我國鹽業管理體制改革的難點探析

摘 要:近來，鹽業改革成了社會改革的焦點問題之一。而鹽業改革之所以難以啟動，主要存在著四大難點問題:一是政企不分;二是鹽業主管部門變動不斷;三是壟斷造成的利益矛盾匯集;四是合格碘鹽穩定供應難以保證。為此改革主管部門必須有效解決上述難點，才能夠推動改革順利進行。

關鍵詞:鹽業管理體制 政企不分 專營

中圖分類號:F251.1 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)05-226-02

近來，鹽業改革儼然成為社會關注的焦點。一方是制鹽生產企業和普通百姓為代表，支持打破鹽業的專營壟斷、推進市場化改革;另一方則是作為壟斷方的鹽業公司，提出種種專營壟斷的理由，反對改革。究竟該不該改革?如果改革，改革需要解決的核心問題在哪里?我們知道，社會主義市場經濟體制創建的過程，其實就是一個引入競爭、打破壟斷的過程。毋庸質疑，打破壟斷可以提升效率，尤其是鹽業專營就其本質而言是一種行政壟斷，與自然壟斷存在本質區別，因此需要改革。而當前鹽業管理體制改革之所以難以啟動，主要存在著四大難點問題。

一、政企不分，難為鹽業整體改革提供體制保障

盡管在國家層面實現了政企分開，明確了政府和企業的職責，但是并沒有給各級政府一個明確的關于政企分開的進程表，于是在省市層面出現了政企合一和政企分開并存的兩種格局。尚未政企分開的地區對改革持觀望態度;已經嘗試政企分開的地區在遇到一些問題又往往容易把問題歸之于政企分開，從而又考慮走回頭路。事實上，政企合一的弊端日益凸現:

1.管理責任不清。食鹽是百姓不可替代的日常食品，市場面廣，而管好涉及民生福利的食鹽安全問題是政府義不容辭的責任。經濟調節、社會管理、公共服務和市場監管是政府公共管理的基本職能，鹽業企業雖然是專營企業，負有一定的社會責任，但這并不代表可以代替政府行使公共管理職能。從價值取向來看，企業作為利益主體，是以追求利潤最大化為目標，與政府實施公共管理的目標取向有本質的不同，因此政企合一的體制從根本上難以做到責任到位和社會公平、公正。這樣造成了管理責任不清，出現問題時難以解決。

2.市場監管不到位。在政企不分的狀況下，市場監管工作往往由企業代為執行，但是企業管理市場不具備政府的優勢與資源，反而存在諸多弊端:政企合一必然加強專營企業對食鹽市場的專控和壟斷，企業擁有自身的生產、批發、零售等許可的行政審批權，違反了《行政許可法》;既是“運動員”又是“裁判員”，各環節缺乏監督機制，難以做到公平、公正。市場的發展方向是打破專營、逐步放開，今后將有更多的經營主體進入市場，如由企業承擔公共管理職能，則會出現“企業管理企業”的混亂局面，違反了《行政處罰法》;從兩年前政企分開交接的情況看，已經存在執法不規范的情況，而“賣鹽”的人從事執法，更會引起公眾的反感，造成不良的影響。反觀深圳，在政企分開之后，鹽業監管發生了許多良性的變化，市、區、部門、政企等各項工作關系基本理順;政府宏觀政策體系基本建立;市場監管基本到位，未發生食鹽安全事故;鹽行業利潤年年增長(2006年同比增長29.9%)，食鹽銷量年年上升(2006年食鹽銷量比2004年約上升了10.9%)，整個行業健康發展。這說明市政府有足夠的資源和能力管理好深圳的市場。

