民國時期云南私鹽與緝私制度的變遷

摘 要：民國云南私鹽種類多，既有云南本省的私鹽，又有鄰省和鄰國的私鹽。不同類型的私鹽出現有其時段性和地域性，相對應緝私工作重點也時有調整，總體而言，民國政府對外私的查緝力度強于對本省和鄰省私鹽的查緝。而云南私鹽種類多、難以杜絕的原因則有主客觀多方面的因素。

關鍵詞：民國云南；私鹽；緝私；原因分析；演變

中圖分類號：K25

文獻標識碼：A

文章編號：1003—9864(2010)01—0010—06

一、私鹽問題

(一)民國云南私鹽

民國時期對于私鹽的界定增強了法律的權威性，民國3年(1914)12月22日公布的《私鹽治罪法》在第一條中已經明確規定，“凡未經鹽務署之特許，而制造販運售賣，或意圖販運而收藏者，為私鹽”。清代全國私鹽大約有八種，包括從清后期沿襲而來的場私、船私、漕私、鄰私、梟私、功私、商私和北洋政府時期的“軍私”。于云南而言，常見的為功私(即官吏將沒收的私鹽自行發賣)、商私、鄰私和外私。這里的商私，即鹽商賄賂征稅官增加引斤，于納稅的正鹽外販賣不納稅的私鹽，此項活動商人得利最多，故鹽商多通過此方法獲取暴利。而鄰私即鄰省私鹽(以川、粵私鹽為主)。外私則指鄰國私鹽(以越南、緬甸私鹽為主)，這是國內許多省份不曾見到的，也是云南私鹽方面非常值得關注的一類。

民國期間，云南省內的私鹽一度盛行，與外部私鹽一起共同沖擊云南市場。歸納起來，大致有六種：場私(云南本省私鹽的主要出處，主要表現為灶戶、灶丁的私煎私售)、商私(主要指的是商人販賣的私鹽，其私鹽的主要來源是灶戶)。、官私(主要是各井場運出的私鹽。是官商勾結的產物)、販私(主要是商民從內邊井岸販運私鹽)、鄰私(主要指的是川私和粵私)、外私(主要是交私和緬私)。。

總體而言，上述商私、官私、販私都與場私有著密不可分的聯系，可以說它們都是由場私轉化為流通領域上的私鹽。而鄰私、外私都有其歷史延續下來的較為固定的侵銷市場，因而可以算作是流通領域與消費領域的私鹽。

在上述私鹽中，外私是需要重點研究的，因為這既與雙方鹽質、鹽價有關，也與地緣因素和邊疆穩定相關，這點無疑在國內是很少碰到的，同時也是云南私鹽問題中最為特殊、最為敏感的話題。交、緬私鹽的侵銷地區為與其相鄰的邊岸地區。緬私入侵地點一是由緬甸的弄進入孟定；二是由緬甸南壩進入瑞麗、遮放、潞西(芒市)四處，侵銷區包括梁河、龍陵、永德、耿馬一線靠近緬甸的區域。越私入侵地點主要是沿元江入蠻耗，由越沿邊入小壩子、麻栗坡。其越私集散地為屏邊、蠻耗、蒙自、馬關、文山、麻栗坡、西疇七處，侵銷區包括今個舊市、文山州以南的區域。

對于外私問題這里還要特別交待一下。云南地方政府對外私的態度也是有變化的，并不是自始至終徹底的拒絕，事實上，云南地方政府也曾默許過外私的流人。民國17年(1928)，開化、廣南一帶發生鹽荒，越南私鹽大舉侵銷。云南地方政府遂“在碧色寨、麻栗坡、廣南等處設立鹽務、鹽稅兩局，征收滇、粵鹽稅餉及海鹽罰金”。民國24年(1935)實行鹽斤統制后，曾規定河口方面每年準進1000擔。后來云南省鹽務管理局接管后，雖然在無形中取消了這一規定，但實際上仍有越南私鹽侵銷。在抗戰爆發之后，由于沿海鹽場大半淪陷，粵鹽、川鹽供給艱難，交私又因雙方邊境封鎖而不可侵入，緬私雖仍侵銷，但因外匯高漲，故而侵銷數量縮減，致使滇邊供求漸覺失常，時感捉襟見肘。因此，云南鹽務管理局張中立、巴圖文于1940年10月上書，陳述云南鹽務管理局購運緬鹽濟滇邊為目前迫切需要之事實理由。無疑民國后期購運緬鹽已成為平衡滇邊食鹽供銷的迫切需求。這樣看來，事實上民國時期云南并沒有正式進口海鹽，對緬私、交私采取征稅放銷，實乃無力制止而被迫采取的權宜之計。

