次國家政府外交在“橋頭堡”開放戰略中的定位

摘要:中國國家“橋頭堡”陸路開放戰略思維已經逐漸清晰了。從沿海開放到內陸開放是中國全方位開放戰略的拓展與深化。與沿海開放相比，由于時代背景與問題領域的不同，“橋頭堡”陸路開放戰略的實施給內陸開放前沿省份的次國家政府外交事務提供了巨大的空間;也正是由于時代和問題領域的不同，內陸開放前沿省份的次國家政府外交事務在“橋頭堡”戰略實施中應當具有更多的國家戰略意識、能動性和持久戰略規劃，充實國家在“橋頭堡”戰略實施中的外交資源。

關鍵詞:橋頭堡”;戰略;次國家政府外交;定位

中圖分類號:D820文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)18-0004-04

一、“橋頭堡”戰略凸顯次國家政府外交的新機遇

到2009年，中國國家“橋頭堡”陸路開放戰略思維逐漸清晰。2006年9月，中共中央總書記、國家主席胡錦濤在新疆提出努力將新疆打造成中國西向對外開放的橋頭堡和樞紐站;2009年6月，胡錦濤在黑龍江提出，黑龍江省要充分發揮地處東北亞腹地中心的區位優勢，推動黑龍江真正成為我國沿邊開放的重要橋頭堡和樞紐站;2009年7月，胡錦濤在云南指出要把云南建成中國面向西南開放的重要橋頭堡。中國國家“橋頭堡”陸路開放戰略布局的三個重要方向已經明確:西北、東北和西南。

在中國對外開放的整體布局中，“橋頭堡”建設是一個戰略方向，而絕非簡單的戰術方向。三個“橋頭堡”是一個整體組合，在這個整體布局中，新疆、黑龍江和云南能夠發揮能動功效，積極拓展次國家政府外交的領域與作為。在當前的國際事務中，次國家政府的地位日益上升，在國家整體外交戰略中的地位和作用越來越重要。

次國家政府(subnational governments)，指僅在一國局部領土上行使管轄權的政府，即所有中央政府以下的各級政府。①20世紀70年代，次國家政府在對外經濟交往中的作用明顯加強;20世紀80年代，還涉足軍備控制、無核化、制裁南非種族隔離政權等國際事務。冷戰以來，次國家政府外交活動獲得全面快速發展:參與國際事務的次國家政府越來越多、涉足的領域越來越寬泛、在國家中央政府外交中的參與權重快速提升并開始出現中央政府與次國家政府間協作的趨勢。

全球化形成兩個相反相成的潮流，即國際化與地方化。地方的經濟和社會發展日益成為次國家政府合法性的基礎，而地方經濟和社會的發展不得不越來越多地依賴于國際合作。次國家政府外交的動力，一是拉力、二是推力[1]63-68。非傳統問題相互依存的深化、國際聯系的增強，是拉力;中央權力的下放、次國家政府的跨界利益關注及其國際事務參與能力的增強，是推力。次國家政府外交在國家對外事務中的分權和分工的變化以及功能和地位上升，其實質反映了國家利益重心及其實現方式的發展變化。

問題領域與渠道模式，是次國家政府國際事務功能的兩個主要方面。次國家在“低級政治”領域中已經凸顯出自己的優勢。低級政治問題在一定意義上或者說在根本意義上是廣義的社會發展問題。在跨界的非傳統安全問題領域和具體問題層面，次國家政府在長期的實踐事務工作中積累了經驗;在具體方式和渠道上，次國家政府具有更大的靈活性與針對性。在非傳統安全問題領域，次國家政府的國際事務活動既可以減輕中央政府工作負擔，也可以發揮次國家政府工作積極性，直接促進地方經濟和社會的發展進步。

