加強國有資產監督管理的思考

摘 要:國有企業是我國國民經濟的支柱，受國際金融危機以及自身結構性矛盾的疊加影響，我國經濟目前面臨著本世紀以來最大的困難與挑戰，國有企業的經營利潤也隨之大幅下降，國有資產流失現象依然嚴重。在這樣的形勢下，國有資產管理與監督問題引起了人們的極大關注，文章就當前我國國有資產監督管理的現狀，分析了問題存在的原因，提出了加強國有資產監督管理的對策。

關鍵詞:國有資產 監督管理 產權流失

中圖分類號:F273.4 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)05-015-02

如何加強對國有資產的監督與管理，確保國有資產的保值增值，是一個當前亟待研究解決的問題。進入新的世紀，在國有資產的管理上，國家和政府出臺了很多政策，國有資產管理初步走上了正規化的軌道，取得了一定的成果。但也存在或面臨著許多不容忽視的問題，其中最主要的是因為監督管理工作不到位，造成國有資源流失的問題還比較嚴重。因此，近年來國有資產管理與監督問題成為一個研究熱點。

一、國有資產監督管理的特征與意義

所謂國有資產監督，是指政府出資人和運營者依法對指定的、或者所屬的國有企業占有使用的國有資本的經營管理實施監督管理活動的總稱。

(一)國有資產監督管理的特征

1.監督管理主體是國有資產管理部門。國有資產監督管理機構是監管國有資產的專司機構，凡涉及國有資產的各項方針政策，必須由國有資產監督管理機構統一制定，或必須通過國有資產監督管理機構的審定同意，報國務院批準后才能實施。

2.監督管理的目的是理順產權關系。市場經濟條件下，為實現國有資產的保值增值，要求企業成為自主經營、自負盈虧的法人和市場競爭主體。政府派出的監事會只起監督和提供咨詢的作用，并不參與企業的經營活動。這樣，通過國有資產監督管理可以有效維護政府出資人的資產所有權，保障國有企業的經營自主權，有利于進一步理順企業產權關系。

3.監督管理的對象是國有企業占有使用的國有資本。國有企業及全民所有制企業，是由政府投資興辦的依法自主經營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產和經營單位。政府賦予國有企業經營權，國有企業對政府授權經營管理的資本享有占有、使用和依法處分的權利，因此出資者有必要、有責任依據國有資本的所有權對企業占有使用的國有資本實施監督管理。

(二)實施國有資產監督管理的意義

1.有利于建立現代企業制度。現代企業制度能有效地解決市場經濟中當事人之間的責、權、利關系，使出資者、經營者和生產者的積極性得以發揮，行為受到制約，利益得到保證，資產經營一體化能夠順利進行，國有資產能夠實現保值增值。然而，我國在推行現代企業制度改革時，只注重了企業的機制轉換，忽視了企業改制后的監督管理，一度造成了產權主體缺位。經驗告訴我們，只有明確產權主體，并行使其職能，維護和保障各利益主體的合法權益，同時采取必要的手段加強對企業的監督，使經營決策與監督相互制衡，才能防止不正當經營行為發生。

2.有利于防止國有資產損失。在我國長期的國有資產管理實踐中，資產流失這一問題屢禁不止，究其原因，主要還是監督不力。因此，防止國有資產損失，是國有資產監督的主要方面。強化國有資產監督管理，通過認真而細致的監督管理工作，保證經營者決策的合理性和科學性。同時，加強監督審計，可以保證合理決策的準確執行。資產投入并運行一段時期以后，再通過財產清查、評估等方式予以總結，以防止資產損失和浪費。

3.有利于國有資產運營。我國現階段已形成了規模巨大的國有資產，只有加強國有資產運營的監督管理，才能使有限的國有資產得到合理使用，最大限度地滿足我國現代化建設的需要，使國有經濟得到迅速的發展和壯大。實踐證明，只有加強監督，才能有效地避免國有資產運營過程中出現的各種損害國家利益、追求個人或小集體利益，甚至不擇手段地蠶食國家所有者權益等現象。

二、國有資產監督管理中存在的主要問題及原因分析

(一)國有資產監督管理中存在的主要問題

1.國有資產產權監管存在缺位現象。

(1)混合所有制經濟下國有產權的監管問題。由于市場經濟的發展，加上我國國民經濟格局的調整，部分國有企業實行改制，變為混合所有制形式。在這類企業中，各類產權經過多次融合，已難以確定產權的邊界與性質。這時，有些企業仍然沿用傳統的先界定產權性質、再套用國有產權制度進行管理的模式，容易侵害其他出資人的合法權益，并因此給國有資產監管機構自身帶來法律風險。

(2)關于境外國有產權管理問題。近年來，隨著國有企業加快“走出去”的步伐，形成了規模不小的境外國有產權。雖然，國資委組織了境外國有產權管理研究，對部分央企開展了境外投資及產權管理狀況調查，對境外國有產權管理有了基本思路。但是在落實境外國有產權管理的責任制、及時掌握境外國有產權的動態情況等方面仍然存在欠缺，容易造成境外國有資產產權監管缺位。

