垃圾焚燒,出路還是歧路?

垃圾焚燒發電在北京面臨關鍵時刻。

最近一段時間，以廣州番禹區垃圾焚燒發電廠項目停建風波為起點，群眾反垃圾焚燒抗議活動似乎有“遍地開花”之勢。以環境污染和擔憂健康為由，北京、廣東、江蘇、上海等地先后發生了多起類似群體性事件。

垃圾焚燒發電產業的形象已經跌入谷底，新建和在建的垃圾焚燒項目或將會遭遇更大的阻力。而城市垃圾卻不會因此停止增長的步伐，垃圾圍城仍在加速。

據記者了解，目前北京共有13個垃圾處理系統，現有生活垃圾處理設施16處，日產垃圾量為1.84萬噸，現有的垃圾處理設施日處理能力僅為1.04萬噸，垃圾處理設施全部超負荷運行，超負荷率達到67％。

當前對于城市垃圾有三種技術較可靠的處理方式，即衛生填埋、焚燒發電和堆肥。在北京市處理的生活垃圾中，填埋、堆肥、焚燒的比例為90：8：2。最多再過四五年，垃圾填埋場將不堪負荷，垃圾將無處可埋。

2009年9月1日，北京市政府出臺的《北京市關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》中，要求為滿足今后50年發展的需要，結臺北京生活垃圾產生量的預測和垃圾成份的特點，在北京東南西北四方位選址規劃4個大型生活垃圾綜合利用循環經濟園區，預留用地，擇機建設。此外，意見還明確提出了要“加強建設生活垃圾焚燒廠，到2012年全市垃圾焚燒比例達20％，2015年達到40％?！?/p>

垃圾焚燒發電-——這可能是北京在垃圾圍城局面下一個無奈的選擇。

但垃圾焚燒發電更面臨著“繁榮的魔咒”：在很多市民看來，一座新的垃圾焚燒發電廠建成，或許會導致若干生命的消逝和一個城市社區的蕭條。

顯然，垃圾焚燒發電被套上了追魂索：上馬項目越多，遭遇的阻力越大。人們需要對垃圾焚燒做出理性判斷，盡快確定一條垃圾減量化的有效路徑，以解城市垃圾之困。

焚燒增加還是減少二噁英?

清華大學環境科學與工程系聶永豐最近麻煩纏身——因為主張用焚燒解決垃圾問題，聶永豐被人冠之以“因為密切的利益關系而為垃圾焚燒搖旗吶喊”，更為糟糕的是，他甚至接到恐嚇電話。

與聶永豐同為“主燒派”的另幾位專家也為此苦惱不堪。他們的煩惱緣于前段時間席卷全國的垃圾焚燒民意危機。北京市規劃的5個垃圾焚燒發電項目至今都未能開工建設，而居民的反焚燒也由單純的反對選址演化為反對焚燒路線，但由于其關鍵元素“二噁英”無法在線監測，使得焚燒項目推動者和反對者呈膠著狀態?？梢钥隙ǖ氖牵@場波及全國的“反燒”浪潮越來越接近日本、美國、德國等發達國家曾經經歷過的反燒浪潮。

二噁英，這些被稱為世紀之毒，被定性為一級致癌物的化合物群體也在短短數年之間迅速成名，同時也與垃圾焚燒項目緊緊聯系在一起。在“反燒派”專家的質疑里，二噁英是首當其沖的罪魁禍首，比如他們提出公眾關注的焦點——垃圾焚燒所排放的二噁英“致癌”問題。

在這次質疑的浪潮中，被輿論稱為“反燒派”領軍人物的中科院環科所退休專家趙章元，又一次被推上了風口浪尖：至今網上仍有很多深受垃圾之害的居民在論壇里積極聯系趙章元。這些市民眼里趙章元的威望很高，他代表的是深受垃圾苦楚的那部分百姓。