3.隱性行政成本居高不下。從行政成本來看，政企合一的管理體制表面上一定程度減少了人員編制和財政支出等有形成本，但實際上卻造成了現有資源和成果的嚴重浪費，使政企分開兩年來已取得的改革成果全部付諸東流;而且政企合一無疑等于利用政府資源鞏固企業的壟斷地位，會造成對社會資源更大的浪費;再則短短時間內，地方規章一改再改、政企體制分合數次，必然會引起公眾對政府管理能力和改革思路的質疑，影響政府的公信力，所付出的隱性成本卻是無法估量的。政企分開的體制雖然有一定程度的行政成本支出，但符合“政企分開、政事分開、管辦分離”的機構編制管理原則，另一方面，我們考量政府的行政成本，并不是要付出數量絕對少的編制和財政支出，重要的是要明確政府是否應該承擔公共管理職責，其次是運用科學化管理思路，盡量以少的成本實現好的行政管理效能。

從行業來看，政企合一造成政府既是裁判員又是運動員，難以保證行業各個主體的公平競爭，最終導致行業發展受到制約。從社會角度來看，政企合一和壟斷經營不可避免地滋生腐敗、權錢交易等問題，嚴重影響到政府公信力。

二、鹽業主管部門變動不斷，改革的延續性難以保證

1980年以來，鹽業生產計劃的職能屬于當時的輕工業部和后來的輕工業局，這個職能由中鹽總公司具體行使。2000年國家輕工業局撤銷，其行政職能包括鹽業管理職能并入國家經貿委。但是，生產計劃的職能仍然由國家計委行使，實際操作中計委把這個職權委托給了中鹽總公司。歷史變遷導致中國鹽業多頭管理:鹽業的生產由國家計委計劃管理，食鹽加碘、消除碘缺乏病由衛生部門監管，財政部設碘鹽基金解決食鹽加碘經費問題。同時，作為壟斷性國有企業，中國鹽業總公司屬于中央企業工委管理，其資產歸財政部管理。2000年國家經貿委設立鹽業管理辦公室后，行業管理的職能難以行使;省級鹽務管理部門形式上代表省政府，但是因為鹽務管理部門和省鹽業公司為一套人馬，因此，行政管理和企業經營難以分開。

在鹽業的行政管理歷史中，從國家到省市鹽業主管部門變動頻繁，并且是多頭領導，協調成本高，這些因素嚴重地影響改革的推進力度和改革思路的延續性。

三、食鹽流通壟斷，各方矛盾匯集

在鹽業流通模式中，當前最關鍵的問題就是食鹽專營制度。專營制度是否等同只有一家經營食鹽的批發業務，這是在概念上和實際政策操作過程值得研究的一個問題。

專營制度在公共事業等均有采用，通過合理地控制許可證的數量可以較好地調控行業、保障供給等，但是一旦專營制度變相為壟斷制度，其壟斷性與生俱來的缺陷將危害眾多相關利益者。

1.食鹽新品種開發滯后，廣大消費者需求得不到滿足。長期壟斷經營造成的結果是食鹽產品品種少，消費者很多個性化的需要沒有辦法得到滿足。在美國，食鹽產品琳瑯滿目，用以滿足各種需要，而在我國由于行業的高度壟斷，使其缺乏產品創新的動力，只能提供最原始最基本的食鹽產品。

2.相關產業利益受損。下游大量的食品加工企業需要以食鹽作為原材料，而經過鹽業公司購買的食鹽價格是出廠價的數倍。畸高的價格增加了食品加工行業和生產用鹽企業的成本，不合理的成本侵蝕了食品加工企業和生產用鹽企業的利潤，從而大大影響了食品加工行業和生產用鹽企業的發展和競爭力。

上游生產企業受到盤剝:大多數生產制鹽企業沒有自己的品牌和產品，只能通過專營批發企業進入市場，因而出現了種種嚴重的產銷矛盾:

(1)鹽產品出廠價與批發、零售價差大，達3~5倍之多，生產企業利潤受到極大的盤剝，批發環節卻壟斷暴利驚人。

(2)產銷的不平等地位和產大于銷的供應狀況使業內形成諸多的黑行規，批發企業索取高額回扣的現象普遍存在，并且批發企業巧立不同名目如運費補貼、倉儲補貼、回籠貨款等來達到隱蔽的目的。

