淺析聯合國與世界銀行的關系

摘 要:聯合國與世界銀行之間關系平行，這不僅體現在法律層面，也體現在實踐層面。兩組織關系的主要特點是——有限合作，合作的范圍廣、渠道多，但深度淺，合作基本限于功能領域，世界銀行在政治領域一般持有自己的立場。兩組織之間既相互合作又相互斗爭，這也是南北關系的一種體現。

關鍵詞:聯合國 世界銀行 有限合作

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)05-063-02

1944年、1945年，世界銀行{1}與聯合國先后成立。這兩個國際組織同為美國主導下大國合作的產物，世行是以美國為中心的戰后國際經濟體系的重要組成部分，聯合國則以美蘇等五大國為首，在國際和平與安全領域擁有強制執行力。

聯合國在經社發展領域對主權國家只有建議權，世界經濟事務的決策權掌握在西方國家主導的世行、國際貨幣基金組織等三大組織手中。這就是所謂“政經分離”的安排，為西方國家一手導演。

聯合國與世行之間最顯著的區別在于它們實行不同的表決制度:前者基本實行一國一票多數表決制，{2}后者實行一國數票的加權表決制。

1947年11月15日，世行在保留相當大獨立性的前提下，成為聯合國的一個專門機構。{3}兩組織簽訂的關系協定確立了它們之間的關系框架。

半個多世紀以來，聯合國與世行已經成為全球最具影響力的兩大發展機構，它們之間的互動關涉全球發展的未來。那么，它們之間關系的性質與特點是什么?筆者將對這一問題進行初步的探討。

一、平行關系

聯合國與世界銀行之間關系平行，這不僅體現在法律層面，也體現在實踐層面。

1.法律層面。依據《聯合國憲章》、《國際復興開發銀行協定》和《聯合國與國際復興開發銀行的關系協定》這三份文件，聯合國與世行在法律層面處于平行地位。

《聯合國憲章》中有十一條涉及專門機構的條款，分別是第十七條、第五十七條——五十九條，第六十二條——六十四條，第六十六條，第七十條，第九十一條，第九十六條。根據這些條款，聯合國負責“調整各專門機關之政策及工作”，但只擁有“建議”權，不具有實質性的影響力。

《國際復興開發銀行協定》在第五條第八節規范了世行與其他國際組織的關系，在第四條第十節——“禁止政治活動”——明確了世行“一切決定只應與經濟方面的考慮有關”的非政治性原則。

《聯合國與國際復興開發銀行的關系協定》中有許多保留性條款，反復強調了世行的獨立性，主要包括:一是第一條第二節規定，“由于銀行之國際責任性及其協定條款之規定，該銀行為一獨立國際組織，須按獨立國際組織之地位行使職務?！倍堑谒臈l第二節規定，“無論聯合國或銀行或兩組織所屬之任何輔助機構在事先未經相當會商前，任何一方不得向他方提出任何正式建議?！边@一規定是聯合國給予世行(還包括國際貨幣基金組織)的特殊待遇，其他專門機構與聯合國的關系協定中一般都規定，“各專門機構同意考慮聯合國向它提出的任何建議，并同意就它對任何這類建議所采取的行動向聯合國組織提交報告?！比堑谒臈l第三節規定，“聯合國承認:銀行對于任何放款所采之步驟，應依其協定條款之規定，審酌情形獨立決定之。因此，聯合國認為:如其不就銀行之某項放款或銀行放款之條件提出建議，實屬良策?！彼氖堑谑畻l第三節規定，“聯合國同意:于解釋聯合國憲章第十七條第三項之規定時，注意銀行之常年預算非仰賴于會員國會費，銀行主管當局有獨立決定該項預算格式及內容之全權?！庇纱丝梢?，聯合國對世行不具有真正意義上的管轄權，世行雖然進入了聯合國系統，但是它(包括國際貨幣基金組織)與其他專門機構相比保留了更大的獨立性。聯合國承認世行是一個獨立的國際組織，承諾不干預它的業務運作;聯合國大會只是象征性地審查它的預算;聯合國在向它提出任何建議前，都需與它先行協商。這種規定阻止了聯合國可能對世行采取的任何干預行動，決定了聯合國與世行的關系貌似垂直，實為平行。這份關系協定又被稱為“住手”(Hands-off)協定，顯然是有充分道理的。

