關于行政組織變革的若干思考

摘要:行政組織為了適應內外部環境的變化而必須對其組織結構、職能和管理技術等方面進行變革，這不但有利于行政組織提高其績效水平，擺脫危機，增強其合法性，而且還能促進行政組織內部人員的職業生涯發展。成功的行政組織變革需要變革的領導者制訂明確的變革程序，選擇適合組織自身狀況的變革方式。

關鍵詞:行政組織;變革;思考

中圖分類號:D035文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)18-0019-03

行政組織一經建立，便具有一定的穩定性，然而面對內外部環境的變化，行政組織必須進行變革，必須對其組織結構、職能、管理技術等方面進行調整，從而提高其管理績效水平、增強其合法性、促進行政組織工作人員全面發展的途徑。

一、行政組織變革的原因與作用

行政組織變革是指行政組織為了適應環境的變化，提高管理績效，而對行政組織的組織結構、職能、管理技術等方面進行的調整。行政組織變革是行政組織在內外部環境綜合作用下的一種組織行為，對行政組織而言就有重要的作用。

(一)行政組織變革的原因

第一，內部原因。行政組織在其發展的過程中也暴露出了很多弊病，嚴重影響了其效能的提高，這成為行政組織變革的一個根本性的原因。例如:在行政決策方面存在領導者主觀臆斷、決策失誤、非民主、不科學等問題;在行政執行方面存在方式、方法不合法、不合理等問題;在政府部門，人力資源管理方面存在任人唯親、獎懲不分等問題;在行政組織文化方面存在官僚主義作風，為人民群眾服務意識淡薄等問題;在行政組織職能方面存在劃分不清，職能重疊和職能缺位等問題，這些弊病成為了行政組織變革的內部原因。

第二，外部原因。市場和第三部門的發展為行政組織變革提出了要求。在市場經濟迅猛發展和全球化的時代背景下，在社會發展的過程中，市場和政府的作用領域、政府與第三部門的作用領域都得到了進一步的劃分，全能政府逐步向有限政府轉變，這就要求行政組織及時調整自身的組織結構、轉變職能;與此同時，公民納稅人意識的增強也推動了行政組織變革。改革開放的一個顯著結果就是公民開始以納稅人的身份向政府提供的各種公共物品和服務進行評論并采取一定的行動，而不再是單純的公共物品與服務被動接收者;此外，科學技術的發展也為行政組織變革提供了技術支持。當今的社會是一個信息化、自動化的時代，信息技術等科學技術在給私人組織帶去效率的同時，也為行政組織提高其管理效率、節省成本、進行組織變革帶來了希望。

(二)行政組織變革的作用

第一，有利于行政組織提高其績效水平，從而更好地適應環境。行政組織所處的政治、經濟、文化和社會環境是不斷發展變化的，行政組織在保持其自身相對穩定性的同時，也要根據環境的變化來及時地變革組織結構、職能和管理技術。這樣將有助于行政組織調節其對外部環境的不適應，消除行政組織與外部環境之間的矛盾，增強行政組織對環境的適應性，從而提高其管理績效水平，更好地適應環境。

第二，有利于行政組織剔除其自身存在的弊病，擺脫危機，增強其合法性。行政組織是公共利益的代表，并為納稅人提供公共產品和服務，而其自身的形象和對納稅人提供公共產品和服務的質量和效率與其合法性成正比。然而，行政組織存在的諸如行政決策失誤、行政效率低下、官僚作風嚴重、違法行政等弊病都嚴重削弱了納稅人對政府的信任，對政府的合法性造成了影響。進行組織變革有助于行政組織剔除存在的弊病，擺脫合法性的危機。

第三，有利于行政組織內部人員的職業生涯發展。個人的發展是在組織中進行的，組織為個人的發展提供了空間，組織內部環境的好壞直接影響著組織中個人的發展。處于行政組織環境中的內部人員的發展依賴于行政組織內部環境的完善。科學合理的制度安排、明確的職能劃分、良好的人際關系、有效的激勵制度、正常的晉升途徑、英明的領導者等都將為行政組織內部人員的職業生涯發展提供一個良好的組織環境，而這種良好組織環境的實現有賴于行政組織變革的開展。