而這種征稅放銷舉措在云南出現了一種叫進口海鹽稅。即指的是越南海鹽、緬甸海鹽銷滇過程中所征收的稅額。歷史上，交鹽、緬鹽主要以外私的形式出現，并一度侵奪了滇鹽的市場。而云南一貫是通過鼓勵商人運銷滇鹽至邊岸，加強對外私的緝私力量以及調銷川、粵鹽等方法抵制外私。換言之，在清末及民國初期這一階段云南對外鹽采取的是拒絕的態度。

然而，民國中期后，由于滇鹽的生產滿足不了急速增長的人口的需求，尤其是邊岸，供需出現了嚴重的脫節。故而云南被迫接受外鹽銷滇。民國25年(1936)河口區開始準予暫銷越南海鹽，責成河口督辦按月收解課款新滇幣1400元。民國26年1月減為1120元。抗戰爆發后由于運線受阻而告停。民國38年(1949)，由于戰亂造成食鹽供不應求，軍民食需極大，為緩解供需矛盾，云南鹽務管理局曾準緬鹽在滇西與緬甸接壤的騰沖、龍嶺、梁河、盈江、蓮山、隴川、潞西、瑞麗等8縣銷售。而其稅額則按當時的金圓券稅額執行。這樣看來，這部分外私是以變通的方式經納稅后進來，其私鹽的性質無疑降低了不少，故而并不會動搖自清代至民國長期對外私查緝的強硬態度。

(二)私鹽盛行的原因分析

那么，云南境內私鹽屢禁不止的原因何在呢?

從國內私鹽(包括滇省自己的私鹽和鄰省私鹽)看，有兩點不可忽視：

一是鹽務管理機制的不健全是私鹽屢禁不止的根本原因。云南自清代的大使、鹽課提舉，到民國時的稽核分所、鹽運公署、鹽務管理局，都存在管理方面，尤其是監督方面的缺陷，存在著許多疏漏。故而給一些不法鹽官提供了通過販賣私鹽而謀利的可乘之機。雖然大的井場都設有緝私營隊，然而這些官兵往往與商人勾結，名緝實保。這樣，官商勾結成為了牟取私鹽的又一重要手段。引岸制的實施，必然由于官商的日益熟稔而產生內外勾結，侵吞鹽稅，販賣私鹽，這已成為公開的秘密。

二是滇鹽煎制成本高，任務重，這是私鹽，尤其是場私廣泛存在的主要因素。由于云南煎鹽柴薪昂貴，故而成本較他鹽為高。而灶戶很少能從官府那里拿到柴薪補貼，相反要求灶戶按月交納規定的鹽額，致使許多灶戶瀕臨破產、閉灶的困境。灶戶為了維持生活或謀取利潤，往往多煎少報，私下里與小商小販勾結倒賣私鹽。正是因為灶戶所面臨的窘境在云南各井場都較普遍，因而才造成場私濫行的混亂局面。此外，云南鹽價的規定，不是取決于物化在其中的社會必要勞動量，而是根據官府的財政需要。因此鹽價時高時低，鹽價低則傷灶，出現薪本不敷灶倒丁逃的現象。鹽價高，則商人畏縮不前。“無三倍之利，故富貲巨賈則棄而弗顧。”這也是云南無大鹽商的重要原因。既然鹽商多為小商小販，本小利微，故而有些邊遠地區由于交通困難，運輸成本高，風險大，在鹽價不能高于定額的限制下，商人利少，遂成為廢岸，百姓有時甚至被迫淡食。但食鹽畢竟為生活所不可缺之物，“因而土鹽私制、私銷日熾，勢不能禁”。無疑這些地區私鹽的興旺與鹽商不屑運銷有直接的關系。而滇鹽成本高、鹽價貴，也是鄰省私鹽能夠進來的主要原因。與滇鹽相比，川鹽、粵鹽等由于燃料充足、成本低，故而鹽價低，加之相比于滇鹽其鹽質更好，因此更受民眾的歡迎。

