腐敗的發(fā)生機理及腐敗風險的預警

摘要:腐敗的本質是權力的濫用和異化，腐敗的發(fā)生具有其內在機理。權力是腐敗發(fā)生的根本性基礎，制度或體制的缺陷是腐敗發(fā)生的客觀條件，腐敗動機和成分分析是腐敗發(fā)生的決定性因素。預防腐敗的重點是能夠發(fā)現(xiàn)腐敗的苗頭、把握腐敗的發(fā)展趨勢。因此，構建腐敗風險預警機制就十分必要，腐敗風險防范機制、發(fā)現(xiàn)機制和警示機制構成了腐敗風險預警機制的基本結構。結合教育、制度、監(jiān)督等反腐敗途徑，以預防腐敗為工作重點，依據(jù)腐敗行為的發(fā)生過程，科學設定腐敗風險預警機制的運行程序，保證預防腐敗行為的發(fā)生和蔓延。

關鍵詞:腐敗;發(fā)生機理;腐敗風險;腐敗風險預警機制

中圖分類號:D630.9文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)18-0001-03

腐敗，是人類社會共有的一個政治現(xiàn)象，也就是說腐敗不是某個國家或社會制度特有的，無論在歷史上還是現(xiàn)實中，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論是資本主義國家還是社會主義國家，都不同程度地受到腐敗的危害。在我國，腐敗損害著黨和政府在人民群眾心中的形象，侵蝕著黨和政府的合法性基礎，阻礙著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，影響著人民福利的增長。“腐敗現(xiàn)象是侵入黨和國家機關健康肌體的病毒。如果我們掉以輕心，任其泛濫，就會葬送我們的黨，葬送我們的人民政權，葬送我們的社會主義現(xiàn)代化大業(yè)。”[1]反腐敗的關鍵就在于預防腐敗，預防腐敗的重點是能夠發(fā)現(xiàn)腐敗的苗頭、把握腐敗的發(fā)展趨勢，也就是通過制度建設和相應的手段減少腐敗發(fā)生和控制腐敗的蔓延。這就要充分認識腐敗的本質和發(fā)生機理，依據(jù)腐敗發(fā)生和蔓延的規(guī)律，識別和發(fā)現(xiàn)權力運行中的腐敗風險，并對腐敗風險進行預警。

一、腐敗的發(fā)生機理

腐敗的本質是權力的濫用和異化。“腐敗的本質是權力的腐敗，權力內在地存在著一種異化的機制，它的可交換性和不平等性，以及可能增值的特點，使權力隨時可能被濫用，腐敗是權力濫用和異化的極端表現(xiàn)形式。”[2]為權力行使者的公職人員，因為掌握公共權力都有腐敗的可能，但不是每個公職人員都會從事腐敗行為。腐敗行為的發(fā)生，一定要有一定的主客觀條件。也就是說，腐敗的發(fā)生具有其內在的機理。概括起來包括如下幾個方面:

(一)權力是腐敗發(fā)生的根本性基礎

腐敗的主體是特定的人群，也就是掌握公共權力的人，即公職人員或與公職人員發(fā)生權力關系的人。這里的公職人員不僅指在國家機關中任職的國家公職人員，而且泛指在黨、國家和其他社會公共機構中擔任領導職務的公職人員以及在這些機構中擔任技術職務的公職人員。與公職人員發(fā)生權力關系的人是指在處理個人或者組織(如企業(yè))的事務過程中與公職人員發(fā)生緊密關系的人。如工程招投標中向公職人員行賄的人。掌握著權力，就意味著控制了一種稀缺資源。正是由于權力的這種特性，才使得腐敗的發(fā)生有了一個根本性的基礎。沒有權力是不可能產(chǎn)生腐敗的。“歷史和現(xiàn)實都表明，不受制約的權力必然導致腐敗。現(xiàn)在，一些地方和領域，腐敗現(xiàn)象屢禁不止，一個重要原因就是缺乏對權力的有效制約和監(jiān)督。”[3]

(二)制度或體制的缺陷是腐敗發(fā)生的客觀條件

“制度最基本也是最重要的功能就是一直投機行為或權力的濫用”[4]。制度或體制的不健全和不完善，也就是存在某種缺陷或漏洞，這就為權力行使者提供了腐敗的機會。腐敗是制度漏洞的表現(xiàn)，制度或體制的缺陷或漏洞主要體現(xiàn)在對權力運行過程中的監(jiān)督和制約不力，也就是權力的監(jiān)督制約機制不完善，這使得某些權力的行駛在個別人的個人意志的掌控中，這是必然導致腐敗的。“在中國經(jīng)濟轉軌過程中，舊的制度體系被打破，而新的、與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的制度體系尚未建立，這就造成了制度“真空”或漏洞，給許多腐敗行為提供了可乘之機。”[5]“這些方面制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事。”[6]