2.國有資產流失問題仍較為嚴重。

(1)管理過程中的國有資產流失。由于國有資產產權模糊，導致經營主體責、權、利不明確，以至于盲目決策、重復建設、資源浪費、資產閑置而導致國資流失。主要體現在以下兩個方面:

一是實物資產管理存在漏洞。資產管理不規范，賬外資產大量存在，賬賬不符、賬實不符等現象嚴重。有些單位固定資產賬簿不全，甚至不建賬;有些單位購建、捐贈資產不入賬;有些單位該核銷的資產不銷賬。這些都會造成國有資產的流失。

二是資產處置比較隨意。當資產需要進行出售、報損、報廢時，一些單位視國有資產為部門自有資產，不履行資產的處置審批、必要的評估、技術鑒定等程序，私自作出處理，致使資產流失失控。

(2)投資經營過程中的國有資產流失。一些單位盲目對外投資，缺乏可行性研究，投資管理嚴重滯后，造成投資失誤，投資項目效益低下，甚至投出的資金無法收回，也是造成國有資產嚴重流失的原因。

(3)企業改制過程中的國有資產流失。在進行國有資產轉讓和處置時，部分企業違反規定，無償或以明顯低于市場的價格轉讓給非全民單位或個人，造成國資的流失;企業破產中缺乏有效監管，導致國資流失;一些國有企業通過辦大集體企業或與非國有經濟聯營，把國有資產轉為非國有資產;在企業存量資產重組中，對國有資產不評估或低估國有資產的價值。這些都不同程度地造成了國有資產的流失。

3.多層代理關系的存在，弱化了國家對企業的監督和約束。在我國國有資本委托代理鏈中，最突出的特點就是產權管理鏈條太長，級次太多。許多企業通過多層控股，期望以較少資本控制大規模的資產和眾多的企業，實現跨越式發展，由此導致了資本鏈條的快速擴張和集團規模的迅猛增長。但結果并非如人所愿，多級委托代理關系，使得國家對企業經營者的監督和約束逐漸遞減，弱化了國家對這部分企業的控制，容易出現決策失誤。

(二)國有資產監督管理存在問題的主要原因分析

1.組織功能作用不充分。國資委成立以后，雖然國家在各級地方政府也設立了國有資產管理機構，實行的是國家統一所有，分級管理。但這種所有者高度集中，國有資產大面積分散的現狀，必然會形成監督管理上的空檔，組織功能不能充分發揮，這是導致國有資產流失的一個重要原因。

2.管理體制不科學。我國現行的國有資產管理體制是在改革開放后，一步步從傳統經濟體制改革發展而來，經歷了艱難的理論與實踐的探索，發揮了重要作用。但是，該體制在維護國有資產合法權益等方面，還存在不少問題，各管理部門職能不明確，互相推諉、不負責任的現象仍然存在。

3.制度法規不完備。現有的一些制度法規，有些方面已經滯后于市場經濟發展的要求，有的規范性、可操作性不強，沒有形成規范、有效的機制。制度不完備，落實上就會出現隨機性，容易讓投機者鉆政策空子，造成國有資產流失。

4.檢查懲處力度不夠。國有資產監管問題一直沒能得到很好的解決，其中一個重要原因就是在執法執紀上不夠嚴格。對管理人員工作失職，給國家造成損失的，責任追究也不夠嚴厲。在執法執紀上給不法分子或投機者留有余地，國有資產就會源源不斷地外流。

三、加強國有資產監督管理的對策

(一)健全國有資產監督管理體系

1.健全國有資產監督管理機構。從中央、省和地市三個層面看，國有資產監管機構還沒有完全建立起來，我國國資監管機構的設置仍然具有某些過渡特征。有些地方國有資產監管主體不明確，國資委定位不準。因此，需要調整優化各職能部門，形成規范有序的協調機制，強化外部監督和企業內部監督的有機結合，形成更加有效的監督機制，從而建立高效的內部組織運行體系。

2.完善國有資產的監管與運營。隨著國有企業公司制股份制改革的不斷深入，國有資產資本化、市場化經營趨勢得到高速發展，如何建立高效的監管與運營機制，提高國有資源配置效率，切實防止多頭監管和低效運營成為當前的主要任務。目前國有資產監管與運營的“國資監管機構——國資經營機構——企業”這一模式尚未真正形成，中間層是薄弱環節，資本營運主體“缺位”比較突出。為了解決這一問題，就必然要求積極推進國有資產營運主體和國家投資企業的產權制度改革與現代企業制度改造，把國有資產監管與營運結合起來。