冷戰后，國家利益的重心開始由傳統安全問題高級政治領域轉向經濟、文化、社會、環境等低級政治領域;經濟、文化、社會、環境等非傳統安全的跨界聯動性、[2]非零和性決定著其實現方式也相應地發生變化，次國家政府外交越來越成為國家利益實現的重要渠道。“橋頭堡”戰略為新疆、黑龍江和云南的次國家政府外交提供了新的機遇和平臺，在“橋頭堡”建設中發揮積極次國家政府外交的作用和功能，具備了推力與拉力。本文從國家安全戰略、問題和事務領域、渠道功能(效)等三個層面分析橋頭堡建設中相關省份的次國家政府外交的作為及其定位。

二、在戰略層面服務國家“橋頭堡”整體戰略的定位

“橋頭堡”陸路開放與沿海開放，共同構建了中國全方位開放戰略。“橋頭堡”，是中國陸路出口開放通道整體戰略的體現，也是中國全方位開放的具體化。新疆、黑龍江和云南，是“橋頭堡”戰略布局中的重要省份，首先要服務國家整體戰略，這是次國家政府外交的一項核心原則。只有在服務國家戰略中方能夠積極發揮次國家政府外交的功能，方能夠把握相關省份在“橋頭堡”戰略部署中的發展機遇。相關省份在這一國家戰略中的地位和定位，就是依據自身的綜合優勢，服務國家戰略高度規劃區域發展，以有助于形成中央的鼓勵政策和中央-地方的互動模式[1]154-156，161-162。

從沿海對外開放帶的成熟到內陸對外開放戰略帶的初步凸顯，既意味著中國對外開放國內地域的拓展和深入，也意味著外部區域聯系的整體深入與提升。同時，“橋頭堡”陸路對外開放與20世紀七八十年代開始的沿海開放相比，呈現新的特征:“橋頭堡”陸路對外開放涉及的問題領域更加寬，非傳統安全成為突出問題;由于時代和地緣原因，區域(經濟)性組織的合作形式與作用越來越突出;連貫西部、中部和東部，促進各地經濟共同、平衡發展以促進中國經濟的升級。因此，依據省份的綜合優勢發揮次國家政府外交的功能，可以從三個層面展開:一是幫助國家在“橋頭堡”戰略下解決突出的非傳統安全問題;二是幫助國家在“橋頭堡”戰略下推進和強化地區(組織)合作;三是在“橋頭堡”開放框架下服務中國西部、中部和東部的對外開放與發展。

由于處于“橋頭堡”戰略的前沿地帶，新疆、黑龍江和云南，是維護邊疆穩定的屏障，也是解決一系列非傳統安全的主戰場。①除“東突”分離主義活動外，一些跨界民族問題和毒品問題等非傳統安全問題直接威脅中國國家的安定。相關省份在“橋頭堡”戰略框架下的次國家政府外交事務活動，在綜合治理非傳統安全問題中能夠在三個方面發揮積極功能:拓寬與相關國家及其地方政府在解決一系列非傳統安全問題中的合作渠道;通過經濟、文化等合作的領域拓展與深化促進分離主義、毒品問題和跨界民族問題等重大非傳統問題的解決;在次政府外交事務活動中獲取更多的相關非傳統安全問題信息，提供國家決策參考。

當代國際合作的深入，合作方式呈現機制化和常態化，區域合作組織的發展勢頭迅猛。隨著上海合作組織的深入發展、中國-東盟自由貿易區的建成、東北亞合作的逐漸加強，中國“橋頭堡”陸路對外開放國際合作將具有更穩定、更靈活適宜、更具機制化和操作性的形式。由于地域優勢和傳統跨界民族交往的優勢，相關省份與周邊國家長期存在一些傳統的跨界交往形式，如邊貿和邊地跨界民族的日常交往;同時，新疆、黑龍江和云南與一些國家相互設立了一系列經濟、文化機構，初步構成一個經常性的合作機制體系;云南與東南亞、南亞和西亞，②新疆與中亞、西亞，黑龍江與俄羅斯和東北亞在歷史上形成的民間交往一直不斷，并隨著朝覲、文化和經貿關等民間交往的深入而發展。因此，相關省份能夠以次政府外交為國家陸路開放提供諸多靈活便捷的合作形式，豐富和深化區域組織的合作形式與內容，往能夠為國家戰略落實提供合作方式和渠道的多樣性和便捷性。

