淺談內(nèi)審部門如何進(jìn)行招標(biāo)文件審計(jì)

摘 要:不同的招標(biāo)項(xiàng)目，其招標(biāo)文件及有相同之處，也存在很大的差異，文章以基建項(xiàng)目的施工招標(biāo)文件為例，結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，就如何進(jìn)行招標(biāo)文件的審核工作展開深入研究。

關(guān)鍵詞:審計(jì)部門 招標(biāo)文件 審核

中圖分類號(hào):F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2010)05-251-02

自2000年1月1日《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施以來(lái)，越來(lái)越多的建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料的采購(gòu)等都被納入招標(biāo)范圍。招標(biāo)文件是招標(biāo)項(xiàng)目運(yùn)作的起點(diǎn)，且其作為一項(xiàng)具有法律效力的文件，在很大程度上，對(duì)所招標(biāo)項(xiàng)目日后的執(zhí)行具有決定性意義。另外招標(biāo)項(xiàng)目一般都金額較大或巨大，招標(biāo)項(xiàng)目成功與否，有時(shí)對(duì)一個(gè)單位未來(lái)的財(cái)務(wù)及其他方面有很大影響。因此，對(duì)招標(biāo)文件的審計(jì)非常重要。高質(zhì)量的招標(biāo)文件審計(jì)，不但能夠幫助招標(biāo)部門將問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，還能提供一些合理化建議，有助于提高招標(biāo)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，保證招標(biāo)項(xiàng)目的質(zhì)量。針對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)、政府審計(jì)以及內(nèi)部審計(jì)的不同側(cè)重點(diǎn)，招標(biāo)文件審核，一般由單位內(nèi)部審計(jì)部門進(jìn)行。不同的招標(biāo)項(xiàng)目，其招標(biāo)文件及有相同之處，也存在很大的差異，下文以基建項(xiàng)目的施工招標(biāo)文件為例，結(jié)合實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，談?wù)勅绾芜M(jìn)行招標(biāo)文件的審核工作。

一、對(duì)招標(biāo)文件基本內(nèi)容的審核

1.審核招標(biāo)文件的內(nèi)容是否合規(guī)合法。招標(biāo)文件一旦發(fā)出就具有法律效力，因此對(duì)招標(biāo)文件審核的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是對(duì)其合規(guī)合法性的審核。審核人員應(yīng)熟悉國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，格外注意招標(biāo)文件有無(wú)違法違規(guī)條款。例如，在房屋建筑的施工招標(biāo)文件中，尤其要注意審核其有無(wú)違反《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

2.審核招標(biāo)文件的內(nèi)容是否完整。我們要從兩個(gè)方面對(duì)招標(biāo)文件的完整性進(jìn)行審核:(1)審核招標(biāo)文件的主要內(nèi)容是否有遺漏，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第19條的規(guī)定，招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽定合同的主要條款。一份完整的招標(biāo)文件應(yīng)該包括但不僅僅限于上述內(nèi)容。例如，房屋建筑的施工招標(biāo)文件除上述內(nèi)容外，一般還包括工程概況介紹、工程招標(biāo)范圍、質(zhì)量等級(jí)及使用材料要求、工程的工期、造價(jià)控制、結(jié)算方式、工程價(jià)款的支付、投標(biāo)文件的編制要求、以及招標(biāo)文件附件等。(2)審核招標(biāo)文件的每一項(xiàng)內(nèi)容是否完整。一份完整的招標(biāo)文件對(duì)未來(lái)合同的簽定、工程在建過(guò)程的管理及甲乙雙方矛盾的處理至關(guān)重要。在基建項(xiàng)目的施工招標(biāo)文件中，工程的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、招標(biāo)范圍、材料使用、價(jià)款支付方式、結(jié)算方式等具體內(nèi)容應(yīng)該越完整越好。

二、招標(biāo)文件審核的重點(diǎn)與難點(diǎn)

1.招標(biāo)文件的完善性審核。招標(biāo)文件的完整性審核和完善性審核可以同時(shí)進(jìn)行，其中完善性審核可以看成是對(duì)招標(biāo)文件審核的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一。有時(shí)招標(biāo)文件看起來(lái)比較完整，該有的內(nèi)容都有了，該詳細(xì)表述的都表述了，但是某一細(xì)微之處的不完善，就可能給招標(biāo)方帶來(lái)?yè)p失，甚至導(dǎo)致整個(gè)招標(biāo)失敗。

