重的局面，陶澍將加速運銷作為重要工作來抓。他采取的促銷辦法有以下幾點：

一是以500斤為一包出場，淮鹽慣例為每包400斤，陶澍決計將每包加至500斤。之所以如此，當然是為了降低商人運費。因為一切屯船水腳，向止按包給值而不論斤，如500斤成包之鹽，其工價亦與400斤無異。商人每包多帶，有加課而無加費?！敖宕溯p減運腳，于成本所省實多”。對于陶澍提議，戶部開始“不準行”，認為這樣容易造成“混弊”，使食鹽不納課而偷運。陶澍再次解釋，以500斤為一包，并非以500斤為一引，淮南引鹽以500斤出場，系先納課銀，然后赴場捆重，如捆四包之鹽，實已先納五引之課。并非外加一百斤無課之鹽。他指出，出場包斤雖有時輕時重，無非因地制宜，隨時變通，“為恤商便民之計，而速課之道即在其中”。其辦法最終得到批準。

二是酌核帶銷。陶澍認為，在淮鹽嚴重積壓的情況下，若還帶銷積引，會造成“那掩奏銷”，“糾纏套搭”，他主張對于從前積欠綱引，視銷售情況逐年帶銷。如果銷售好，則帶銷積欠，若行銷不暢，則暫停帶銷?！百箤磙k有成效，遇暢銷提綱之時，仍將未完前引補銷，以符原額”。

三是緩納積欠?；茨媳鄙谭e欠累累，前后不下四千余萬，除此之外，“尚有現在清查未經奏出者”。陶澍認為，此項積欠為數甚巨，若即按納帶征，“仍啟套搭之根，無從劃清界限，占礙新綱地步”。應分別停緩，俟將來課款充裕時。再行歸補，以免牽掣。只是帑本利息一項，因各處需用孔亟，不能短少，仍須在綱引內攤征利息，“以應急需”。

四是疏浚運道?；贷}運銷，運道常阻。如通泰兩屬運河淤墊，“纖堤倒塌，遇西水下注，一片汪洋，待風而行”，久晴輒形淺渴，商鹽盤剝分裝，每引花費至數錢，且耽延拋散，以致逗留違限，“成法廢弛”。另外，儀征河道雖于道光三年大挑，嗣因江潮浸灌，潮落沙沉，又復淤阻。陶澍決定對上述運道實行挑浚深通，即以挑出之土培筑大堤，“俾速轉運，以輕商本”。

五是添置岸店。以前武昌下游的興國、大冶，黃州府所屬各州縣，以及江西彭澤、德化、湖口等縣，都要到漢口運鹽回岸銷售，這種“折回轉售”，徒勞往返，加重腳費，以致引地為江船、糧船各私所侵占。陶澍決定在這些地區添置岸點，從江蘇來的運鹽船到達這些地區后，即將該地區額銷引鹽卸下，“俾水販就近領賣，水程照例匯繳，以免越運漢口，致多轉折，引鹽自可廣銷”。

六是亟散輪規。乾隆以前，淮鹽運抵漢口后，隨到隨銷。后來一些大商人為抬高鹽價，封輪捱賣，這樣一來，遂至船戶盜賣，摻沙灌鹵，“過籠蒸糕”，甚至沉船放火，百弊叢生，且成本占擱，轉運更遲，而大商亦病，“不止小商坐困矣”。陶澍認為，船至漢、西兩岸，本以速銷為貴，封輪法“大礙新綱，亟須設法疏銷”。他決定派公正之員駐守漢口，會同鹽道辦理散輪事宜，“不許假于岸商，以杜弊混”?？傊?，嗣后不許再有整輪，免致滯銷。

第四，嚴厲緝私。陶澍認為，“鹽法首重緝私”，要使淮鹽暢銷，除減輕成本、疏通運道外，還必須大力緝私。針對諸多私鹽名目，陶澍采取不同的對策。

灶私：陶澍認為場私產生的主要原因是灶丁清苦，為改變場商對灶丁的大桶重秤勒索，他決定由運司衙門驗烙桶秤頒發，不準私制，并責成場官隨時稽查。仍嚴督灶丁按亭馓以編保甲，復火伏以稽額煎，俾清場私之源。又提泰壩掣廳批驗所各秤，一律較準烙發，飭令認真秤驗。同時，還在運河要道之北橋處所，運司親蒞抽秤，如有額外重斤，即將秤驗各官參撤示懲”。