外私屢禁不止的原因又何在呢?這當與云南的實情有莫大的關系。

一則，越南海鹽成本低，無課款負擔，運程較近，成本鹽價較云南滇鹽低，為滇省一般民眾所樂于食用。而滇西龍陵、騰沖以外邊境數十萬人民購食緬鹽，亦因云南省內鹽運困難，成本高，緬鹽質優價廉之故。

二則，云南食鹽產量，限于客觀因素(如礦鹵采汲困難、鹽鹵濃度較低，柴薪少、搬運費用高，資金短缺、周轉不暢等)，數量均有限。加之運途艱難，故而邊岸之地常常出現淡食或無鹽現象，這為外私入侵提供了市場。

三則，滇鹽成本高、鹽價貴的現狀為境外私鹽的侵銷提供了機會。由于滇鹽成本高、腳價貴已難與鄰國的鹽斤競爭，又加以重稅，鹽價更高，致使人民無力購買。而外私則全為海鹽，質優、價廉，完全在與滇鹽的競爭中處于上風。緬鹽與越南鹽皆為海鹽，以質優味正價廉著稱，故而其屢屢侵銷邊岸當不足為奇。

四則，云南與緬甸、越南接壤，歷史上就是緬私、交私侵銷場所，民眾習以為慣，加之外私價廉質美，故而民眾樂于接受。

可見，私鹽屢禁不止的原因，一方面是封建官僚機構的腐朽為私鹽的流通大開方便之門；另一方面則是官鹽價高，私鹽廉價(鹽稅低或無鹽稅)，商人販賣私鹽獲利更豐，因而商人愿偷運，民眾樂于購買，這當是私鹽不能根除的根本原因。

二、鹽務緝私

(一)民國云南的鹽務緝私活動

民國以后，省級鹽務機構開始完善并按業務性質分為管理、稅收、緝私、運銷等部門。可見，從機構設置上來看，緝私部門是作為一個重要部門存在的。云南光復后，由云南實業司下設的鹽務科管理云南省內各鹽井場的產銷、征解、緝私事務。民國3年(1914)4月，云南鹽運使署成立時，緝私為其內部機構所設總務、榷運、場產3科下設的機要、編纂、會政、庶務、收發、榷算、運銷、票照、井灶、測檢、緝私等11課中的1課。民國4年(1915)，云南于鹽運使署內設緝私總部，于黑井、白井、磨黑3井區設緝私營，各井場設緝私隊，分場設緝私排，形成了一套較完善的緝私體系。

民國年間，外私侵滇未有改觀，因而緝私顯得特別重要。因黑井區所產之鹽大都運銷開廣邊岸，而其地毗連越南，一向是“交私”活動地區，所以便將民國4年成立的黑井區緝私營駐扎在馬關、廣南等處查緝交私。白井區所產之鹽，一向銷往騰龍邊岸，騰龍一些土司統治的地區，與緬甸接壤，緬甸鹽販私銷現象也很突出，故而將白井緝私營駐扎在騰(沖)龍(陵)兩地區，以查緝緬私。磨黑邊岸，西接緬甸，南連越南，緬、越私鹽，常常侵入，故而將磨黑緝私營分駐勐烈(江城)、磨歇(勐臘)兩處，以堵緝緬越私鹽。相比而言，云南當局對外私的緝查態度明確，并制定了各種方法加以抵制，而緝私營隊的查緝態度亦較認真，然而，由于外私均為海鹽，本低價廉，邊地商民為追逐利潤，常前往越南、緬甸私自購運入境沖銷，故而防不勝防。

