檢察機關提起環境公益訴訟問題探析

摘要:環境公益訴訟是解決環境糾紛、保護環境的重要手段，但我國環境公益訴訟制度的建立還面臨著不少障礙。我國檢察機關的性質、職責及其代表公眾提起訴訟的優勢，決定它應當在環境公益訴訟中發揮重要作用。檢察機關提起環境公益訴訟已具有理論的依據和法律實踐的支持，但還需解決其提起環境公益訴訟的法律地位、起訴范圍和訴訟權利等問題。

關鍵詞:檢察機關;環境公益訴訟;法律地位;起訴

中圖分類號:DF83文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)18-0157-02

近些年來，我國經濟高速發展、人民生活水平不斷提高，與此相伴而生的環境問題也不斷涌現、環境糾紛日益增加。如何完善現有立法，建立環境公益訴訟制度，并充分發揮檢察機關在環境公益訴訟中的重要作用，從而有效的解決環境糾紛、更好的保護環境，已成為社會和學界關注的熱點。因此，探析檢察機關提起環境公益訴訟的理論與實踐，構想檢察機關提起環境公益訴訟的制度構架，具有重要的實踐意義。

一、環境公益訴訟及其困境

(一)環境公益訴訟的內涵

環境公益訴訟，是指公民、法人、社會團體或國家機關為保護環境公益，在認為環境受到損害或有損害之虞時，得以自己的名義代表國家或公眾向法院起訴環境侵害人，請求判令停止正在損害或可能損害環境的行為，并賠償由此帶來的損失的訴訟制度。環境公益訴訟并非一種獨立的訴訟類型，它只是一種與環境侵害和原告資格認定有關的特殊訴訟方式，它既可以在行政訴訟中采用，亦可以適用民事訴訟程序。如果被訴對象是對環境公益造成損害或有損害之虞的行政機關或其他公共權力機構，即為適用行政訴訟程序的環境行政公益訴訟;如被訴對象是公司、企業、其他組織或者個人，即為適用民事訴訟程序的環境民事公益訴訟。

作為一種特殊的訴訟方式，環境公益訴訟具有如下特征:1)起訴主體的不確定性。由于環境侵害的間接性、復雜性、多元參與性和緩慢性等特征[1]，任何人都有可能成為環境侵害的潛在受害者。按照傳統的訴訟法律制度，在發生環境侵害或有環境侵害之虞時很難確定由誰來提起環境訴訟。2)訴訟目的的公益性。傳統環境民事訴訟和環境行政訴訟，從本質上講都是為了私益，盡管這種對私益的維護客觀上有利于維護公共利益，但這與現代公益訴訟仍有較大區別。環境公益訴訟的目的是為了保護環境公益，包括“合理利用自然資源，保護和改善環境，防治環境污染和其他公害”。3)訴訟請求的預防性。傳統訴訟中只能對現實的、己經發生的損害進行救濟，但由于環境污染與生態破壞的預防成本遠小于治理成本，并且很多情況下環境污染與生態破壞具有不可逆轉性，如不對此加以預防，將會產生無法補救的損害。因此，環境公益訴訟往往體現出以預防為主的救濟原則。4)受益主體的廣泛性。由于環境侵害受害者的不確定性，一旦通過環境公益訴訟實現了現實的損害賠償或環境侵害的有效防止，訴訟結果帶來的利益將惠及廣大的受害者或潛在的受害者。

(二)我國建立環境公益訴訟制度面臨的困境

究竟誰有權代表國家或公眾提起訴訟，是建立環境公益訴訟制度的關鍵。根據《行政訴訟法》第2條、第41條的規定，作為行政訴訟原告應具備三個條件:一是必須與被訴行政行為有行政法上的利害關系;二是必須是認為“自己的”合法權益受到侵害;三是必須是自己的“合法權益”已受到侵害。這些意味著只有自己的環境權益受到了侵害，或者是自己的環境權益與他人產生了爭議的公民、法人和其他組織才能夠成為環境訴訟的原告。雖然《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環境防治法》等都規定公民對污染環境和破壞環境的單位和個人，有權檢舉和控告，但是這些規定并未在民法以及民事訴訟法中得到體現。在訴訟實務中對于“控告”一般趨向于狹義的理解，即僅限于在行政措施層面上向環境行政主管部門告發，并不包括社會公眾通過訴訟手段來制止、糾正破壞環境的行為。這些規定使得我國行政訴訟的原告及受案范圍受到極大限制，不能有效覆蓋環境公益訴訟的范圍。因此，要解決這些問題，建立有效的環境公益訴訟制度勢必要對傳統訴訟法中的“原告資格”理論進行革新和突破:放寬對原告資格的限制是發展環境公益訴訟制度的根本途徑。

我國《民事訴訟法》第108條規定:“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。這種“直接利害關系”意味著原告必須是被侵害的實體性權利的享有者，且這種權利必須是原告“專屬性”或者“排他性”享有的權利。只有公民、法人和其他組織自己的權益受到他人侵害時，才有資格向法院起訴，與案件沒有直接利害關系的人，則不享有向法院起訴的權利。可見，我國的民事訴訟法采取的是比較徹底的原告一元化理論，唯一作為例外的是，對于針對侵犯國家集體利益的經濟犯罪行為，人民檢察院可以代表國家提起刑事附帶民事訴訟。由于環境公益是一種比較抽象的社會公益，某些情況下并不存在明顯的、直接的、實際的受害者，如僅僅是因為大氣污染、野生動物的捕殺、森林的砍伐等造成環境的破壞，對于這些“共有”的財產，任何人都不能主張其所有權和專屬使用權，那么受害人就很難確定，訴訟就更無法提出[2]。