2.實踐層面。聯合國與世行的平行關系在實踐層面也得到了充分體現。兩組織之間有多種工作機制，雙方在平等互利的默契下開展合作，任何一方都不能向對方發號施令。即使發展中國家成員占多數的聯合國有心“領導”世行，也只能是“心有余，而力不足”，因為世行憑借自己的資金實力和西方國家的支持不可能聽命于聯合國。比如，20世紀60年代，因葡萄牙和南非共和國兩國執行殖民政策和種族隔離政策，聯合國大會曾宣布對它們實施經濟制裁，并呼吁聯合國各專門機構停止向它們貸款，取消它們的成員國資格。世行不顧聯合國的呼吁，堅持出于“經濟方面的考慮”，于1966年7月批準向葡萄牙提供總計3000萬美元的兩筆貸款，同年9月批準向南非提供2000萬美元的貸款。雖然1966年以后，世行未再向這兩個國家投放貸款，但是，也并沒有取消它們的成員國資格，充分展示了自己的“非政治性”立場。在此問題上，聯合國無法“命令”世行執行聯大決議，只能“建議”或“敦促”世行配合聯合國的有關行動。對于世行的不合作態度，聯合國別無他法，只能無奈地“表示遺憾”而已。再比如，20世紀90年代后期，聯合國開始注重在發展領域尤其是發展籌資問題上與世行、國際貨幣基金組織等國際金融機構加強合作，在許多決議、文件、報告中都強調它們之間密切協作的必要性與重要性，呼吁共同促進“建設性伙伴關系”。這種表述顯然也說明，世行實際上是一個與聯合國平行的獨立主體，并不是一個聯合國羽翼下的垂直機構。

二、有限合作

聯合國與世行之間關系的主要特點是“有限合作”，即:合作廣度可觀但深度有限，且紛爭與合作并存。

1.可觀的合作廣度。世行與聯合國的合作范圍很廣:首先，從合作的領域來看，世行與聯合國的合作項目覆蓋了經濟、社會多個領域。其次，從合作的地域來看，世行與聯合國的合作遍布發展中國家所在的地區。再次，從合作的機構來看，世行與聯合國眾多專門機構、方案和基金都有合作關系，例如，與聯合國糧農組織、聯合國教科文組織有正式合作協議，與聯合國開發計劃署有數量眾多、金額龐大的項目代理關系，與聯合國兒童基金會、聯合國環境規劃署等其他機構有著密切的非正式合作關系。

世行與聯合國合作的渠道也多，主要有:一是世行行長與其他專門機構、方案和基金的負責人都是以聯合國秘書長為主席的行政協調委員會的成員，行政協調委員會負責協調聯合國系統的發展援助活動，協調各專門機構、方案和基金之間的關系。二是世行在紐約聯合國總部設有辦事處，由專門人員出席與世行業務相關的聯合國會議。世行在日內瓦也設有辦事處，以加強與聯合國、總部設在日內瓦的聯合國機構及其他總部設在歐洲的聯合國組織的聯絡。三是聯合國經社理事會自上世紀末開始，每年春季與世行和國際貨幣基金組織召開一次高級別特別會議，就發展領域的工作進行協調。

聯合國與世行之間合作的廣泛性主要源于:首先，從法律關系來看，世行是聯合國的一個專門機構，兩組織之間的關系協定雖然強調了世行的獨立性，但是也明確了它們的合作關系;其次，從地位、影響與責任來看，聯合國是全球發展事務的協調中心，世行是提供發展援助的最大的貸款機構。為推動發展與減貧的重任，它們必然要齊心協力，廣泛合作。第三，從資源來看，聯合國與世行投入發展領域的資金、技術、人員等業務資源存在深入的互補或交流關系?；谶@種互補與交流關系，它們在不同的發展中國家合作開發了為數眾多、規模龐大的發展項目。第四，從經社事務本身來看，經濟、社會事務涵蓋的行業領域非常廣泛，兩組織在經社發展領域開展的合作也必然具有廣泛性。

2.有限的合作深度。雖然兩組織合作廣度可觀，但是，由于體制等方面的原因，世行與聯合國的合作基本限于功能領域，世行在政治領域一般持有自己的立場，它們之間的合作水平很難企及類似世行與國際貨幣基金組織之間那般的合作程度。聯合國與世行的關系是一種有限合作，有合作的一面，也有沖突、競爭的一面。兩組織之間這種合作的有限性主要源于:首先，由于兩組織的表決制度存在巨大差異，它們之間不易協調立場。“……即使所有政府采取一致立場，在這兩個機構中產生的政策也可能會出現不一致的結果。有不少國家會在聯合國投票反對世界銀行，而在世界銀行又會投票支持世界銀行應作為聯合國的例外情況加以對待?！逼浯危瑑山M織成立時期政經分離的安排也對雙方的合作產生了消極影響。這是一種“歷史與結構的困境”——聯合國與世行的平行關系使聯合國缺乏對世行施加有效影響的途徑。一旦聯合國想對世行的政策施加較大影響，世行一方就會抱怨聯合國無視金融領域的實際情況“亂管閑事”，拒絕配合聯合國的行動。兩組織在對葡萄牙、南非共和國實施經濟制裁問題上的對抗就是最好的例證。第三，盡管世行與聯合國有著活躍的合作，但它作為一個獨立的股份公司和金融機構有著自己的運作規范，它擔心聯合國干預或妨礙自己的經營活動，一直努力保持自己在發展思想、發展政策和發展機制上的獨立性，堅持宣稱“非政治性”、“經濟考慮”和功能性等原則。世行的這種保守態度在一定程度上阻礙了兩組織關系的深入發展。第四，隨著時間的推移，聯合國逐漸由“規范功能”(normative function)向“操作功能”(operative function)拓展，而世行則日益由操作領域“侵入”規范領域，聯合國與世行在功能上有了越來越多的重合，它們都向發展中國家提供政策建議，同時也都運作具體的援助項目，競爭不可避免。如果不對它們的職責進行適當劃分，使兩組織的功能趨于合理化，那么它們之間的競爭很可能還會加劇。這種競爭的主要表現是，兩組織角逐在發展領域的地位與影響。比如，20世紀50、60年代，為對抗聯合國設立私人開發機構的構想和建立一個經濟發展特別基金(SUNFED)的意圖，世行先后成立了國際金融公司和國際開發協會，借以鞏固自己在發展機構中的地位。從資金實力來看，聯合國無法與世行比肩。比如，從1981年至1996年，世行貸款承諾額一般是同一時期聯合國接受ODA金額的3至4倍。世行憑借雄厚的經濟實力，能夠將自己的發展思想與政策確立為發展領域的主流。然而，世行的決策機制缺乏公開性和透明度，難以企及聯合國的廣泛代表性，它執行的政策是否真正貼近發展中國家的實際需要已日益遭到質疑。