西北、東北和西南地區相互關聯形成一條內陸對外開放帶，這條內陸對外開放帶貫連西部、中部和東部，服務并帶動不同區域的對外開放水平整體提升，正是國家戰略的應有之意。“橋頭堡”建設的問題領域，主要包括兩個方面:拓展市場、提升中國產品的國際競爭力、增強經濟抗風險能力如應對國際金融危機等方面的能力;③以“橋頭堡”內陸對外開放帶帶動邊疆經濟和中國各地區經濟的整體、平衡發展。

新疆、黑龍江和云南，一方面與周邊多國接壤、多年來持續的對外開放已經取得重大成果，與相關國家的聯系廣泛。另一方面，相關省份與西部、中部許多省份毗鄰交通方便而聯系廣泛，與沿海省份的聯系在逐漸深入。①這些都是有利于陸路開放提升中國經濟綜合競爭力的條件。在“橋頭堡”戰略下，內陸開放前沿地帶省份的次國家政府外交，能夠以靈活便捷的方式服務中國各個地區的經濟發展。

三、次政府外交在“橋頭堡”戰略問題領域定位中的兩個層次

在社會安全問題領域大有作為，是“橋頭堡”開放戰略前沿省份次國家政府外交的重點行為領域定位。

戰后，次國家政府外交與非傳統安全并行提升又密切聯系，其提升和關聯的核心是“低級政治”特性。冷戰結束以來“經濟、社會和環境問題得以進入國際安全議程的前列”，②經濟、社會、環境的穩定、有序、和諧發展等廣義的社會安全越來越受到關注[3]10。非傳統安全問題的“低級政治”特性大大拓展了次國家政府參與國際活動的空間;日益上升的次國家政府外交的重心和優勢正在于能夠積極推動“低級政治”領域問題較為有效的解決。

非傳統安全問題具有獨特的雙重屬性:一是國家安全問題;二是(廣義的)社會發展問題。非傳統安全問題發生于經濟、社會、環保領域及其相互之間的非軍事性威脅或侵害，其直接導致的是經濟重大損失、社會高度不穩或環境嚴重惡化，但進而威脅的則是國家政權的穩定性或國家主權的完整性的相關事態。③推動云南橋頭堡建設發展及其功效的積極發揮，需要把握相關問題的“低級政治”特性和政治性。把握相關問題的“低級政治”特性和政治性，次政府外交行為方可在“橋頭堡”戰略建設中積極作為。

從社會性(即“低級政治”特性)看，“橋頭堡”建設具有十分豐富的內涵，包括興邊富民、綠色經濟、民族文化、西部大開發、周邊國家交通網絡、經貿交流、產業結構調整和提升、新興市場開拓、能源安全、戰略安全、周邊外交和人力資源開發等，遠非一個單項政策。

通過次政府外交活動，相關省份能夠為區域經濟合作等一系列區域非傳統安全的解決提供機制性或非機制性的渠道，如資本、商品和人員的通道;禁毒和反恐的信息交流與行動合作的通道;跨省份間和國家間、地區間的陸路和空中聯系通道;能源通道等。由于“橋頭堡”陸路開放直接輻射周邊國家，次政府外交能夠將“橋頭堡”戰略平臺具體化，一系列非傳統安全問題的相關方能夠在次政府外交合作框架內匯總信息、尋求解決方案。通過次政府外交，將落實和發揮“橋頭堡”戰略的平臺、基地、窗口和通道功能。

“橋頭堡”戰略的開放功能與發展功能是同一的。“橋頭堡”戰略下的次政府外交，將使得相關省份逐漸強化對外、對內聯系的軟、硬方面的基礎設施建設，因而能夠發揮一種促進開放和發展的基地功能。由于“橋頭堡”戰略增強了新疆、黑龍江和云南等省份的發展動力和開放活力，相關的次政府外交活動促進自身綜合實力(包括服務國家整體戰略能力)的提升，使得“橋頭堡”開放一方面是世界了解中國、中國了解世界的窗口;另一方面也是西部大開發對外開放、東部和中部提升對外開放層次的窗口。