新聞媒體關于此爭論連篇累犢的報道也起到了推波逐浪的作用，比如一些媒體報道，世界發達國家出現了垃圾焚燒爐數量減少的趨勢(全世界擁有垃圾焚燒爐數量最多的日本也從高峰期的6000余座下降到1280座)，由此推斷出美歐日等國近年來興起了“禁燒風”，以此說明垃圾焚燒排放的二噁英問題在發達國家中亦不能徹底解決。

“垃圾焚燒不是產生二噁英的唯一途徑，甚至不是主要途徑；相反，填埋和堆肥所產生的二噁英是焚燒的幾千倍，對人體危害更大，為什么要選擇危害更大的方式呢?”中國城市建設研究院總工程師徐海云對記者解釋，無論是先前北京六里屯還是廣州番禺垃圾發電項目遇阻事件，很大因素是先前此地為比較大的垃圾填埋場，對當地民眾的身體健康已造成影響，居民對建設垃圾電廠存在心理障礙。比如記者在調查中就了解到，很多居民反對六里屯垃圾焚燒廠，很重要程度上是在擔心一直不能消散的臭味和建設后的焚燒廠將污染北京飲用水和周邊環境。

從2000年就提出“堅定不移、排除干擾、發展生活垃圾焚燒處理”的徐海云也是堅定的“主燒派”，“中國就是發展晚了，所以才會產生這么多矛盾?！彼嬖V記者，我們忽略了大量生活垃圾露天焚燒和填埋場自燃向大氣中排放的二噁英。國外研究表明，1噸垃圾露天垃圾焚燒或在填埋場自燃排放的二噁英，是同樣垃圾經過現代化垃圾焚燒排放二噁英的幾千倍。比如日本，垃圾焚燒完后，排放到空氣中的二噁英僅為1％，飛灰中剩余30％左右，二噁英含量較焚燒前大大減少。

德國研究表明，當垃圾被運往焚燒廠時，二噁英含量每公斤就已達50納克。生活垃圾經過焚燒后，空氣中二噁英排放量只相當于原有含量的1％，向環境中所有介質排放量為17.63納克，相當于原有含量的35.3％。這也說明經過垃圾焚燒，垃圾中原有二噁英的64.7％得到分解，因此，通過垃圾焚燒處理，環境中的二噁英凈含量是大大下降的。因此，無論是德國、日本還是美國的環境當局，近幾年都公開宣布，現代化的生活垃圾焚燒廠污染排放已經很低，已經不是二噁英的主要排放源。

“垃圾焚燒中只要保持800℃以上的高溫，穩定燃燒，二噁英的總排放就會顯著減少?！毙旌Ｔ聘嬖V記者，發展現代化的垃圾焚燒，實際是削減二噁英排放的措施，目前反而被說成是“罪魁禍首”?！懊绹荒暌獰?000多噸垃圾，總的二噁英排放僅為12克，中國民間燒柴，產生的二噁英更多?！?/p>

在徐海云看來，北京地少人多，填埋與堆肥成本很高，所以走垃圾焚燒發電之路是刻不容緩的，但同時他表示民眾心理是可以理解的，“大家都知道應該建公共廁所，但都不希望它們距離自己家太近。”

至于媒體所報道的“發達國家出現了垃圾焚燒爐數量減少趨勢”的現象，威立雅環境集團中國區總裁周

小華告訴記者，歐美及日本等國的垃圾發電站數量的確在減少，但這是“關小并大”的結果，事實上規模十分穩定。如德國垃圾電廠數量和處理能力一直在增長，從1990年到2005年，焚燒增長量占80％-90％，目前已增至70余座，年處理垃圾超過1800萬噸。

數據顯示：日本的生活垃圾焚燒廠數量在下降，但連續運行的規模較大的生活垃圾焚燒廠無論是數量還是處理能力也是在不斷增加。正是因為那些小規模的垃圾焚燒廠不能連續運行，達標成本高等原因，才導致關閉，并因此建設現代化的垃圾焚燒廠。美國近十多年的確沒有新建生活垃圾焚燒廠，但美國生活垃圾年焚燒量一直穩定在3000-3300萬噸，僅次于日本，排在世界第二位。

