盡快建立和發展政策性金融體系

編者按:中小企業特別是小企業的融資需要開拓和創新，這是一個帶有普遍性的問題。如何以財政資金扶持中小企業發展，為處于困境中的中小企業融資打開新途徑，以及中小企業融資如何在機制和模式上開拓創新，是近年來，財政部財政科學研究所賈康所長關注和研究的問題。在第二屆中國管理科學大會上，賈所長在大會發言中，闡述了建立、發展政策性金融體系，以機制創新，讓財政資金產生放大效應，解決中小企業融資難的政策建議。本刊記者以訪談的形式將他的發言予以刊發，以饗讀者。

記者:賈所長，您在大會上發言中提到政策性金融體系的構建問題。據我所知，政策性金融體系實際在20世紀80年代后期我國政府有關部門就意識到了。在我國建立中央銀行體制以后，提出商業性金融與政策性金融分軌運行，再以后建立了國家級的政策性金融機構，又陸續組建了另外一些政策性金融機構和地方大大小小類似的、實際上發揮政策性金融作用的機構。請問，您近年來特別關注和研究建立和發展政策性金融體系是基于什么樣的經濟環境和經濟背景呢?

賈康:建立和發展政策性金融體系，是我近幾年一直思考的問題，2008年，使我對建立和發展政策性金融體系有一個非常明顯的感觸，認為應該采取措施，加快進展，這件事情非常迫切。2008年有幾件大家非常關注的事情:第一，嚴重自然災害之后怎么樣救災和實現災后重建。汶川大地震之后各家金融機構紛紛表態要支持災后重建，但是現在看來這只能歸于一種政治表態。在實際運行機制上面，在決定運行機制的更深層的制度構建中，有什么長效的東西使他運行，找不到。因為這些銀行和金融機構是商業性定位的。第二，在國際金融危機中，中小企業碰到了嚴峻的困難，大家都在喊支持扶助中小企業發展，各家金融機構也紛紛表態，但也是政治表態性質的。我認為動機是無可指責的，表明對全社會的態度。但是后面跟著的是什么?是你找不到支撐這種行為的長效機制。就在前不久我得到有關部門的數據，2008年前三個季度統計下來，支持中小企業的貸款比起上年是明顯降低的。第三，“三農”問題對于我國的現代化至關重要。這個話不用多說。中央召開的十七屆三中全會中心議題就是農村的發展和改革，各家銀行金融機構表態支持“三農”發展，也作了很多努力，但是仍然看不到穩定的可以長效運行的機制性的東西。在這幾件大事中金融機構的運作機制使我特別想到只有建立和發展政策性金融體系，并創新和開拓政策性金融體系的運行機制，才能保證我國經濟和社會生活中政策性融資發揮穩定的、長效的作用。

記者:我國中小企業融資難，到底難在什么地方?

賈康:中小企業融資難在哪里?從研究的角度至少指出兩點。一是在市場體系中提供直接融資和間接融資的所有渠道，都要進行成本比較。大中小企業在成本方面差距很明顯。一般企業規模越大，融資成本越低。因為從每筆貸款來說固定成本差不多，對小企業提供貸款支持，一筆做下去可能只有100萬左右的貸款，大企業一般是上億元。二是風險的差異，同樣做一筆貸款，不考慮成本，首先考慮的是風險，這個事情要安全，任何商業定位的銀行金融機構都會考慮如何規避風險。給一個大企業貸款支持，和給一個小企業貸款支持，風險度評價也是很明顯的。小企業的發展確定性是很難把握住的。有些小企業三年到五年時間段就消失了，能存在十年的小企業已經鳳毛麟角。要成為百年老店，都必須是千挑萬選的。大企業發展了幾十年，已經處于穩定的狀態，而小企業發展的不確定性是很多的。正是由于商業性金融機構對中小企業發展貸款支持存在兩難問題，就需要政策性金融機構給予中小企業支持，解決中小企業融資難的問題，促進我國中小企業的發展。

記者:我國現在的政策性金融機構的運行狀況如何?怎樣才能建立和規范政策性金融體系呢?

賈康:我國政策性金融機構運行主體，原來中央級有三家，現在可以說已經找不到這方面主力型的政策性金融機構。中央還有另外一個機構，是信用擔保機構。當年財政部和經貿委各出2.5億元組建了一家政策性定位的擔保公司。這些政策性金融機構在運行中往往落入了兩難狀況，如果追求政策性的目標，這是他設立的初衷，就要面臨資產萎縮的壓力，而這個萎縮對上上下下都是無法交代的，所以它考慮自己的生存必然要調整它的內在動機，消減政策性的作用，把主要的興奮點放到商業性活動上來。我國現實經濟生活實際上需要政策性金融，便催生了地方層面從省級到市(也包括某些縣)多少有點規范性，但從金融體系建設來說其規范性是很不夠的，實際上是變相的政策性融資的主體，由地方政府操控形成融資平臺，作政策性融資事項。在上海浦東、重慶、合肥乃至改革開放走到最前面的順德，都可以看到這樣的地方政府行為，形成不稱作政策性金融，但是發揮類似政策性金融作用的機構和行為，其規范性很低。打造規范性的政策性金融體系還有一系列問題需要理清，這涉及從政策性金融體系到不同類型的政策性金融機構和政府監管部門，各自相對清晰的職能定位和這樣一個體系里面的必要分工與合理機制的塑造，及有效的管理模式等等。

我認為，最重要的是需要打造一個風險共擔機制，使財政資金可持續介入。商業性金融機構、政策性金融機構，還有相關企業和財政系統，如不是風險共擔，便很容易導致大家一下子把最后所有的責任、買單的壓力全部單項傳導到財政身上。財政部門便會認為這是一個獨擔風險的機制，是不合理的，不是按照責權統一的、長效制約機制的方式，很難持續投入資金的支持。所以形成貼息、信用擔保等等后續的財政必要后盾力量，必然要求風險共擔，否則不可能持續。有了這樣一種風險共擔機制，在市場一線作為生產經營主體的企業與商業性金融機構及財政之間，才可以形成一個政策性金融概念下必要的“政策性定位、市場化運營、專業化管理”的中間地帶。

記者:請您談談建立和發展我國政策性金融體系的必要性和政策性金融體系的作用好嗎?