非傳統安全與傳統安全均屬于安全范疇，“‘安全’的話語總是非常政治化的語言”。④任何安全問題若忽視了國家利益主導、忽視國家安全認同，客觀上只能導致虛無主義[4]146。國家，雖然表現為非傳統安全的間接主體(相對于社會而言)，但非傳統安全的終極關注只能是國家安全(即國家政權的穩定性或國家主權的完整性)，否則不成為非傳統安全。[3]7-8不少的非傳統安全問題如恐怖主義及其密切相關的民族極端主義、宗教極端主義和一系列跨境民族問題，往往越出純粹非傳統安全領域而高度政治化，因此常常處于傳統安全與非傳統安全的交叉地帶。

新疆、黑龍江和云南，都面臨一系列與傳統安全相互交織的重大非傳統安全威脅，如“東突”分離主義活動、非法宗教活動和跨界人員流動等問題。相關次政府外交活動，應當在這些非傳統安全問題領域保持高度的政治警惕和安全意識，服務國家安全。相關次政府外交行動，宜于突出經濟、文化等非傳統的安全社會性及其社會性方式的解決，為避免相關非傳統安全向“高級政治”轉化提供條件。

四、次政府外交在“橋頭堡”戰略中的渠道定位

次國家政府外交行為的渠道包括三個層面:在國內參與中央政府的外交決策及其外交實施活動;在國際社會的活動;海外常駐機構[1]。與國家“橋頭堡”開放戰略政策同頻共振，相關省份服務“橋頭堡”戰略和建設的次國家政府外交的重點，也可以在這三個層面積極作為。

在外交決策方面，次國家政府可以機制化或非機制化的方式與中央政府交換意見、向中央政府提出相關可行性建議;正式參與中央政府的外交決策。在實證的基礎上，新疆、黑龍江和云南等可以向中央政府提供“橋頭堡”建設實施的決策選擇方案，特別是次國家政府外交角色的選擇方案。西北、東北和西南地區的相關省份，可以就“橋頭堡”戰略實施保持經常性的聯系，就發揮次國家政府外交功能功效問題交換意見并形成一定的理念，供中央決策參考，共同推動中央統一組建制度化的“橋頭堡”建設實施中的多層次決策機制。在相關的問題領域實踐與理論工作的積累基礎上，如在生態建設、非政府組織、跨界問題、民族宗教問題與社會安定等方面的實踐中提煉理論化的總結，為國家外交理念的發展提供借鑒。

在行為方面，次國家政府外交一方面直接參與中央政府的外交行動，另一方面自主地在國內、國際進行相應的活動。2010年世博會是一次國家外交，①云南省“兩會”提出積極參加上海世博會，就是直接參與國家的外交行動。云南開辟的昆明-迪拜的航線，②不僅為“橋頭堡”建設與西亞地區加強聯系動提供方便，還可以為云南在西亞地區的次政府外交活動拓展空間。

“橋頭堡”建設中次國家政府外交的雙邊關系發展可以包括:構筑友好城市網絡、民間和官方的互訪、訂立正式的合作協定等。云南以多邊關系發展服務于“橋頭堡”建設的次國家外交行為可以包括:參加國際組織如國際禁毒和反恐等方面的相關組織、多邊跨國合作如湄公河流域國際合作。新疆、黑龍江和云南在以上方面已經取得許多成果，需要的是進一步拓展和將已有的成果系統化、網絡化以適應“橋頭堡”建設的需要。

次國家政府在海外設置的常駐機構，除綜合性辦事處外還包括一些具體問題的聯絡處如旅游機構，許多機構與非傳統安全問題有關聯。這些機構多設置于經濟和交通中心，能夠較好地發揮常駐機構的代表功能、信息功能、推廣功能，能夠積極服務于“橋頭堡”戰略的實施。新疆在中亞和東歐、黑龍江在俄羅斯和東北亞、云南在東南亞等一些國家的常駐機構初步形成網絡狀態，這些省份在西亞和非洲的一些國家也有不少的常駐機構包括云南有色金屬等行業的常駐機構，還有許多潛力可以挖掘。