“很顯然，經過幾十年的實踐，焚燒已成為主要發達國家對垃圾進行減量化處理的重要手段，其所用的技術是可控的、穩定的、安全的；所謂二噁英超量排放的問題早已解決。相反，垃圾焚燒技術成為二噁英的減排技術?！毙旌Ｔ迫缡钦f。

技術不是問題

“同樣是垃圾焚燒，為什么在德國出現垃圾供不應求、要從別國進口垃圾來焚燒，而在我國卻產生巨大爭議，甚至釀成全國性的社會事件?”記者了解到，群眾之所以反對建垃圾焚燒廠，疑問無外乎集中在：現有的焚燒技術是否成熟到垃圾焚燒廠建在家門口而不會對健康造成危害?

關于技術是否成熟可控這個問題，接受記者采訪的企業、專家和技術人員的答案難得的一致：不管從國際還是國內來說，垃圾焚燒的技術都是成熟而可靠的，還有很多新技術層出不窮。但他們也談到，由于垃圾成份的地域性很強，因此在選擇技術的時候，還要參考本地的實際情況。

從世界各地成功的經驗來看，垃圾焚燒技術已經得到徹底的研究，實地測試并建立了完備的體系；目前常用的技術主要有兩種：爐排爐技術和循環流化床技術，而這兩種成熟的排放控制技術也使世界各國的焚燒廠不再被看做二噁英污染源。

由于各國垃圾中有機物含量不同，因此選用的技術和工廠的管理運營方式也要符合不同地區的不同情況。比如爐排爐技術就是德國和其他歐洲國家垃圾焚燒領域中的中堅技術，這是由歐洲國家垃圾中有機總量比率低(30％-35％)固定垃圾熱值高(平均熱值超過1萬千焦／千克)決定的。

中國的垃圾含水量較歐洲國家高很多，有機物含量占家庭垃圾總量的比率達到60％-80％，固體垃圾的平均熱值只有4000-6000千焦／千克。這樣的垃圾難以自行燃燒，需要進行前期處理，例如干燥，焚燒前分類以及礦物質燃料混合處理等。具體到北京，周小華談到，這些年來，隨著北京經濟的發展，北京的垃圾成份也發生了很大的改變，除了進入垃圾的塑料(約占15％－16％)、紙(11％-12％)增多以外，高濕度的廚余垃圾也明顯增加了。據記者了解，除生活垃圾之外，每天北京要產生3000-5000噸污泥，污泥的大量增加和末端資源化問題也日益成為困擾這個城市環境建設的難題；此外還有1200噸泔水和總量為1000萬噸的農林廢棄物。

記者了解到，爐排爐技術目前多用于混合垃圾焚燒，為高溫燃燒，大口大口吃垃圾，投資較高，但運營維護費用較低，循環流化床容量小，高溫燃燒，用于PDF成型燃料焚燒，一般應添加20％左右的煤進行助燃，投資較爐排爐較低，但運營維護成本要高一些?？傮w說兩者各有優勢，但都符合兩個基本指標：技術的穩定性和對污染控制水平的合格性。

近幾年來，由于國家逐漸放開公用事業市場化發展，吸引了很多社會資本投資垃圾處理領域：僅2007-2009年，國內共有19起投資環保行業，其中投向垃圾處理的占12起，搶占垃圾商機的不僅有巴菲特，很多國內企業也紛紛下血本投入，致使新技術層出不窮，尤其是在設備制造上，很多關鍵設備都實現了國產化，大大降低了投資成本。

“應該因地制宜選擇適合北京市情的技術進行焚燒。”大多數被采訪者觀點驚人的一致：應該因地制宜采用已被實踐證明了的、成熟的技術，政府提供一個能夠成功運營的平臺就可以了?！拔覀儧]有時間也沒有精力再去折騰了。”

成熟技術自不必說了。記者了解，針對北京的垃圾處理，也產生了一批新興公司，這些公司大多具有自主研發的新技術，其中部分經過了穩定的燃燒試驗，已被證明穩定有效。但是，在成熟技術和工藝當道的情況下，新技術和新公司很難擠進去。比如專吃餐廚垃圾的北京嘉博文公司，也是花費數年艱辛，才逐漸擠進這個擁擠不堪的市場?；蛟S，新舊技術之爭也會伴隨著垃圾焚燒的逐漸普及而此消彼長。