例如，招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的完善性。評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)委評(píng)定中標(biāo)單位的依據(jù)，直接關(guān)系到招標(biāo)單位能否招到一個(gè)理想的施工單位，也關(guān)系到投標(biāo)單位能否公平、公正地參與競(jìng)爭(zhēng)。曾經(jīng)有這樣一個(gè)例子:招標(biāo)文件的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定采用綜合評(píng)分法，得分最高的投標(biāo)單位為中標(biāo)單位，但在評(píng)標(biāo)過(guò)程中卻有兩個(gè)單位綜合得分并列第一。因招標(biāo)文件未明確說(shuō)明出現(xiàn)并列第一時(shí)，應(yīng)如何取舍，最后兩個(gè)單位互不相讓，評(píng)委也因依據(jù)不足，不敢輕易判定中標(biāo)單位，只能是宣布本次招標(biāo)失敗。建設(shè)單位修改招標(biāo)文件條款后，重新招標(biāo)，所有招標(biāo)程序都重走一遍，不但多花費(fèi)了一個(gè)多月的時(shí)間和招標(biāo)費(fèi)用，還耽誤了工期。

再如，招標(biāo)范圍描述的完善性也很重要。在房屋建筑的施工招標(biāo)文件中，在工程量清單計(jì)價(jià)模式下，工程招標(biāo)范圍的描述一般由工程量清單、圖紙和文字描述、共同組成。在具體工程中，有時(shí)招標(biāo)方出于對(duì)工程質(zhì)量、工期以及?？罱?jīng)費(fèi)的使用等方面的考慮，會(huì)對(duì)招標(biāo)范圍作一定的調(diào)整。例如，一方面可能想將清單或圖紙范圍內(nèi)的一部分工程量分包出去，另一方面又想將圖紙和工程量清單上都沒有，但是實(shí)際需要做的招標(biāo)項(xiàng)目的配套工程，如室外道路、給排水、綠化等納入招標(biāo)范圍內(nèi)。遇到上述情況，招標(biāo)文件一定要明確要求項(xiàng)目中標(biāo)單位必須分包的部分，以及總包與分包之間的責(zé)任劃分、工程款支付、配合費(fèi)的點(diǎn)數(shù)等問(wèn)題。凡此種種，遺漏掉其中一項(xiàng)，將來(lái)都可能導(dǎo)致總包方、分包方、建設(shè)方三方的扯皮，而一旦這種現(xiàn)象發(fā)生，建設(shè)方輕則會(huì)耽誤工期，重則有可能被要求索賠。

此外工程結(jié)算方式也是招標(biāo)文件審核的重點(diǎn)與難點(diǎn)。在工程量清單計(jì)價(jià)模式下，清單外增加工程和變更工程的結(jié)算方式特別是該部分工程的材料價(jià)格的確定方式在工程結(jié)算過(guò)程中最容易出現(xiàn)爭(zhēng)議，因此我們要詳細(xì)審核招標(biāo)文件中關(guān)于該部分表述的內(nèi)容是否準(zhǔn)確、完善。

2.擬簽定合同的主要條款的審核。隨著招標(biāo)文件內(nèi)容的日益完善，招標(biāo)項(xiàng)目的擬簽訂合同樣本一般都會(huì)附在招標(biāo)文件之后。其雖是招標(biāo)文件附件，但重要程度往往超過(guò)招標(biāo)文件正文。因?yàn)閺暮贤ǖ慕嵌葋?lái)說(shuō)，招標(biāo)文件本身是一個(gè)邀約，投標(biāo)方的投標(biāo)文件是一個(gè)反邀約，招標(biāo)成功后，招標(biāo)文件基本失去法律效力，而雙方依據(jù)招標(biāo)文件的合同附件新簽訂的合同則是日后各方權(quán)利、義務(wù)的最有效法律依據(jù)，因此對(duì)合同樣本的審核至關(guān)重要。在實(shí)際工作中，我們的招標(biāo)文件審核，已經(jīng)包含了同時(shí)對(duì)招標(biāo)文件和未來(lái)合同進(jìn)行審計(jì)，也就是說(shuō)，我們將將來(lái)對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目合同的審核提前到與招標(biāo)文件同時(shí)進(jìn)行。

如何進(jìn)行合同審核，在此不再贅述，但是在審核招標(biāo)文件的合同樣本時(shí)，我們需要注意以下問(wèn)題:(1)注意查看合同的有關(guān)內(nèi)容描述與招標(biāo)文件的其他內(nèi)容是否一致，有無(wú)矛盾之處;(2)合同文件組成解釋順序。國(guó)家或各省市印制的合同標(biāo)準(zhǔn)文本，一般將，合同、投標(biāo)文件、工程量清單、圖紙等作為合同有效附件，而排除將招標(biāo)文件作為合同的有效附件。在實(shí)際執(zhí)行中，由于很多招標(biāo)文件和投標(biāo)文件內(nèi)容過(guò)多或者評(píng)標(biāo)專家的疏忽，經(jīng)常存在中標(biāo)方的投標(biāo)文件違背了招標(biāo)文件的精神或者與招標(biāo)文件相矛盾，而這些與招標(biāo)文件不相一致的地方大部分都是對(duì)招標(biāo)方不利的。如果將招標(biāo)文件排除在合同附件之外，則招標(biāo)方很可能會(huì)吃虧。鑒于此，同時(shí)考慮到合同標(biāo)準(zhǔn)文本的內(nèi)容只具有指導(dǎo)性，不具有強(qiáng)制性，我們?cè)趯徍撕贤瑯颖緯r(shí)，要注意將招標(biāo)文件作為將來(lái)合同的有效附件加進(jìn)。(3)合同文件的解釋順序。如前所述，由于種種原因，組成合同文件常常會(huì)出現(xiàn)矛盾，一般而言，由我們自己編制的文件往往對(duì)我們有利，因此我們既要注意將合同組成文件全部列出，又要注意將由我們自己編制的文件盡量放在解釋順序考前的位置。(4)注意對(duì)違約條款、工程質(zhì)量保修條款以及附加條款的審核。