(三)腐敗動機和成分分析是腐敗發(fā)生的決定性因素

具備前兩個條件，公職人員也未必實施腐敗，一個關鍵的條件是權力行使者具有腐敗的主觀愿望即動機，以及對腐敗行為成本收益的博弈分析。腐敗的動機就是謀取私利。“腐敗，即濫用公共權力以謀取私人利益。”[7]這里的謀取私利，不僅是公職人員個人的私利，也可能是一個團體的私利或某些特定關系人的私利(如親屬或情婦);不僅指簡單的金錢利益，而且泛指公職人員追求滿足其自身物質和精神方面的需要和欲望的一切利益，比如，名譽或地位。腐敗行為的成本收益分析，是指權力行使者在實施腐敗行為前要對自己從事腐敗需要付出的精神上的和物質上的代價進行分析，也就是要衡量腐敗的成本。同時也要對腐敗行為實施后自己能夠獲得哪些好處進行分析，也就是要衡量腐敗的收益。當權力行使者認為腐敗的收益遠遠大于成本的時候，他就會實施腐敗行為。有了腐敗的動機，并分析了腐敗行為將產(chǎn)生的成本與收益之后，那他就會采取相應的腐敗手段。腐敗的手段是濫用權力。“濫用權力是公職人員違反黨、國家和其他社會公共機構授權的范圍、限度和程序等有關規(guī)定而行使公職權力，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。”[8]

具備了這三個條件那腐敗行為必將發(fā)生，這三者是相互關聯(lián)的，只有同時具備才會促使腐敗發(fā)生，這也就是腐敗的發(fā)生機理。從對腐敗的發(fā)生機理的分析我們不難看出，腐敗的發(fā)生是在權力運行的過程中。因此，要預防腐敗，關鍵的就是對腐敗的這三個發(fā)生條件進行監(jiān)控。

二、腐敗風險及其表現(xiàn)形式

風險，“影響未來事件發(fā)生的可能性及后果的某種不確定性，也可用函數(shù)表示為事件發(fā)生的概率與后果的乘積。風險的本質是不確定性，只要具有不確定性，就會存在風險。”[9]所謂腐敗風險，就是公職人員在行使權力、執(zhí)行公務或日常生活中發(fā)生腐敗行為的可能性，這種可能性意味著公職人員可能在某些條件具備時實施腐敗行為。依據(jù)腐敗的發(fā)生機理，腐敗風險包括崗位職責風險、制度機制風險、思想道德風險三類。

(一)崗位職責的腐敗風險

由于公職人員作為權力的行使者，掌握著某種特定的公共權力，這種公共權力通過一定的工作崗位來實現(xiàn)，而與崗位相對應的就是職責。正確的履行崗位職責就會使權力沿著公共意志和公共利益的方向運行，而錯誤的履行崗位職責將會產(chǎn)生腐敗。因此，作為權力行使者的公職人員的崗位職責存在腐敗風險。崗位職責的腐敗風險，是指崗位職責的特殊性而造成公職人員不正確履行權力職責或不作為，構成失職瀆職、濫用職權、以權謀私、權錢交易、權色交易等嚴重后果的腐敗風險。

(二)制度體制的腐敗風險

由于腐敗行為發(fā)生的客觀條件是相關制度體制的缺陷和漏洞，許多腐敗問題都是制度的缺陷導致的，這就使得權力運行過程中的規(guī)范、監(jiān)督、制約公職人員的制度體制成為能否有效預防腐敗的關鍵所在。不合理的制度容易導致腐敗等不良后果，而合理的制度則能夠預防腐敗的發(fā)生。因此，規(guī)范權力行使者行為的制度體制也就存在腐敗風險。制度體制的腐敗風險，是指公職人員由于缺乏工作制度體制的明確覆蓋，工作程序的明確規(guī)定，工作時限、標準、質量的明確約定，個人自由裁量空間較大，缺乏有效制衡和監(jiān)督制約，可能造成行使權力失范，構成失職瀆職、濫用職權、以權謀私、權錢交易、權色交易等嚴重后果的腐敗風險。

(三)思想道德的腐敗風險

由于腐敗是一種主觀行為，需要權力行使者具有腐敗動機和腐敗的成本分析過程，這實質上是公職人員個人思想道德的墮落過程。腐敗分子蛻變的一個共同特點，就是在思想道德上丟失了防線，貪圖金錢、權力和美色，進而愈陷愈深、不能自拔。因此，作為權力行使者的公職人員，其思想道德存在腐敗風險。思想道德的腐敗風險，是指公職人員因私欲、私利等自身思想道德偏誤或因親情或人際關系等原因，可能造成個人行使權力行為規(guī)范或職業(yè)操守發(fā)生偏移，導致權力行使偏離公共意志，或授意他人違反職業(yè)操守，導致公務行為結果不公正不公平，使公共利益受損或不當?shù)靡妫瑯嫵墒殲^職、濫用職權、以權謀私、權錢交易、權色交易等嚴重后果的腐敗風險。