垃圾焚燒選用新技術還是成熟技術?記者認為，選擇的標準應以是否更加適合北京垃圾現狀、能否穩定正常運營、能否取得更好的處理效果。比如記者接觸到的采用流化床工藝的一種名為“復合致密型生物質燃料發電”技術，這種技術是在華電集團支持下，北京新日月生物質科技有限公司研發的，專為北京垃圾量身定做的。它將生活垃圾、城市淤泥、餐廚垃圾和農林廢棄物分別進行干化處理后，混合對滾成型，制成生物質成型燃料，添加助燃劑用于發電后，體積較原來減少90％，減量80％，灰渣基本不產生有機物，可直接做肥料填埋。不僅解決了生物質成型無法解決的高成本、低熱值等問題，還大大節省了運營成本。

同時，這種新技術解決了幾個領域的一些老的瓶頸問題：一是解決了生物質成型無法解決的高成本、低熱值問題；二是解決了城市淤泥的資源化作為污水處理產業鏈中一個老大難問題；三是為北京每天產生的800－1000噸餐廚垃圾缺口找到了一個合理有效的處理途徑；四是使用一種叫做“中立風壓揚長法”的技術，使處于混合狀態的生活垃圾進行很好的分類，有效分離出剛性物質和軟物質。

據華電集團北京熱電有限公司總經理助理寧民興介紹，采用這種技術焚燒垃圾所產生的二噁英排放，僅為日本的十分之一!也就是說，居民在垃圾焚燒廠附近居住，也是安全的。更難能可貴的是，經權威測試，在不需要國家補助的情況下，只要享受現有政策基于這一技術的垃圾處理運營，其利潤率能達到8％左右。而目前國內大部分垃圾焚燒發電廠如果沒有國家補貼，基本都處于虧損狀態。

由此可見：不管是原先較為穩定的老技術還是層出不窮的垃圾焚燒新技術，都能為垃圾焚燒提供可行的解決方案。可是為什么仍然有人質疑呢?徐海云認為，這主要是目前缺乏嚴格的監管機制和檢測手段。比如，現有爐排爐工藝尾氣中二噁英排放是否達標，如何確保檢測數據的連續性；又如，在目前電價補貼政策下，現有流化床工藝摻燒燃煤的比例需要嚴格的監管，否則難保不向小火電方向發展。監管到位，才是取信于民的基礎。監管問題不解決，垃圾處理廠仍然危機重重。

源頭分類是關鍵

記者在采訪中發現，“主燒派”和“反燒派”也會產生交集：就是他們都認為垃圾處理應從源頭減量和源頭分類做起。即便是趙章元也說過這樣的話：他不是否定垃圾焚燒技術，只是他認為應該慎燒，要在做好垃圾分類的基礎上焚燒。

我們知道，垃圾處理的目標是減量化，源頭分類、焚燒都是減量化的手段。

以趙章元為代表的反燒派認為：通過源頭細化分類，垃圾減量化可達90％多，甚至完全利用而達到零剩余。在源頭分類這一手段沒有利用好的情況下直接動用焚燒的手段，是不恰當的。

徐海云談到，垃圾焚燒發電的前提就是垃圾分類，但垃圾來自千家萬戶和每一天，分類總是相對的，不管如何分類，到最后總要有混合垃圾，這就需要利用焚燒的手段進一步減量化。

看到這里，我們可以得到這樣一種判斷：“主燒派”和“反燒派”的分歧并非不可彌合：分歧在于對源頭分類所能達到的減量化程度看法不一；但雙方都認為，源頭分類才是關鍵。

某綠色組織的中國項目成員就告訴記者，與焚燒相比，他們更加傾向于首先加強源頭的治理。比如建設一個垃圾焚燒發電場動輒數億元，但北京每年投入到垃圾分類中的資金才區區幾千萬，在源頭分類沒有做出實質性努力之前，如何做好垃圾焚燒呢?