二、檢察機關提起環境公益訴訟的理論考察與法律實踐

(一)檢察機關提起環境公益訴訟的理論考察

從檢察機關的職能來看，維護國家和社會公共利益是檢察機關的基本職能，這一基本職能決定了它對損害國家和社會公益的行為享有環境公益訴訟的起訴權。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，也是公益訴訟國家干預原則的體現。特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。法律應該賦予檢察機關以環境訴權，只有這樣，才能使環境公共利益在受到不法侵害的時候，檢察機關能夠作為環境公益的代言人提起訴訟而達到其法律監督的目的，制止環境污染與資源破壞。

從檢察權的內涵和性質看，檢察機關對行政機關的監督應該是全面而多種多樣的。對我國《行政訴訟法》第10條規定的“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”應該作全面準確的理解，這種法律監督不能只限于事后監督，也應該包括訴訟前和訴訟中的監督。該條的含義應該是人民檢察院在訴前可以對具有損害公共環境利益的行政行為行使監督權。對侵犯環境公益的行為，公眾不愿、不敢起訴或無人、無力起訴的，檢察機關可以以環境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來，從而使環境公益得到更好的維護[3]。

(二)檢察機關提起環境公益訴訟的法律實踐

我國《憲法》第129條規定:“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關。”《人民檢察院組織法》的第4條規定:“人民檢察院通過行使檢察權……保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。”《刑事訴訟法》第77條第2款規定:“……國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”可見，在我國檢察機關具有代表公共利益進行訴訟的資格。雖然在《民事訴訟法》中，沒有規定檢察機關具有代表公共利益提起訴訟的權利，但是這不能否認檢察機關具有代表公益的資格。因為檢察機關從設置職能上說，就是代表公益參加訴訟。實際上，我國檢察機關在司法實踐中已經在逐步摸索著進行環境公益訴訟。例如，2003年，山東省樂陵市檢察機關對范某非法煉油污染環境提起了民事訴訟。同年，四川省閬中市檢察機關對群發骨粉廠侵害環境一案提起了民事訴訟[4]。2004年12月，四川省人民檢察院民事行政檢察部設立了“公益訴訟人”制度，規定“保護國家和集體公共利益，除屬于當事人處分權范圍內的案件和純家庭成員之間糾紛的案件外，檢察機關都可支持起訴”等[5]。這些案例說明賦予檢察機關提起環境公益訴訟的權利在實踐上沒有障礙。

總之，對于檢察機關有無權利代表國家或公眾提起環境公益訴訟，我國法律還沒有明確規定，在理論上存在爭論，在司法實踐中也存在分歧。檢察機關直接提起環境公益訴訟不僅是國家干預原則的一種具體表現，也是檢察機關對于民事、行政訴訟活動實行監督的一種特殊的形式。檢察機關不是以實體權利人的身份起訴，也不是基于當事人身份訴訟，而是依據其作為國家專門的法律監督機關的檢察權來提起訴訟。

三、檢察機關提起環境公益訴訟的制度構想

檢察機關有無權利代表國家或公眾提起環境公益訴訟，在理論上的爭論和司法實踐中存在分歧，為檢察機關提起環境公益訴訟的制度構想明確了需要重點解決的問題。

(一)檢察機關提起環境公益訴訟的法律地位問題

由于檢察機關提起環境公益訴訟，并不是基于實體權利的享有者和實體義務的承擔者的身份，因此它并不是嚴格意義上的原告。檢察機關不是象行政訴訟法和民事訴訟法所規定的那樣基于權利受侵害而獲得訴權，而是作為國家和社會公共利益代表人的特定身份基于法律特別規定獲得訴權。因此，檢察機關參與環境公益訴訟一般有兩種方式:一是代表公眾直接提起訴訟;二是支持環境利益受害人提起訴訟。

(二)檢察機關提起環境公益訴訟的范圍問題

在環境公益訴訟當中，由于加害人的多元性、受害者的廣泛性、環境侵害的特殊性等原因，案件涉及面往往較大，加上受害者自行組織集體訴訟的能力差，公眾一般難以及時有效的通過訴訟途徑維護環境公益。因此，應賦予檢察機關利用自身的訴訟資源和經驗代表國家，提起環境公益訴訟的權利，以維護環境公益、保護環境。

(三)檢察機關在環境公益訴訟中的權利問題

在環境公益訴訟中，由于檢察機關并不是環境侵害的直接受害者，而只是以公益代表的身份提起訴訟，因此，它對爭議的客體只有依法維護的權利，而沒有直接處分的權利。由于檢查機關是為維護環境公益提起的訴訟，因此，它應享有不同于普通環境訴訟的權利，如被告不得反訴、不承擔訴訟費用等。此外，對檢察機關提起環境民事訴訟的權利也應加以適當限制，以免檢察機關干預范圍過寬，違背民法“私權自治”、“契約自由”的精神原則[6]。

參考文獻:

[1]陳泉生.環境法原理[M].北京:法律出版社，1997:88-90.

[2]王一.我國環境公益訴訟原告資格研究[J].河南省政法管理干部學院學報，2007(3):60.

[3]張式軍.環境公益訴訟原告資格研究[D].武漢:武漢大學博士論文，2005:176-177.

[4]楊濤.環境公益訴訟，不應再坐而論道[EB/OL].www.jcrb.com/n1/ jcrb702/ca341030.htm.

[5]趙剛.無錫求解環保公益訴訟難題[EB/OL].http://www.wxfy.gov.cn/webpage/fyyw/mtcz/345499.shtml.

[6]張式軍.環境公益訴訟原告資格研究[D].武漢:武漢大學博士論文，2005:180-183.