這三類腐敗風險存在于權力運行的過程中，在不同的腐敗行為中表現(xiàn)出同時存在的特點，因此，要預防腐敗行為，必須科學認識、準確甄別、有效防范這三類腐敗風險。

三、腐敗風險的預警

防范腐敗風險的根本在于構建教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系，鏟除腐敗滋生的土壤。這需要構建一個腐敗風險預警機制，以科學嚴謹?shù)恼{查研究與分析預測為對策依據(jù)，通過對權力運行的過程和環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)評估，準確描述權力運行的真實狀況，客觀評估懲治和預防腐敗體系的實際效能，科學預測腐敗與反腐敗的發(fā)展趨勢，由此產(chǎn)生一套切實可行的懲治腐敗方案，有的放矢的開展工作，從而提高廉政發(fā)展的科學性、主動性、前瞻性，從而達到未雨綢繆的目的和效果。

(一)腐敗風險預警機制的基本結構

構建腐敗風險預警機制，就是要在中央部署的教育制度監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系框架內，建立腐敗風險防范機制、腐敗風險發(fā)現(xiàn)機制和腐敗風險警示機制，這三大機制構成了腐敗風險預警機制的基本結構。

第一，腐敗風險防范機制，就是通過有效的制度建設，監(jiān)控權力運行，約束這兩方面公職人員的思想言行，尤其是防止濫用權力，從源頭遏制腐敗風險的發(fā)生，做到未雨綢繆，防患于未然，從而起到預防腐敗的實效。

第二，腐敗風險發(fā)現(xiàn)機制，就是通過一定的腐敗風險信息采集系統(tǒng)和腐敗風險評估系統(tǒng)，依據(jù)一定的腐敗風險指標體系，按照科學的方法，及時查找“腐敗風險點”，對已經(jīng)出現(xiàn)的腐敗苗頭能夠及時準確的發(fā)現(xiàn)。

第三，腐敗風險警示機制，就是參照腐敗風險評估指標體系的評估結果與警度劃分原則，針對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)出現(xiàn)的腐敗苗頭和傾向性問題提出不同級別的“腐敗預警”，對預警客體設定不同等級的預警級別，分為一級預警、二級預警、三級預警和常規(guī)預警四個級別(見表1)。分別針對不同級別下發(fā)《一級預警通知書》、《二級預警通知書》、《三級預警通知書》。常規(guī)預警說明該預警客體沒有明顯的腐敗趨勢，廉政狀況較好，不必下發(fā)預警通知書。及時遏制、督促改正，有過則改，有錯即糾，防微杜漸，保證預防腐敗的各項制度真正落到實處，有效管用。

(二)腐敗風險預警機制的運行程序

腐敗風險預警機制的運行程序，也就是腐敗風險預警機制內部結構如何相互作用、最終發(fā)揮其功能的問題。結合教育、制度、監(jiān)督等反腐敗途徑，以預防腐敗為工作重點，依據(jù)腐敗行為的發(fā)生過程，科學設定腐敗風險預警機制的運行程序，保證預防腐敗行為的發(fā)生和蔓延。

第一，確定重點領域和關鍵環(huán)節(jié)腐敗風險防范機制、腐敗風險發(fā)現(xiàn)機制、腐敗風險警示機制的邏輯層次。根據(jù)預防第一的原則，將腐敗風險防范機制放在首位，努力實現(xiàn)防范腐敗風險的發(fā)生。一旦腐敗行為發(fā)生，腐敗風險發(fā)現(xiàn)機制能夠立即運轉，及時發(fā)現(xiàn)腐敗苗頭和已經(jīng)發(fā)生的腐敗行為，以便進入懲治腐敗階段。之后，要根據(jù)相關制度，啟動腐敗風險警示機制，進行警示教育，以避免重蹈覆轍。

第二，建立并應用腐敗風險評估體系。要根據(jù)不同的領域和環(huán)節(jié)腐敗風險的不同特點，建立腐敗風險信息收集與甄別平臺，并以此為依據(jù)制定腐敗風險評估指標體系，由二者共同構成腐敗風險評估體系，為腐敗風險的防范、發(fā)現(xiàn)和警示提供客觀依據(jù)。

第三，一旦進入腐敗懲處機制，就意味著腐敗風險預警機制的失敗，要根據(jù)腐敗風險發(fā)生的現(xiàn)實狀況對信息收集、指標篩選等工作及時做出調整。同時，綜合分析一定時間段的腐敗預警結果，制定更加科學合理的腐敗風險預警機制，重新進入新的腐敗風險預警。

反腐敗的目的是預防腐敗的發(fā)生與蔓延，從而有效的治理腐敗，而腐敗風險預警機制作為懲防體系的重要組成部分，它的核心功能在于預防腐敗，它的建立將及時發(fā)現(xiàn)腐敗動向，科學預測腐敗趨勢，起到監(jiān)測與預警的作用，提高反腐敗的效率。所以，構建腐敗風險預警機制，具有重大的理論意義和實踐價值。當然，構建腐敗風險預警機制就十分必要，這是一個系統(tǒng)化的工程，這一機制的構建、完善和推廣需要長期的努力，同時需要相關部門的大力支持和配合。這里提出這一理論設想，目的在于為我國腐敗的懲治和預防尋求一條可行之路。

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