腳私：針對腳私，陶澍的辦法是首先規定“計船裝鹽”，鹽船只不得預留空艙，如此則受載有定數而夾帶易查。其次是實發水腳，不許克扣，“則船戶不藉口而腳鹽易清空”。三是遭風失海之船準其補鹽，不準免課，則淹消無所利而提報自少。四是嚴查水程，“俾銷數有準，而無引之私自剔矣”。

糧私：為打擊糧私，陶澍與直隸當局配合，嚴禁盜賣蘆鹽，“以清糧船夾私之源”。他還傳令兩淮鹽務官員，將商店商廝等盜賣販私之弊嚴行查禁，又嚴查沿河兵役人等，以便“聲息聯絡”，倘糧艘中有大伙帶私者，即“一體兜拿”。另外，他還派文武大員于黃河南北及淮揚等處嚴密迎查，并令漕員于直隸、山東隘口認真堵緝，“即窩催趲于查緝之中”。通過嚴密堵緝，漕私漸少，“回空歸次亦較前迅速”。

官私：為防止鹽務官員走私，陶澍想出三種辦法，其一是強調，嗣后一經發現有類似情況者，查出后必定嚴懲不怠。其二是經常將這些官員調換，各場分司大使，亦照州縣之例，察看人地情形，隨時調換，“務令相宜”，以免日久盤根錯節，借機謀私。其三是加強對他們的考績，各省鹽道向因隔屬，呼應不靈，除河南引地鹽歸糧道兼理，僅止一府三州，仍從其舊外，應請將湖北鹽道督銷功過，歸兼轄鹽務之總督衙門考核，會同該省督撫具奏，“以專責成”。

鄰私：針對鄰私侵灌淮界，陶澍要求有關地區從全國大局出發，堵截該地區的私鹽以免沖人淮界，同時又加強自身建設，在本地區內加強緝察，設卡嚴防。針對粵鹽沖擊江西、湖南，陶澍提出如下建議：一是減少與江西相鄰攸鎮鹽店，五店之中，“裁二留三”。二是減少鍋灶。在湖南永興，粵鹽熬鍋子店有56家之多，陶澍奏請每家止(只)準存鍋一口，“不許加增”；江西鹽區交接之攸鎮三店，每店姑準酌留熬鍋22口，共計66口。三是嚴密關防，對于江西南部之粵鹽，由贛南道西關占驗，填給子埠照票，于儲潭查驗放行，并責成督銷之贛縣，每月查明到埠分銷各數，造冊加結報查，“以期核實而免侵銷”。

梟私：即游民武裝走私。對于此種販私，陶澍令各要塞、鹽場嚴密緝察，先后拿獲梟徒侉匪丁云霞等16名，耿金連等15名。

第五，簡化鹽運手續。嘉道以前，商人運鹽手續復雜。領運舊例有請、呈、加三項名目，又有平、上、去、入四處截角名目，其余朱單、皮票、桅封等名目甚多，“不可殫述”。以致運司衙門書吏多至十九房，商人辦運請引，文書輾轉至十一次之繁，經鹽務大小衙門十二處，節節稽查，而并無稽查之實，“徒為需索陋規之具”。他強調將重新研究，可刪即刪，可并即并。

第六，慎重出納。商課入庫，向來不分正雜，籠統動支，迨遇緊餉應解，“百計那湊”，因有預納、減納、貼色、貼息及印本抵課等弊，“庫款之糾纏，虧耗一空”。陶澍決定，嗣后永禁前項名目，將正項庫貯專候部撥及應解正款，其余雜費另貯外庫。不許將正款挪墊，更不許商人干預庫項，以免弊混。

第七，裁選商總?；茨显O有總商，原以籌辦通納公事，趕課滾總，為眾商表率。近來則飭議公事罔應，錢糧滾總不前，惟辦公之項按月分管領辦，“任意冒開”，每年于定額外，仍以不敷名目。溢領數十萬不等。且有運鹽無幾、濫充總商、藉以營私獲利者，“實屬把持”。陶澍特采取三項措施：一是于現在各商內，擇其公正醇謹、行鹽最多者數人作為辦事之商，遇有公事飭令核議經辦。二是辦公費用一項，悉照減定額數，指款請領，不準冒濫加領。三是“不準再立總商名目，永杜弊端”。