二、行政組織變革的內容

行政組織的變革涉及到行政組織的各個方面，但概括起來主要有以下三個方面:行政組織結構的變革;行政組織職能的變革;行政組織管理技術的變革。

(一)行政組織結構變革

行政組織結構的變革是指行政組織的各構成要素之間關系的調整，這主要包括橫向行政組織結構的變革、縱向行政組織結構的變革。第一，橫向行政組織結構的變革。這主要是調整橫向職能部門在部門規模、數量、分工等方面的關系。在過去的行政組織發展過程中，保證行政權行使的職能部門較多，而維護、反映人民合法、合理權益、傾聽人民呼聲的職能部門則相對較少;行政執法部門較多，而對行政執法進行監督的部門則較少;行政決策部門較多，而決策的咨詢和信息部門則較少。在新形勢下，行政組織變革就是要增強公民權利保障部門、行政監督部門、行政決策咨詢和信息部門等的力量。第二，縱向行政組織結構的變革。在長期的中央與地方行政組織設置中，很多國家遵循了地方行政組織與中央行政組織一一對應的原則，這樣的結果是行政組織眾多、辦事效率低、行政成本高。當前應根據各級地方政府具體管理事務的需要來設置行政組織，而不一定完全與中央行政組織在組織類型、名稱、職能等方面一致。

(二)行政組織職能變革

行政組織職能變革主要包括職能重心變革、職能關系變革與職能行使方式變革。第一，行政組織職能重心的變革。在不同社會時期，行政組織面臨的管理重心也會不同，這就要求行政組織要隨著管理事務重心的變化來不斷調整其職能的重心。當前隨著環境保護、醫療等社會問題越來越突出，行政組織的職能重心應該從經濟管理職能轉移到經濟管理職能和社會管理職能兩個方面來。第二，行政組織職能關系的變革。一方面，要實現中央和地方行政組織間職能關系的變革，行政管理職能集中在中央行政組織雖然能夠保證政令暢通、加強對地方行政組織的監督，但這在很大程度上也扼殺了地方的活力與積極性，因此，在保障中央行政組織權威的前提下，向地方行政組織下放更多職能管理權限;另一方面，要實現行政組織與市場、第三部門間職能關系的變革。在經濟領域，隨著市場經濟的不斷完善和發展，行政組織要將其微觀經濟管理職能全部轉交給市場，以減少對市場的直接干預。在社會領域，隨著第三部門的不斷發展壯大，也要把部分社會管理職能轉交給第三部門，以彌補行政組織在社會管理方面力量的不足。第三，行政組織職能行使方式的變革。在行政組織的早期階段，領導者多由世襲產生，只對上級負責，所以其行使職能的方式以人治和行政手段為主;到了資本主義階段，行政組織的領導者和其他主要人員開始由公民選舉產生，他們開始對選民負責，行政組織開始依法行政，用法律手段、經濟手段等方式來履行行政職能;在現代社會，法律手段、經濟手段更有利于行政組織職能的行使，所以行政組織在履行其職能時要以法律、經濟手段這些間接方式為主。

(三)行政組織管理技術變革

行政組織管理技術的變革主要是指在現代化，特別是計算機技術和信息技術的迅猛發展下，行政組織不斷采用這些先進的技術來替換原來陳舊、落后、低效的管理技術，以提高行政組織的管理績效。行政組織管理技術的變革為行政組織結構和職能變革提供了技術保障。在當代，不僅私人部門從計算機技術和信息技術的發展中受益匪淺，而且行政組織也分享著科技發展的成果。行政組織應以計算機技術和信息網絡技術為基礎，建設電子政務系統，開展網上辦公，重塑行政組織流程。這將大大縮短部門之間溝通的時間，保證溝通的質量，節省行政成本，同時也可以實現行政組織的精簡，實現行政組織結構的扁平化，縮短政府與民眾之間的距離，增強政府的合法性。

三、行政組織變革的過程和方式

(一)組織變革的過程理論

行政組織的變革是一個不斷發展的過程，要想變革取得成功，就必須遵循一定的程序和步驟。學者們對組織變革的過程有各自的意見，下面我們就來介紹一下幾個具有代表性的組織變革過程理論。

第一，卡斯特(Kast)的“六步驟”理論。卡斯特認為，組織變革過程應該包括回顧和反省、察覺問題、分析問題、確定解決問題的方法、實施變革、反饋六個步驟。在回顧和反省環節，組織要對其所處的內外部環境進行分析研究，為組織變革準備充分的證據資料;在察覺問題環節，要在分析內外部環境的基礎上，找出組織中存在的問題，使組織成員認識到變革的必要性;在分析問題環節，分析現狀與組織目標之間的差距;在確定解決問題的方法環節，對各種方案進行比較，選出最優方案;在實施變革環節，按照選擇的方案來實施變革;在反饋環節，檢查實施的效果是否與變革的初衷相符。