三、南北關系的一種體現

“在當今世界，發展中國家與發達國家的關系問題，即南北關系問題，本質上是發展問題。”聯合國與世行這兩個發展機構之間既相互合作又相互斗爭的關系也是南北關系的一種體現。

盡管聯合國與世行都由大國主導，但是聯合國基本實行的是一國一票的多數表決制，更具民主性，更能代表南方國家的利益。世行實行一國數票的加權表決制，缺乏民主性，主要體現發達國家的訴求。因此，南方國家主要通過聯合國這個舞臺來爭取發展權益，將聯合國尤其是聯合國大會作為它們批評世行的主要論壇和挑戰國際經濟舊秩序的重要陣地。它們對世行不滿意的原因主要在于:一是世行決策過程不民主，為數眾多的發展中國家成員在世行缺乏投票權;二是世行貸款，尤其是結構調整貸款，往往附加苛刻的經濟、政治改革條件;三是世行在一些發展中國家的援助項目在一定程度上破壞了當地的生態平衡，帶來了嚴重的環境問題和移民問題。

世行等三大國際經濟組織由北方國家牢牢掌控，代表著以北方國家利益為中心的國際經濟舊秩序，北方國家主要通過這三大組織來鞏固自身的經濟地位、維護自身的經濟利益。北方國家不滿意聯合國對三大組織的事務指指點點，它們認定永遠不能讓聯合國來指揮這三大組織。對于南方國家的質疑和批評，世行持這樣的態度:自己多年來對南方國家的援助是卓有成效的，至于援助項目帶來一些負面效應也是在所難免的，世行已經加強了對此類問題的預防與善后處理;南方國家發展緩慢的原因主要在于它們自身經濟、社會、政治條件不完備，不足以與援助項目相配套，并形成良性互動;依據財務貢獻大小來分配投票權無可厚非，這是世行正常運作的必然要求。

聯合國與世行之間相互斗爭的例子很多，比如，1949年，聯合國大會應南方國家的要求，敦促世行放寬貸款限制，使其貸款不局限于具體項目。時任世行行長的尤金·布萊克認為一般性貸款等同于無目的貸款，堅決拒絕了聯合國大會的請求。再比如，20世紀80年代，世行在南方國家爆發債務危機后推出了所謂“結構調整貸款”，但實施效果欠佳，許多國家甚至調整了十幾年也沒有起色。實施結構調整的墨西哥國民生產停滯，貧困程度加劇，1994年還爆發了農民起義。在對這種情況進行調查后，聯合國兒童基金會曾在1989年的年度報告《世界兒童現狀觀察》中“將許多國家的結構調整列為貧困的主要根源”。

聯合國與世行既相互斗爭，也相互合作，它們需要在援助項目中就資金、人員、信息等要素進行合作，互通有無。南北關系也是如此，南北之間既相互指責又相互需要，誰也離不開誰。南北關系問題由來已久，很難在短時間內取得較大程度的改善，聯合國與世行的關系恐怕也是如此。

注釋:

{1}為便于研究，本文中的“世界銀行”僅指國際復興開發銀行(英文簡寫為IBRD)，下文開始簡稱“世行”。

{2}例外說明:在安理會，非程序事項須有五個常任理事國一致同意方可通過。

{3}本文中“專門機構”同“專門機關”。

參考文獻:

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11.秘書長報告.革新聯合國:改革方案.A/51/950，1997年.第54頁.

12.張勝軍.聯合國與世界銀行:走出歷史和結構的困境.國際政治研究.2000(3)

13.Helge Ole Bergesen，Leive Lunde，Dinosaurs or Dynamos The United Nations and the World Bank at the Turn of the Century，Earthscan Publications Ltd，London，1999，pp.161-163.

14.Ibid.p.196，Table A.1;World Bank Annual Report 1981-1996.

15.張之毅.聯合國改革問題的理論框架.聯合國機制與改革.北京語言學院出版社，1995年10月版.第28頁

16.[美]凱瑟琳·考菲爾德著，馬立譯.世界銀行的幻想大師.南京:江蘇人民出版社，1998年9月版，第155頁

(作者單位:裝甲兵工程學院 北京 100072)(責編:呂尚)