日本土壤污染防治制度對我國的借鑒作用

摘要: 日本《土壤污染對策法》對土壤污染的修復整治作了詳細的規定，從而對日本的土壤污染防治工作起到了巨大的作用。目前我國土壤污染防治方面的法律制度還不健全，加之土壤污染形式日趨嚴峻，急需加強對土壤污染防治的立法。文章從日本《土壤污染對策法》的立法背景入手介紹了該法的主要內容，進而提出了其對我國土壤污染防治的借鑒意義。

關鍵詞: 日本《土壤污染對策》土壤污染防治制度借鑒作用

20世紀中后期，隨著經濟的高速發展，工業化進程加快，加上過分地追求經濟效益而忽略環境的保護，許多國家和地區都先后出現了一系列土壤污染事件。

一、日本《土壤污染對策法》的立法背景

在日本，1955年至1972年發生的“痛痛病”事件，就是由于冶煉工礦企業等排放的含有鎘的廢水污染了河流，兩岸居民使用受污染的河水灌溉農田，致使土壤中的含鎘量明顯超高，土壤受到鎘污染，農作物質量受損，進而給人們的生命、健康和財產造成了巨大的威脅和嚴重的損害。“痛痛病”事件使日本政府開始認識到土壤環境保護的重要性，直接促使日本政府出臺了一系列保護土壤、環境，防治公害的法律法規和政策。

在城市土地的開發和利用過程中，隨著1971年國家試驗研究機關遷址土壤污染事件及1975年日本東京都江東區的六價鉻污染事件等的發生，城市用地的土壤污染狀況逐漸惡化，引起了日本政府對土壤污染問題的高度重視。由于1970年制定的《農用地土壤污染防止法》主要針對的是農業用地的土壤污染防治問題，不適用于工業用地產生的土壤污染，因此日本政府加緊了對工業用地土壤污染防治的立法進程，想借此改善土壤污染日益惡化的趨勢。在這種背景下，2002年5月29日，日本國會公布了主要用來規制城市用地土壤污染的《土壤污染對策法》，2003年2月15日正式施行。該法對城市用地土壤污染的防治問題做出了詳細而具體的規定，從污染的調查、污染地的使用限制、污染治理措施、治理義務人和相關法律責任等方面設定了一整套比較完善的土壤污染治理制度，成為當前日本防治土壤污染方面的主要法律。

二、日本《土壤污染對策法》基本內容介紹

2002年頒布的《土壤污染對策法》是日本進行土壤污染防治的主要法律依據。該法的立法目的主要是對于那些已經發生的土壤污染場址，掌握該片土壤中特定有害物質的污染狀況，并通過實施一系列防止危害人體的相關措施，保護公眾健康，以及預防土壤污染給人體健康造成的損害。《土壤污染對策法》共有8章42條，包含一般條款、土壤污染狀況調查、指定污染區域、土壤污染致使健康被損害的防止措施、委派調查機構、委派促進法律實體及其他相關規定等內容。

(一)土壤污染狀況調查。

土壤污染調查的目的是為了掌握土壤污染的有無，因此該法并不是要求所有的工礦企業用地都必須進行污染調查，而是只要求那些存在污染可能性高的用地進行污染調查。為了明確掌握土壤污染狀況，該法規定對存在污染可能性之土地必須進行土壤調查，調查的對象和時機包括兩種類型:第一，當有害物質使用特定設施廢止時，應進行土壤調查，以確定土壤是否遭受污染;第二，土壤中含有特定有害物質造成了土壤污染，且會影響人體健康者，由地方政府(都、道、府、縣知事)命令土地所有人進行調查。土壤調查的義務主體是土地的所有者、管理者或占有者。土地所有者必須委托調查機構對土壤是否受到污染進行調查，并且要將調查機構出具的所有調查結果報告給都道府縣知事。為了保障土壤調查結果的客觀公正，該法在第10至19條還規定了調查機構的資質和管理方式，明確要求土壤調查必須由環境大臣指定的具有法定資質的調查機構按照法定的調查程序和調查方法進行。

(二)指定為特定污染區域。

如果土壤污染調查的結果表明，某塊特定土地的土壤中某些有毒有害物質的污染狀況不符合土壤環境質量標準的要求，那么就應該把該區域指定為受特定有害物質污染的區域，并且要將這種情況記錄在指定土壤污染區域登記簿中。某一地域一旦被指定為污染區域，土地所有人只有在采取了有效整治措施將特定有害物質的污染降低到法定環境標準允許范圍內的時候才可以申請把它從登記簿中刪除。對于行政機關設立的特定污染區域登記簿任何公民都可以自由查閱。這種制度一方面有利于公眾及時了解土壤無讓狀況的信息，一方面也有利于防止因為土地轉讓、土地用途改變、污染土壤搬出等行為而引發新的環境風險。同時，由于土地被記載于污染土壤登記簿中，會在一定程度上影響企業的形象，對土地的潛在價值也會帶來不利因素，因此在這種情況下，土地所有人一般會積極采取合理措施來消除污染，從而達到國家防治土壤污染的目的。可以說這種指定土壤污染區域的登記簿制度在日本的土壤污染防治過程中發揮著重要的作用。