一些垃圾處理企業也在用行動探索著他們的憂慮：他們在對垃圾焚燒新工藝和技術的研究中，十分重視把好分類關。在采訪中，寧民興就告訴記者，中國的垃圾分類遠不如國外，所以如果在垃圾焚燒之前不做分類，垃圾焚燒成本高、效率低、所產生的有害物質也更大。同時他認為，鑒于目前的實際情況，要求垃圾分類達到歐洲或者日本的水平，還得有多年的努力和探索。

事實上，北京這幾年來在垃圾分類上作了不少嘗試，但結果都收效甚微。如何做好源頭分類工作，這是擺在城市管理者面前的一個大難題。

在周小華看來，目前除了20－30％可回收的垃圾之外，把北京所有的垃圾仔細分類是不現實的。一是因為居民尚未普及分類意識；二是能分選的垃圾交叉污染很多，回收成本也較高，目前仍然沒有很多社會企業去做這個。

“可以一步步完善?！敝苄∪A認為北京不妨先嘗試將干垃圾和濕垃圾分開，干垃圾利于焚燒，提高熱值，熱效率也會大大提高，對爐子的損害也大大降低；而對于濕垃圾的處理，全世界范圍內目前都不算很成功，但北京可以少部分嘗試厭氧氣化，并小面積推廣。

按照北京市的統計數據，全市生活垃圾產生總量619萬噸，再生資源回收量達374.72萬噸(來源：政協北京市第十一屆委員會第二次會議大會書面發言材料之七十一)，如果加上餐館的廚馀垃圾約40萬噸(這部分垃圾事實上已經回收利用，當然回收利用過程中可能存在這樣或那樣的問題)，還有堆肥處理近20萬噸，垃圾資源回收利用率實際達到40.5％。徐海云認為，如果按照相同口徑，參照發達國家的生活垃圾的處理比例的統計方式，北京的生活垃圾處理比例大致為：40％回收利用，60％為衛生填埋。

與世界上一些國家相比，北京的這個數字并不低。徐海云認為我們的差距在于：北京沒有把有機物分類回收作為一個主要方向，而生活垃圾中有機垃圾占到60％!

“當前北京市生活垃圾中最突出的是餐廚垃圾分類?！毙旌Ｔ普劦剑本┦袑Σ蛷N垃圾的處理方式只是將其通過分選，直接進行堆肥處理；或者仿效少數發達國家生活垃圾管理模式進行家庭餐廚垃圾分類，這兩種模式在北京推廣都不現實。

徐海云指出，實際上目前北京市生活垃圾(環衛部門收集的)成份，最大的組成部分往往是水。一噸水通過下水道進入污水處理廠的處理成本是1元左右，而通過垃圾收運處理要200元以上，如果僅漢將家庭中高水份的西瓜皮、湯、果皮等垃圾粉碎通過下水道排除，成本低，又不會增大下水道和水處理系統的負荷，再輔助密閉化垃圾收集，生活垃圾含水量降低到40％左右是容易實現的。而大幅度提高垃圾熱值，有利于垃圾焚燒處理，以北京市600萬噸生活垃圾年清運量計算，減少20％的水分，相當于至少節約2.4億元垃圾收運處理費用。

“其實很多人并不清楚什么是分類收集?！毙旌Ｔ婆e例：發達國家都有廢紙單獨收集的垃圾桶，但國內大多數居民都會把舊報紙和廢紙板作為廢品出售。因此，盡管我們廢紙的平均回收率只有發達國家的50％左右，但單獨分析，廢紙板、舊報紙、書刊等回收率要高于發達國家?！拔覀兩罾兴指?、熱值低，根本原因是我們的經濟發展水平造成的，比如我們去農貿市場而不是去超市購物導致餐廚垃圾多；人為將湯水放入垃圾袋以及垃圾敞開收集混入雨水等，這些習慣都需要我們慢慢改正?！?/p>