當然，陶澍也積極為淮南鹽商正名，給予極為正面的評價。他表示，“商人積習浮澆，各懷私臆而不顧大局”者誠然有之，但淮南鹽務經過一番整頓，大部分鹽商皆遵紀守法，“若本無其事，而地方以疑似目為積弊，多所擾累，恐弊未除，而節外之弊又生”。兩湖有官員稱，腳私不靖是因商人伙同船戶走私，陶澍頗不以為然，他指出，“商人具有身家，即一船之鹽本，已屬不貲，豈肯通同無賴之船戶，授之以柄?在昔短發水腳，知而不言則有之；今則水腳已核實給發”，船戶帶私，有害無利，必然不肯為之辯護。至于船戶之夾帶，但近來通過努力，在外江內河層層稽查，售私捏報等案，一經發現，必然嚴懲，“前弊已十去八、九，如果到岸猶有帶私之船，查出似應據實懲辦，使奸頑船戶知儆，商人正切感戴”。關于捏報淹消問題上可能存在的船商勾結，他也表示大可放心。在他看來，一般而言，鹽商是不愿呈稱淹消的，“蓋其自遞報呈，由勘驗以迄結案，需費已不勝算；幸而詳結，何敢再事呈瀆取累?故不顧已破之甑，忍氣吞聲，補運了事”。其補運雖免錢糧，而每千引錢糧正雜只三四千金，其鹽本運腳實需七八千金，再加以淹消辦案之費，已幾虧萬金之本，“若謂商人以此通同船戶，冀圖便宜，竊恐愚不至此”。

三、結 論

陶澍通過刪浮費、輕商本、速運銷、嚴緝私等手段，使得淮南鹽務有了很大的起色。從十一年起至陶澍去世為止，淮南通計報部撥正款共銀8843167.907兩，另有專案起解之織造、銅斤、河餉銀1784273.02兩，歷綱報解京外帑利、各省鹽規匣費并解京節省參斤變價共銀6442308.789兩。且于正額之外，完過已庚殘課、新疆經費、積欠參價、歸還墊款等共3277358.63兩，“皆辛卯以前歷前任所欠，而帶完于辛卯以后”。這在改革之前，是無法做到的。

陶澍淮南鹽政的改革，從其步驟來看，就是減輕運鹽成本，減輕商人負擔，加速鹽的流通速度，加大對私鹽販的打擊，這些措施不過是仍在保留原有產運銷體制的框架內，實施局部的政策調整，將很多體制外的消耗扭轉過來，并將這些節省下來的消耗所得，重新移交給鹽商，促使鹽商能夠從這項生意中獲得更多的利潤。表面上，百姓似乎應該能夠從中獲得更多的利益，或者說低一些的鹽價，但由于以上措施并不能促進承運鹽商之間的市場競爭，市場壟斷的規律自然使得大小鹽商團結一致地維持較高的鹽價，以達到最大限度地獲取利益的可能。這也就是為什么在淮北票鹽改革之后，淮北鹽價急劇下降，以致于有與私鹽競爭的可能，而淮南卻并沒有出現類似的情況。

陶澍的繼承人、兩江總督李星沅曾對淮南鹽法變更做過這樣的描述：“竊思淮南鹽務自歸總督管轄，今已十有八載，中間或暢或滯，整理多方，要皆變通于成法之中，未敢紛更于成法之外?！币运鼇斫缍ㄌ珍鴮茨消}政的改革，當為確論。再回過頭來，比較淮南鹽政改革與淮北票鹽改革的根本性不同，就可以知道，前者是通過減輕成本、加大緝私、保留原有運商等方式，從實質上保持了原有的鹽法框架，而后者卻是通過自由競爭方式，引入新的商人運銷機制，從而對原有鹽法體制做了顛覆性的改革。這種根本性的不同，也就決定了日后淮南鹽政改革必然要以淮北票鹽為“風向標”。