民國20年(1931)后，鹽運使署機構組織系統發生了變更。對上面而言，云南省鹽運使公署隸屬于中央財政部鹽務署。對下面而言，下設秘書、總務科、場產科、運銷科、緝私處五大機構。而緝私處又下設云南緝私特務隊、云南緝私第一中隊、云南緝私第二大隊、云南緝私第一大隊。各井的緝私力量也進行了改編，將各場緝私隊改稱為場警局(包括元永場場警局、黑井場場警局、阿陋場場警局、瑯井場場警局、白井場場警局、喬后場場警局、云龍場場警局、拉雞場場警局、磨黑場場警局、按板場場警局、香鹽場場警局、益香場場警局、石膏場場警局等13個場警局)，附設于該管鹽場公署內，以場長兼任局長，每局之下并設分駐所及所駐所，擇要地駐扎；將黑井區保井隊改名為黑井區場警大隊，大隊部駐扎在元永井，下設的3個中隊分駐元永井、黑井、阿陋3場。白井區保井隊亦合編為白井場場警大隊，大隊部駐白井，中隊分駐白井、喬后、云龍、喇(拉)雞4場及近場運道。通過改編，總體來看緝私力量是加強了，各緝私力量的分工也更為明確和細化了。

民國27年(1938)，云南鹽運使署裁并，所有緝私各隊均由云南鹽務管理局接收，并改編為稅警區隊；民國30年(1941)7月，稅警區隊撥交財政部緝私處，改編為稅警團，駐云南的稅警第八團第三營下轄的4個連分駐迤西、迤南、迤中三區，擔任云南區鹽務緝私、護運、護產等工作；民國33年(1944)，因查緝場私的工作由云南緝私分處和云南鹽務管理局兩家統屬分工不清楚，故而將稅警隊全部交云南鹽務管理局，并擴編為警務科，下設警務股、經理股；民國35年(1946)6月1日起，根據財政部命令，“場警”一律改稱“鹽警”，鹽警主要集中于鹽區及行鹽要道，而主力在產區。“本區鹽警，……計駐防產區者占百分之八十七。駐防行鹽要道者占百分之十三。”并自同年8月1日起，鹽警隊一律改稱為鹽警區隊，一直延續至新中國成立。

而對于犯私者的處分，則以民國19年(1930)以前財政部先后頒布的《私鹽治罪法》、《緝私條例》及《海關緝私充賞辦法》等律令作為依據進行懲處。其處理辦法主要是按其偷運、販賣私鹽數量的多寡分別加以處治。

(二)緝私實效分析

從事實上來看，民國時期云南鹽務緝私工作也存在許多缺漏，致使私鹽無法杜絕。而這些缺漏的存在使法律的威懾力大打折扣，不能有效防范私鹽的產生和泛濫，其中某些缺漏甚至助長了私鹽的存在。因此，從緝私效果方面來看，由于緝私效果與緝私力量和私鹽活動雙方的特點都有很大關系，故而民國時期總體而言其緝私效果不佳。

當然，緝私效果不佳首先與當時云南緝私力量中隊伍人員不夠、緝私工作落后、緝私人員素質不高(難以保證所有參與緝私工作人員的清廉性)、緝私隊伍內部的腐敗及與商民的勾結(影響最為惡劣的是官商勾結，它無疑助長了私鹽販子的氣焰)、緝私力量的分布不均等有關。這些歸納起來其實可以上升為緝私制度的不健全，如獎勵、激勵機制缺失，官兵緝私積極性不高、動力不足。而這種獎勵機制的缺失又往往會導致官兵與私鹽販子勾結，從中分利，形成腐敗。