“要破解垃圾源頭分類的難題，首先要選擇好最有效的路徑，然后做出系統性，制度性的安排。”徐海云表示，垃圾分類不是簡單放幾個不同垃圾桶就可以實現的，這需要在法律的框架下建立持續的宣傳、督導體系，建立分類收運與處理系統，無論是城市管理者還是每一個市民，都需要在其中承擔管理的責任、支付處理的成本。

“最重要的是，現有生活垃圾處理場地需要從法律上給予保障，這不僅是這個垃圾場服務范圍內全體居民的利益，也是垃圾管理可持續發展的需要。垃圾管理的細化將需要更多的用地，如各類垃圾資源化利用所需要轉運、倉儲、加工。如果現有生活垃圾處理場地因為部分人為不當利益被擠走，就有可能產生多米諾骨牌效應，垃圾處理設施無處可選。”

這里我們不妨借鑒一下國外的經驗。周小華談到，歐洲就通過一系列制度上的安排從源頭減少垃圾：以德國為例，玻璃瓶在生產之前企業是要預先支付一筆錢用于回收，通過獎勵政策鼓勵“綠色包裝”；在政策春風下，各種企業不斷提高技術水平，減少垃圾，也由此在產業鏈上產生了一些新的投資機會和新的公司，比如致力于各種包裝物回收的綠點公司，僅在德國它們就有2萬多成員單位；此外，德國的有機物分類處理費用也從市民中收取，尤其是餐廚垃圾，要購買專用的垃圾袋分裝，這筆費用折合每戶每年150歐元，有了一定的經濟壓力，市民對分類就自覺多了!

這場持久戰的結果是：到2006年末，德國回收、焚燒、填埋的比重為68％

31％

0.7％，成為歐洲乃至世界上垃圾減量化處理最成功的國家。

我們從德國的案例看出，通過源頭細化分類，垃圾資源化大致可達到70％，這基本上是目前所能企及的最高水平了，剩下的30％通過焚燒，垃圾的減量化達到了99％。這也應該是目前垃圾減量化處理的最佳模式了。

北京這樣的超大城市，產生的垃圾量是巨大的，顯然，我們既不能把包袱甩給兄弟省市，也不能把包袱留給我們的后人，這就需要我們的城市、我們每一個市民，都以高度的責任心和使命感，做出艱苦卓絕的努力，把垃圾減量化進行到底。

“68％、31％、0.7％”，這應該是北京的目標。

效率與監管如何平衡

2009年以來我國多個城市對生活垃圾焚燒發電項目進行了BOT招標，近期簽約的有：光大國際投資的濟南市第二生活垃圾綜合處理廠(焚燒發電廠)BOT特許經營項目、中國節能投資公司下屬可再生能源公司投資的成都市祥福生活垃圾焚燒發電特許經營項目。前者占地面積120畝，投資9億元，施工工期為18個月，計劃建設4臺日處理能力為500噸的焚燒爐，是目前國內一次性建設規模較大的垃圾焚燒項目，特許期限25年。后者該項目總投資概算約8億元，規模為日處理城市生活垃圾1800噸，年處理能力65萬噸。

與眾多招標信息相輔相成，記者在采訪中發現，很多企業都對垃圾焚燒發電表示出濃厚興趣，華電、大唐、威立雅、清華同方、中科通用等不同所有制的企業紛紛下水。據寧民興介紹，華電即將投建的垃圾發電焚燒項目預計投資9.36億，建設周期為一年，預計年發電4億度，減排二氧化碳27.4萬噸，預計可消滅污泥49.5萬噸，生活垃圾22萬噸，餐廚垃圾4.95萬噸，節省標煤10.2萬噸。

在專家眼里，各企業搶灘垃圾焚燒發電站不僅出于戰略布局的要求，還有著現實的經濟考量。記者了解，垃圾發電行業屬于由公共財政承擔的政府公用事業，企業的收益來源于政府方面的補貼。據一位電力專家介紹，根據《中華人民共和國企業所得稅法》等法規，國家除保證垃圾發電的電量全部上網外，還給予每度0.25元的補貼，同時免征增值稅，并給與三年免征所得稅、后三年減半的優惠，再獲當地財政部門的垃圾處理費補貼，目前大約是每噸150-300元之間。