賈康:好的。在我國現代化發展過程當中，很多優化結構、實現政策性傾斜的事情，要運用這樣一個政策性的融資體系，這個體系的好處就是可以明顯提高公共資源使用的效益。政策性金融機構雖然不追求營利，但是它與市場兼容，以市場化運營的面目出現，可以大大提高管理水平，可以少花錢多辦事，可有效連通財政后盾，使資金“四兩撥千斤”地發揮作用，傳導到市場主體，也傳導到給市場增信，傳導到我國的金融深化，以及我國金融深化支持的中國現代化趕超。這樣一個政策性金融體系的必要性，我認為是不可替代的。從國際經驗看，即使是號稱最發達的、最承認不干預原則的美國，也包括老牌的資本主義國家英國，包括戰后出現過經濟奇跡的日本，都存在著非常清晰的財政透明的長效介入機制的政策性金融機構，從事對中小企業的支持，對于農業方面的特殊扶助，等等。

為了在現在這個階段上更有效地實施支持中小企業、支持“三農”、支持自主創新、支持基礎設施建設中的公司合作伙伴關系這類機制的發展，解決加快優化結構的問題，應對現在金融危機中特別典型的階段性的風險問題，以及處理好從長期演進來看實現后來居上的現代化趕超問題，應當盡快建成立和發展我國的政策性金融體系。

記者:您在大會發言中提到杭州西湖區財政扶持中小企業發展的實踐，具有值得重視的創新價值和意義。請您具體談談杭州西湖區的經驗。

賈康:杭州西湖區財政扶持中小企業發展的經驗，核心在于構建一種政策性支持、金融式放大、市場化運營、專業化管理的機制，讓財政資金產生可持續的放大效應，把原來“消耗性”的較低效的投入，變為循環性的、較高效的基金。應該說，這種機制和模式是現實生活中所急需的以財政資金扶持小企業發展的開拓創新，為處于困境中的中小企業融資打開了新途徑。中小企業的發展對于我國實現現代化的重要意義有目共睹，按照一個粗線條的說法:中小企業對于國民經濟的貢獻，要達到稅收50%以上，經濟總量的60%以上，科技創新的70%以上，提供就業機會的80%以上。如何支持中小企業，特別是對于他們給予融資支持的呼聲很高，但商業性銀行和金融機構并沒有形成可持續的支持機制。既然中小企業融資迫切需要開拓、創新，那么在杭州西湖區產生的并付諸于行動的小企業融資基金模式，是非常難能可貴的。作為全國首家財政支持、多方理性參與、形成合力持續運行的小企業融資基金，總結其經驗、推動其進一步發展，將具有全面的意義。我國在支持中小企業發展方面做了不少工作，比如在財政部的支持下，設立了創新型中小企業發展基金，每年至少公布兩批名錄，采取無償資助或者貼息方式支持企業發展，但對于全國數量如此巨大的中小企業來說仍可謂是杯水車薪，有待各級政府和財政部門都有更多的行動。杭州西湖區的做法在地方政府層面上非常具有必要性和先導性。

從財政角度考察，西湖區實踐中的一大特色，是以財政政策性資金介入，銀行、擔保公司、企業、政府管理部門，如科技局和中介組織等多方支持、參與，面對市場，降低與分散風險，即實行多方的風險共擔，從而降低門檻并擇優支持，實現增信，并保持規范運作和發展。正如西湖區實踐的積極參與者所總結的:這是多方的理性經濟行為，多種經濟因素的理性參與和整合。我認為，正是因此而形成了市場經濟環境下的可持續性。應當強調，這就是中國正在成長的PPP，公司合作伙伴關系的一種方式。商業銀行的定位是企業化的金融機構，企業和商業銀行要生存和發展，都必須講直接的經濟效益。財政資金則還應追求超越“直接效益”眼界的“綜合效益”和“社會效益”，要介入中小企業發展的支持事項。如何變“消耗性”為“循環性”，提高效率和效益，“四兩撥千斤”地產生放大效應，這對于公共財政建設至關重要。如何把理論與具體實踐緊密結合，就需要承接國際前沿理念，開創中國特色的PPP模式。西湖區實踐中點石成金的例子，就是很好的回應。財政部門所出的資金和中新力合公司的民間資本、海外資本、社會資本等資金力量，加上銀行的理財產品機制，市場化的債權、股權機制，與西湖區政府、科技局的政策導向，以及企業評定委員會的篩選機制，共同形成合力，選擇支持對象、考慮不同的產品、不同類型方式的升級。如此而使財政資金產生放大的效應，把“消耗性”過程變為循環性的、可持續性的基金運作過程，形成和推進“政策性資金、金融式放大、市場化運作、專業化管理”的機制創新，這是一個非常正確的方向，值得繼續探索、完善、總結經驗和學習推廣。

記者:您提出的建立和發展我國政策性金融體系的政策建議對中小企業來說是一個福音。政策性金融體系的建立和完善必將大大改善中小企業的融資環境，降低融資成本，給我國中小企業的發展注入血液和活力。謝謝您接受我們的采訪。(責編:鄭釗)