另一方面，緝私效果不佳也與當時各種私鹽活動存在的主客觀因素有著密切的聯系。主觀上來講，私鹽比官鹽獲利更高，官商、灶民為追求高額利潤而從事私鹽活動；客觀上來講，第一，民國云南人口增加極快，而云南省內產鹽增產跟不上，以至于有些邊遠地區、遠離鹽井地區往往缺鹽現象嚴重，為私鹽的流通提供了市場基礎；第二，云南特殊的交通條件為緝私工作帶來了諸多困難；第三，由于客觀地質原因，滇鹽鹽質較他鹽(鄰省的川鹽、粵鹽，鄰國的交鹽、緬鹽)稍差、味苦、價高，在市場競爭中往往處于下風，老百姓更喜歡接納他鹽；第四，云南有些地方歷史上就已形成食他鹽的習慣，這為長期在這些地區流通的他鹽提供了繼續流通的民眾基礎；第五，邊民貿易中鹽的頻繁交易和日常需要的不可缺少，也為外私順利進入云南邊疆地區開了一個入口。這些都是民國云南鹽務緝私效果不佳的主要原因。

三、結語

中國歷史上私鹽問題一直很突出。民國初期景學鈐針對私鹽問題說：“私者何?對官而言，何謂官，何謂私，無人不知，有稅為官，無稅為私。”可見，官鹽之所以為官，私鹽之所以為私，皆由法律規定。這樣看來，違法生產、運輸、銷售和沒有給政府納稅的都屬于私鹽。而私鹽長期無法杜絕，究其原因，既有鹽政、鹽法本身的問題，也與當時社會經濟的發展因素相關(即與生產力和商品經濟的發展有關)。而不能與時俱進(或落后、陳舊)的鹽政、鹽法與不斷發展的生產力、商品經濟間沖突越激烈，私鹽問題就越嚴重。因此，日本學者宮崎市定甚至說：“鹽法的歷史就是政府與黑市商人斗爭的歷史。”。縱觀中國私鹽問題，這一說法不無道理。

至于緝私活動，其實就是官商、官民之間在利益分配過程中限制與反限制斗爭激化的結果。正是由于食鹽的生產、經營已非政府所壟斷，因此，政府保護自身利益的最直接的方法就是制定嚴格的鹽法、成立緝私力量，力圖將除官府以外的生產者和經營者的利益嚴格限制在一定的范圍之內。

雖然民國時期因客觀原因對特定時期特定地區的外私采取了以變通方式引進解決民需這一舉措，但不能由此而得出云南地方政府對外私聽之任之，不加查緝的結論。我們知道，外私與云南省內出現的滇鹽、鄰省進來的川私粵私有著根本性的區別，外私侵滇不僅僅是搶奪滇鹽銷區的問題，而是關系著云南地方政府，甚至于中國對被交、緬私鹽侵銷區人民進行控制，對邊疆地區領土主權維護的問題，故而對外私的查緝力度遠遠強于對本省私鹽和鄰省私鹽的緝私。民國時期云南三大井區的緝私營，其駐防地皆因外私侵銷日盛而移向邊岸，就是彰顯抵制外私的一種積極態度。從這個角度講，與國內其他省份相比，外私和對外私查緝的特殊意義注定云南私鹽問題研究在中國私鹽研究中有其重要地位。

不可否認，私鹽的盛行對官鹽、政府管理鹽務是十分不利的。但私鹽問題在歷史上長期存在，并愈演愈烈，當與政府采取的應對措施沒有從根本上解決問題有關。正是由于沒有充分認識到私鹽存在的深層原因(即陳舊的鹽法與生產力、商品經濟發展間的矛盾)，所以政府的緝私活動往往成效甚微。就云南而言，這一深層原因同樣存在。只有從云南鹽務本身人手，進行鹽務體制改革，讓全省人民都有鹽吃，都能時時處處購買到質優價廉、安全可靠的合法食鹽，則私鹽必將失去市場和優勢，這無疑對政府、對人民都是有益的。從這個意義上來講，對今天政府在鹽業管理方面是有借鑒意義的。

(責任編輯周聰)