第二，盧因(Lewin)的“三階段”理論。盧因認為，組織變革過程應該包括解凍、變革和再凍結三個階段。在解凍階段，首先要使組織成員認識到變革的必要性和重要性，其次就是要消除組織成員對于變革產生的心理上的不安全感;在變革階段，要為組織的其他成員樹立變革的成功榜樣，要號召組織成員向榜樣學習，從而使組織成員更快地接受新觀念、新的行為方式等，加快變革的速度;在再凍結階段，當變革取得一定成績時，要通過向組織成員宣傳變革成功的資料來穩定變革的成果。

第三，凱利(Kelly)的“三階段”理論。凱利認為組織變革過程應該包括診斷、執行和評價三個階段。在診斷階段，組織要對組織結構、管理制度、組織效率等進行調查，然后對調查的資料進行分析，找出需要變革問題，最后，針對具體問題制訂出可行的變革方案;在執行階段，首先要對行動方案進行選擇，然后要把選擇出來的方案具體化，最后是實施變革方案，進行組織變革;在評價階段，就是對比變革的結果與變革的預期目標，分析其中的得失，并加以反饋。

在以上這三種組織變革過程理論中，卡斯特的“六步驟”理論還是較為全面、具體的，在現實的行政組織變革中，大多以卡斯特的理論為基礎，然后結合本組織的實際情況制定具體的變革步驟。

(二)行政組織變革的方式

行政組織變革除了要遵循一定的程序以外，還要采用一定的方式。每種變革方式都有自身的優缺點，只有充分了解這些變革方式的特點才能根據實際的需要選擇合適的變革方式，從而保障變革的成功。

第一，從變革所解決的問題的范圍來看，有改良式變革與計劃式變革。改良式變革主要是解決行政組織中存在的個別、局部問題，而不是對整個行政組織進行大規模的變革。這種變革方式的優點是阻力小，不會引起所有組織成員的抵制;缺點是缺乏對組織整體狀況的把握，計劃性差，變革的隨意性大。計劃式變革主要是對組織中存在的問題進行系統、深入的分析研究，找出問題出現的根源，并對整個變革過程進行縝密的計劃，并將組織變革與組織的其他行為活動聯系起來。其優點是計劃性強，具有戰略眼光;缺點是會牽涉組織很多的精力。

第二，從變革的進程快慢來看，有漸進式變革與突破式變革。漸進式變革主要是從最容易解決的問題入手，在充足的時間里分步驟、由易而難、逐漸進行變革。其優點是由于速度緩慢，人們容易接受，不會引起混亂，變革的阻力較小;缺點是花費的時間較長，而且容易造成每個階段的變革成效不顯著。突破式變革主要是在短時間內實現行政組織的重大性變革。其優點是時間短，速度快;其缺點是可能由于計劃不周密、準備不充分，造成變革失敗，或者是引發新的矛盾。

第三，從變革中下級與民眾的參與程度來看，有集權式變革、分權式變革與民主式變革。集權式變革是指行政組織的領導者獨自作出變革的決定和方案，并交帶給下級執行。分權式變革是指行政組織的領導把變革的權力分配給其下屬的各個部門，由他們根據自身組織的狀況進行變革。民主式變革是指行政組織的下級部門與行政組織外機構、人士充分參與的組織變革。集權式變革能夠兼顧各方面的利益，具有宏觀性，但容易出現領導者個人的主觀臆斷，脫離實際;分權式變革容易發揮下級部門和地方政府的積極性，但是容易出現各自為政，缺乏整體性;民主式變革則很好地融合了集權式變革與分權式變革各自的優缺點。

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The thought about transformation of administrative organization

LI Cui-ying

(Tianjin university of science and technology， Tianjin 300222， China)

Abstract: In order to adapt the internal and external environmental change， administrative organizations have to carry on transformations on organizational structure， function and management technology which will not only help administrative organizations to improve their performance， get rid of crisis， strengthen validity but also promote professional development of their employees. Successful transformations of administrative organization need leaders to formulate clearly procedure and choice ways suitable for administrative organizations.

Key words: administrative organization; transformation; thought about