(三)對指定區域采取措施去除污染，防止污染擴散。

無論是土壤調查還是指定特定區域其目的，都是為了能夠更好地治理土壤污染，因此義務人或責任人必須采取合理措施來控制或防止污染的進一步擴散。根據《土壤污染對策法》的相關規定，當這些場址對人體健康存在危害或有危害之虞時，都、道、府、縣知事則應命令土地所有人指定限期清除污染，或采取措施防止該污染物擴散、清除污染(土壤污染對策法第7條第1項)，或認為污染事件可歸責于污染行為人時，則指定污染行為人采取前述措施(第7條第1項但書)。按照該法的精神，當某個工業用地被載入污染區域登記簿后，該土地的使用便受到了限制，這種限制旨在控制危險的擴散;如果污染的土地給公眾造成了損害或威脅，則通過發布行政命令的方式要求土地所有人對污染土地采取整治措施。該法中關于污染土壤的整治措施主要包括兩個方面，一種是防止土壤污染繼續擴散的措施，如采取相關措施防止土壤污染引發地下水污染的發生，控制已經被污染的地下水防止其擴散等，另一種是對那些已經造成的土壤污染的修復治理措施，如發布行政命令限期清除污染源;命令污染行為人停止生產作業、部分或全部停工;通知居民，樹立告示，必要時疏散周圍居民或對周圍人員的活動進行管制;限制污染土壤的用途，等等。

三、日本土壤污染防治制度對我國的借鑒作用

日本在土壤污染防治方面設立了農業型污染和工業型污染分別立法的制度，同時通過規定完善系統的土壤污染調查制度來防止或減少土壤損害的發生，對其本國的土壤保護起到了積極的效果，也對我國土壤污染防治立法有一定的借鑒作用。

(一)對土壤污染的治理注重運用綜合性立法。

在立法體例方面，各國一般都注重綜合性立法的運用。日本將土壤污染區分為農業型污染和城市型污染兩種分別進行立法，因為農業型土壤污染和城市型土壤污染的原因不同，在防治的具體對策上也有明顯的城鄉區別。兩部法律在實施過程中相互結合，相互促進，共同構成了日本的土壤污染防止法律體系。同時在日本還有一些相關的環境標準和技術標準與污染防治法結合適用，形成了綜合性的立法體例。因為土壤污染的恢復和治理是一個綜合性的復雜問題，這種綜合性的立法體例對土壤污染的綜合治理和管理無疑發揮著重要作用。

(二)立法上規定十分嚴格的法律責任。

責任的承擔是實現土壤污染防治目標的重要保障，西方國家都在立法上規定了土壤污染防治方面的嚴格的法律責任。首先，土壤法的責任主體范圍廣泛。一般情況下土壤的所有人或使用人都是土壤污染的責任主體，都有義務防止土壤污染的發生和清除已存在的土壤污染，恢復土壤的原有機能。其次，在歸責原則上多采嚴格責任，即無論行為的主觀心態為何，只要有污染事實發生就應當承擔責任。再次，在追究責任上具有追溯性，即對責任的追究可以追溯至土壤法頒布之前發生的污染事實。第四，有多個責任人時責任具有連帶性，即任何一個責任人都應先承擔和履行責任，然后向其他責任人追償。最后，責任的代位性，即環境保護主管機關可以先為責任人履行責任，然后向具體責任人追討。

(三)確立了一些先進的法律制度。

一些國家在土壤污染防治方面開展立法工作比較早，通過多年的實踐，形成了一些先進的制度和措施，這些制度和措施在我國土壤污染防治是方面值得借鑒和采納的。如日本的土壤污染管制地區制度。某一地區的土壤污染程度超過土壤污染管制標準時，應當進行調查評估，并確立該地區是否為土壤污染管制地區。對確立為土壤污染管制地區的，初步評定其污染等級，并進行公告，以確保公眾安全。

(四)注重公眾力量的發揮，確立公眾參與機制。

土壤污染整治是一項長期性工程，單單依靠政府的力量是很難實現污染防治目標的，需要廣泛的群眾參與。因此各國立法中普遍確立了群眾參與制度。各國立法中群眾參與土壤污染的整治一般表現在兩個方面，一是對土壤污染防治工作的監督;二是土壤污染防治資金的募集。日本土壤污染對策法中規定了公眾有權查閱污染土壤登記薄，了解某塊土壤的受污染狀況。土壤污染防治中的一大難題就是資金保障問題，通過公眾的廣泛參與，政府能夠從社會上募集大量的整治基金，從而確保土壤污染防治工作的有效開展。

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