“諸多優惠政策落地，垃圾發電企業基本不會虧損?！边@一點得到了寧民興的證實。他認為垃圾焚燒發電是公益事業，有政府相應的補貼，不僅不虧，而且收益穩定。

因此連外資都對北京的垃圾焚燒發電項目躍躍欲試，周小華談到，威立雅在廣州、上海以PPP模式分別與當地政府合作，都取得了不錯的效果，同時希望能與北京市政府以PPP模式合作一個最先進的垃圾末端處置設施。

在很多企業眼里，北京垃圾處理的市場化程度一向很低，基本由政府大包大攬，這樣做固然很好地兼顧垃圾處理的公益性，但容易造成規劃脫節嚴重滯后。最典型的如高安屯垃圾焚燒廠，由于從規劃到投入使用歷經十年之久，當年的規劃早已不符合現實情況，比如最近的辦公樓距離垃圾焚燒廠不到2公里；垃圾填埋場的惡臭和醫療垃圾焚燒廠對周邊居民也造成了很大的影響。

據記者了解，目前上海垃圾處理項目多采用BOT模式，廣州市場化程度高，部分項目采用PPP模式，而北京多為政府運作。單就記者采集到的三地垃圾處理費用來看：目前廣州不到30元／噸，由企業運行；北京60元／噸，由政府運行；上海BOT填埋居多，全成本(包括投資)76元／噸。顯然，單從運營成本來說，北京遠高于廣州和上海。

再看看其他國家是怎么做的：一般說來，發達國家的市場化比例不是很高，政府管理占50％左右。比如法國，由于公共設施由政府控制，一般采用政府投資企業運營的模式(PPP)；而在德國，由最初政府自己做逐漸變為私有化，目前仍有一半垃圾處理項目由政府來主持；在英美是完全民營化，經費也是由民營企業自行籌集，但他們建立了有效的監管體系，因此得以有效運營；日韓則是完全政府化。

“近年來，日本和歐盟也開始提市場化運作，他們的衡量標準只有一個：企業能否做，能否高效運作”。周小華表示，垃圾處理的公共性決定了它的完善也是一個多方兼顧的過程，目前的現實應該是一個混合方式，“完全依靠政府的力量肯定是不夠的，政府應該放開眼界，尋求一種1+1>2的機制?！?/p>

然而，經濟有效并不是衡量這個事情的唯一標準。事實上，在垃圾處理上如何引進市場化的因素，一直是有爭議的問題，而爭議的焦點，就在于效益和監管之間如何平衡。垃圾處理屬于公用事業，監管的責任在政府，市場化程度高了，效率上去了，監管的成本也上去了。

因此，主張由政府或以國企擔綱垃圾處理主角的呼聲依然強勢，這一方觀點認為：從這幾年BOT模式在北京的推行來看，效果并不理想。作為一種公益性很強的項目，國有企業應該在市政工程中發揮更大的作用。

落實到垃圾焚燒發電，徐海云認為這是一個技術、智力密集型項目，其中還牽涉到民生問題，完全由政府做有問題，完全市場化也有問題。兩者應該結合起來。比如垃圾處理外部性很強，完全市場化對社會責任感不強的企業，政府既要做過程監管，又要做責任監管，監管成本偏高。

“比如，我們可以嘗試政府投資，引進大企業進行管理，并不斷總結既有工程管理模式的優缺點：以技術、經驗、效率為衡量標準，適合市場的，應該市場化。完全政府化，有效率問題。”

徐海云談到，歐洲經濟繁榮時規劃了很多垃圾焚燒廠，這幾年垃圾量不斷下降，回收提高，焚燒量少，負荷不滿，如果是企業投資，沒有那么多垃圾企業也要支付那么多垃圾焚燒費，這也是不合理的。不妨借鑒歐洲和日本從經濟角度推動垃圾市場化的做法。