五、結語:從地方到中央

“橋頭堡”陸路對外開放戰略，與沿海開放戰略實施所面臨的時代背景、問題領域、中國的發展狀況等方面都有較大的差異。國家層面在推進“橋頭堡”陸路對外開放戰略中的政策方針，與20世紀七八十年代開始的沿海開放時也自然有較大的差異。最主要的政策方針差別，可能就是中央要求“橋頭堡”陸路對外開放前沿的省級行為體增強次國家政府外交的主動性，而非中央當年在沿海開放中集中國家力量予以突破的政策方針。這為相關省份的次國家政府外交提供了廣闊的空間，也為相關省份的“橋頭堡”戰略實施中的次政府外交明確了一個方向。這個方向要求省級行為體在次國家政府外交中積極發揮功能而盡可能少地依賴中央政府的外交資源。相關省份如果期望中央沿用當年沿海開放模式和政策對待“橋頭堡”內陸開放前沿省份，不僅是不現實的，更可能是與中央的戰略實施有所相左的。通過次國家政府外交的積極行為，促進“橋頭堡”戰略實施的不斷推進，在相關積累成熟時，國家再將一些機制上升到國家外交和政策層面。這一由地方到中央的推進方式，給“橋頭堡”戰略前沿省份的才國家政府外交行為提供空間的同時也提出了挑戰。

參考文獻:

[1]陳志敏.次國家政府與對外事務[M].北京:長征出版社，2001.

[2]陸忠偉.非傳統安全論[M].北京:時事出版社，2003:24.

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[4]朱鋒.“非傳統安全”解析[J].中國社會科學，2004，(4).

注:

①在單一制國家中，“次國家政府”即“次中央政府”，也即地方政府。參見陳志敏:《次國家政府與對外事務》，長征出版社，2001年，第5頁。

①西北、東北和西南地區，是民族和宗教問題、毒品問題、經濟發展不平衡、跨界移民、分離主義和恐怖活動比較突出的地區。

②一些著名的云南穆斯林學者長期留學西亞，如《古蘭經》的一位著名翻譯者馬堅先生等。新中國與阿拉伯世界建立外交關系時，云南穆斯林學者發揮了重要作用。

③中國面臨的國際經濟環境出現新挑戰，中國遭遇的經濟摩擦日益增多且影響加深、國際金融危機等重大事件與中國經濟的關聯度加深、核心創造力成為國際競爭的突出環節。經過30多年的改革開放，西部大開發、增強國內市場活力和陸路開放的條件成熟。

①如新疆在廣東有眾多的務工人員。

②BarryBuzan，“NewPatternsofGlobalSecurityintheTwenty-FirstCentury”，InternationalAffairs，Vol.67，No.3，July1991，pp.431-451.

③本定義在主要參考了以下文獻的基礎上形成:陸忠偉(主編):《非傳統安全論》，時事出版社，2003年;巴瑞·布贊(等人):《新安全論》，朱寧(譯)，浙江人民出版社，2003年;傅勇:《非傳統安全與中國》，上海人民出版社，2007年;部分學術論文。

④KeithKrauseandMichaelC.Williams，“BroadeningtheAgendaofSecurityStudies:PoliticsandMethods”，MershonInternationalStudiesReviews，vol.40，1996，p.233.

①《周漢民:世博會是一次國家外交》，人民網2010年03月06日。周漢民認為，世博會不僅僅是一場展覽會，同時是一次國家外交。如何通過人民外交、公眾外交，來發展與各個國家的關系，是這次世博會中是非常重要的議題。http://2010lianghui.people.com.cn/GB/183148/11085862.html

②東航從昆明直航迪拜的MU755次航班2010年2月22日在昆明機場首飛。昆明成為繼北京、上海、廣州之后國內第四個開通迪拜國際航線的內地城市。東航昆明-迪拜國際航線架起了中國西部與中東地區的空中橋梁，為云南架構起了一條西向貿易空中通道。該航線開通前，中國前往迪拜只能從上海、北京、廣州出發或從香港轉機，飛行時間比從昆明出發要多出2個小時左右。