3.食鹽行業本身競爭力弱，效率低、成本高、創新能力差。在沒有競爭壓力的市場環境下，專營企業沒有動力提高效率、改善管理，直接結果是我國鹽業流通企業的效率只有美國、日本等國的三分之一不到。

4.與WTO的精神背離。盡管在我國加入WTO的有關協議中，鹽業批發受到保護，但是從發展的眼光來看，鹽業批發行業對外開放是遲早的事情。以日本為例，自2000年以來逐步放開國內鹽業批發市場，許可國外企業進入。放眼國際形勢，鹽業放開只是一個時間問題，作為政府需要未雨綢繆，高瞻遠矚，把握行業發展的方向，并及早做出部署。

四、市場監管有難度，合格碘鹽供應保障存擔憂

當前，專營企業反對鹽業管理和流通模式改革的主要依據是改革后私鹽泛濫從而導致合格碘鹽覆蓋率下降、碘缺乏病卷土重來;政府擔心的改革后遺癥也是基于對改革食鹽監管能否到位存在疑慮。

食鹽市場監管的關鍵問題是私鹽流入。私鹽并非指質量本身有問題的鹽產品，而是指沒有經過食鹽專營體系(國家計劃、鹽業公司組織流通)流入市場的產品，具體包括:(1)計劃外食用碘鹽，鹽產品完全符合食鹽標準，在生產量超過國家調撥計劃量時制鹽企業只能通過其他渠道銷售，從而流入市場;(2)非碘鹽，鹽產品本身質量符合國家標準，但是沒有進行國家法律規定的加碘處理而直接流入市場。

造成私鹽泛濫的根源主要是兩個:一個原因是國家鹽產品調撥計劃與產能不協調造成的。前文已經分析，我國目前鹽業現在和未來面臨的一個主要問題就是產大于銷，多出部分的鹽產品必須尋找出路。第二個原因是價格不協調，食鹽的批發價數倍于出廠價。以2005年為例，食鹽的車間價格是150~160元/噸，食鹽的出廠價格一般為400~500元/噸，而專營銷售價格高達1600~2000元/噸。控制審批、經營的省級管理部門所占的利潤高達70%以上。工業用鹽比食鹽的成本每噸只少5元，而用鹽企業要花650元，甚至960元才能買到。如此之大的差價利潤，致使私鹽沖擊食鹽市場。為了打擊私鹽，維持和加強鹽政隊伍，鹽業公司不得不提高鹽價，則更加刺激私鹽泛濫，形成惡性循環。

總而言之，如果食鹽和工業鹽出廠價與批發價、零售價之間的差異縮小到正常范圍之內，私鹽存在的利潤空間就基本消失了，私鹽泛濫現象就可以從根本上得以解決。在這么一種狀況下，政府對食鹽市場的監管將大大降低行政成本，可以說是利國利民。

五、結束語

不難看出，產生以上四個問題的根源是與鹽業管理體制的政企不分和流通體制的高度專營與壟斷密切相關的。對于政企體制問題，我們不難發現，與鹽業管理體制相似的糧食、郵政等行業管理體制改革之所以能夠取得成功，原因就在于:凡是改革成效好、進程順利的，都是自改革第一步就是非常堅決執行政企分開這一方向。而對于流通模式問題，目前運行的食鹽獨家經營制度直接導致了上下游企業利益受損、消費者多樣化需求無法有效滿足、私鹽泛濫、市場監管壓力日益增長等社會經濟問題。所以，要保證鹽業改革的成功，必須果斷進行政企分開，并打破鹽業專營的籬笆。

參考文獻:

1.呂福玉.試論鹽業管理體制改革的必要性.產業與科技論壇，2007(3)

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(作者單位:深圳職業技術學院 廣東深圳 518055)(責編:呂尚)