3.實行矩陣式國有資產監督管理。為解決當前國有資產處置中存在的諸多問題，需要加大資產處置監管力度，實行“先申報、再評估、后處置”的工作程序，對資產處置的計劃、評估、實施和收益各環節嚴格監管，建立各司其職、密切配合、相互制約的“矩陣式”資產處置監管機制。“矩陣式”監管模式是一種交叉、雙向的管理模式，即形成以國有資產管理專職機構、國有資產管理中介機構和國有資產使用管理單位為主線的縱向管理，和以企業內部資產使用部門、財務部門、審計部門等組成的橫向管理。通過監管機制的轉變，減少監管真空，加強對下一級國有資產監管工作的指導和監督，對進一步加強國有資產的保值增值、提高資產保障能力都是十分必要的。

(二)建立國有資產產權監督機制

1.強化內部審計職能的作用。通過定期的內部審計可以及時發現企業在內部控制制度、產權管理方面存在的問題，也可以最大限度地防止貪污腐敗等違法犯罪行為的發生，對維護企業的經營權也能起到良好的保護促進作用。

2.完善外部審計的聘用制度。在進行外部審計招標時，首先，應考察一個中介機構的規模實力、人員的組成、機構負責人及員工的誠信水平、在當地的影響等;其次，考察其收費標準是否合理;最后，還要對列入招標的中介機構實行準入制度，即每年審計結束后，應按一定的比例，對招標審計后的單位進行適當的抽查。加強對企業外部審計的監督，有利于保護企業在產權交易中的合法權益。

3.規范國有資產產權交易行為。一要健全企業產權交易制度，國家應盡快擬定并出臺相關的企業產權交易管理法律、法規等，使企業產權交易行為有法可依，有章可循。二要完善企業產權交易的信息傳導機制，發揮政府、市場、企業與媒體的功能，完善信息傳導機制，弱化信息不對稱、信息交換難的問題。三要建立統一開放的產權市場網絡，充分利用中介機構的專業性，采取機構聯動、信息共享的運作方式，形成產權市場的有形網絡，實現企業產權交易的市場化。四要規范交易形式，嚴格限制采取任何變通形式規避市場的公開、公平競爭。

(三)完善國有資產監管的法律法規

加強國有資產監督管理是一項重要工作，它關系重大，涉及面廣，情況復雜，政策性強，必須以立法的形式體現，以增強統一性、強制力和可操作性。國務院國資委成立以來，先后出臺了《企業國有資產監督管理暫行條例》等行政法規和多部規章，但仍然存在局限性。進一步完善國有資產監督的法律法規，一要堅持國家基本經濟制度，緊密結合社會主義初級階段的具體實際，使國有資產監管法律和制度始終與中國特色社會主義的建設發展相互適應;二要科學界定國資監管機構的職責定位，積極探索國有資產監管和運營的有效實現形式，不斷推進國有資產監管法律和制度的完善;三要根據現有法律以及有關行政規章要求，建立健全一系列有關國資監管的配套規章制度，加強相互間的銜接協調;四要加強相關制度建設，切實做到權利、責任和義務相統一，管資產和管人、管事相結合，使出資人更好地履行職責。

(四)落實國有資產保值增值責任

成立國有資產專門管理機構，目的就是通過這一機構，對授權監督的國有資產依法履行出資人職責，維護所有者權益，維護企業作為市場主體依法享有的各項權利，督促企業實現國有資產保值增值，防止國有資產流失。實現國有資產增值保值，一是要解決體制和責任問題，國有資產監管機構作為國有資產出資人，必須要履行好出資人的職責，完善公司法人治理結構，明確國有資產經營責任，為國有資產保值增值提供體制保障。二要做到政企分開，國有資產監管機構要充分尊重企業依法享有的各項權益，不能直接干預企業的生產經營活動，不能把企業管死，使企業真正成為自主經營的市場主體和法人主體。三要強化社會監督，依法定期向社會公布國有資產狀況和國有資產監督管理工作，不斷提高透明度，積極創造良好的社會監督氛圍。

(五)完善對國有資產經營機構管理層的績效考核體系

在對國有企業的考核過程中，執行的力度還遠遠不夠，這對國有企業的監管是非常不利的。因此，需要完善績效考核體系，用一定的激勵和約束措施來規范經營者的行為。

1.采用恰當的利益激勵機制。經營者的利益激勵可分為物質激勵和精神激勵。既要提高經營者的當期收益，又要保證經營者的延期收益。應注意長期激勵機制和短期激勵機制相結合。

2.要完善業績評價機制。對經營者的業績考核需要平衡短期業績指標與長期業績指標。用企業凈利潤、投資報酬率、資產運營等短期指標評價經營者的業績;同時用消費者滿意度、市場份額、行業或區域影響力、企業經營發展戰略及長期發展能力等長期指標衡量企業經營前景，兩者相輔相成。

3.運用高效的選拔機制。對國有投資企業，經營者的選拔應通過經營者市場進行。在經營者市場，通過經營者之間的競爭，經營者的能力和努力程度得以動態地顯示。那些表現優異的經營者的價值得以體現，而表現不佳的經營者則會逐步被淘汰。

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(作者單位:徐州空軍學院財務系財務管理教研室 江蘇徐州 221000)

(責編:若佳)