將垃圾壓力轉為創新動力

近期是垃圾焚燒的多事之秋。

與征地、拆遷、司法等引起的群體性事件相比，因垃圾焚燒而起的群體性事件對社會穩定所構成的威脅更大。其一，涉及的人數更為龐大。由于垃圾焚燒廠多建于居民區周邊，涉及到的人群動輒幾萬甚至數十萬，如此大規模的群體反對，對社會穩定的威脅絕非一般事件可以比擬。其=，由于涉及生命健康，往往呼聲一起，應者云集。這種群體性恐慌與激憤更容易被放大，牽涉者往往同心同德，一致對外；尤其是在精英聚集的地方，他們擁有豐富的社會資源，也往往會因此調用自己的資源，容易升級和擴大，形成對峙；其三，持續時間很長。

我們知道，歐盟和日本都是在環境保護上十分嚴厲的國家，那么，既然他們都能接受高比例的垃圾焚燒，為何在環保水平還遠低于歐日的中國，剛起步的垃圾焚燒反而遭遇了更多反對呢?

一種觀點認為：焚燒是過時的垃圾處理方式，歐目的高焚燒率只是反映了其過去的觀念和政策，而現在焚燒方式正在被拋棄，焚燒爐也在大量關閉。徐海云認為這種觀點純屬“莫須有”，的確有很多小型焚燒爐被關閉了，但也新建了許多規模更大的新焚燒廠；總爐數的減少其實反映了新建焚燒爐的處理規模更大，因此總的焚燒率并未降低。

另一種觀點認為：國外在垃圾處理技術上已經有了長足的發展，最新技術和嚴格的監管可以確保不給附近居民帶來損害。而中國不具備這些條件……

記者在采訪中發現了這樣幾個問題：政府和公眾掌握信息的不對稱：比如反對者認為國際上盛行“禁燒風”，而政府和權威專家卻是“主燒”的支持者；粗放落后的垃圾處理設施讓公眾心生恐懼，北京的幾大垃圾填埋場依舊惡臭漫天，根據填埋揚的運行情況，居民們實在對焚燒廠能否達到歐盟標準沒有信心；監管體系沒有建立，政府和民眾之間沒有一個好的溝通渠道。

因此，我們可以發現，人們的種種擔憂和爭議，盡管在表面上都指向處理方式、技術和標準，實際上隱含著對管理者一種深深的不信任，對監管能力和實施能力的不信任，和對事前審評、事后檢測中信息真實度的懷疑。

可見，垃圾焚燒項目不僅僅是一個簡單的技術項目，它對社會配套機制高度敏感。發達國家可以采用垃圾焚燒，是因為它們有成熟的法治監管，輿論監管和民眾參與。而中國的各項體制改革還在進行之中，權利的制衡以及公眾參與的透明度還存在較多缺陷，對垃圾焚燒的有效監管暫時還沒有能力做到。

當然，硬幣的另一面，也有著不一樣的風景。

周小華認為這些事件體現了普通市民對環保知情權上的關注，同時使很多人了解了垃圾處理不是一件簡單的事情，而是需全民共同支持的事，政府在決策上要有溝通。應當把這些爭議事件作為推進制度創新的契機。比如，通過意見收集和訴求表達的過程，強化業主委員會代表業主利益的功能，通過政府與業主代表互動將利益協商機制常規化和制度化，通過訴訟明確潔凈空氣權利的邊界和代價，等等。

危機和爭議也可以推動社會不斷進步。上世紀80年代，德國垃圾處理面臨與中國同樣的危機(設施低，污染高)，但德國把危機看成是一個技術提升的機會，若干年后，德國不僅解決了垃圾圍城，還因技術領先而使大批新興企業得以成長。本次危機是否也會逼著北京在垃圾處理方面不斷進行新技術和新工藝的研發呢?

最后，這些事件令記者想起了英國歷史上兩個重大的決策失誤：一個是否決將電力引進千家萬戶。當時許多人認為普及用電，就等于給每個英國人(包括小孩和壞人)都發了一把槍。另一個是否決將煤氣引進千家萬戶。當議會辯論時，那些反對者認為只要有一個不想活的壞人，去把這個巨大的“炸藥包”(煤氣)點燃，兩千多年的倫敦古城就將毀于一旦。