三、審核招標(biāo)文件的經(jīng)驗(yàn)介紹

1.建立一套完善的招標(biāo)文件經(jīng)驗(yàn)文本。內(nèi)審區(qū)別于外審的一個(gè)重要方面就是內(nèi)審人員長(zhǎng)期在本單位工作，對(duì)本單位情況比較熟悉了解，而且經(jīng)常從事相對(duì)重復(fù)的工作。因此我們可以利用內(nèi)審的這種特點(diǎn)，在遵守招投標(biāo)法和國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的前提下，根據(jù)以往的工作經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，不斷修改完善出一套招標(biāo)文件范本，包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)等，我們將其稱為經(jīng)驗(yàn)文本。這樣在審核具體的招標(biāo)文件時(shí)就可以參照經(jīng)驗(yàn)文本，既節(jié)約時(shí)間又可以基本保證審計(jì)質(zhì)量。筆者單位在使用該種方法后，原來(lái)需要審半天甚至一天的招標(biāo)文件，一小時(shí)以內(nèi)就可以審?fù)?，而且還能保證審計(jì)質(zhì)量。

2.善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出管理建議。前文述及的經(jīng)驗(yàn)文本，需要我們根據(jù)實(shí)際工作中或者從與同行的交流中得到的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，不斷調(diào)整，因此所謂經(jīng)驗(yàn)文本也只能是相對(duì)的，是需要不斷修改完善的。我們要根據(jù)實(shí)際情況，建議在招標(biāo)文件中增加或調(diào)整修改相應(yīng)條款，不但盡到審計(jì)的基本職責(zé)，還充分發(fā)揮內(nèi)審的管理和服務(wù)功能。

例如在文章前面提到的評(píng)標(biāo)時(shí)遇到兩家綜合得分并列第一的情況，筆者單位在以后的招標(biāo)文件中就增加了此種情況的處理?xiàng)l款。結(jié)果在后來(lái)的招標(biāo)中，又幾次遇到得分相同的情況，但都按招標(biāo)文件規(guī)定的選擇方式，及時(shí)無(wú)異議地確定了中標(biāo)單位。

再如，在筆者所在單位的工程結(jié)算審核中，我們發(fā)現(xiàn)施工單位的結(jié)算價(jià)總是偏高，而且有時(shí)高的比較離譜。在結(jié)算審核時(shí)，審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)調(diào)整一項(xiàng)，不但浪費(fèi)時(shí)間，而且未能完全發(fā)現(xiàn)高報(bào)價(jià)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也很高，有時(shí)還要和施工方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。對(duì)于有些以核減額為基礎(chǔ)計(jì)算審計(jì)費(fèi)用的外聘審計(jì)項(xiàng)目，建設(shè)方還要承擔(dān)因施工方高報(bào)價(jià)導(dǎo)致的高額的審計(jì)費(fèi)用。針對(duì)上述情況，我們?cè)趯徍苏袠?biāo)文件時(shí)，向招標(biāo)項(xiàng)目的執(zhí)行部門提出了在招標(biāo)文件中增加以下工程結(jié)算的限制性和懲罰性條款:若施工單位提供的結(jié)算價(jià)，經(jīng)我方和施工方共同審核確認(rèn)后，核減率超過(guò)送審價(jià)的5%，那么我方將從結(jié)算價(jià)款中扣除超過(guò)部分工程款的30%，作為施工方高報(bào)結(jié)算價(jià)的違約金。即若工程送審價(jià)為A，審后確認(rèn)價(jià)為B(A>B)，則核減率為(A-B)/A×100%(設(shè)核減率為X%，且x%>5%)，施工方應(yīng)承擔(dān)的違約金為:(x%-5%)×A×30%。例如，一個(gè)工程施工方的送審結(jié)算價(jià)為1000萬(wàn)元，審后雙方確認(rèn)的結(jié)算價(jià)為700萬(wàn)元，則建設(shè)方應(yīng)從施工方扣除的違約金為75萬(wàn)元。筆者單位剛開始將上述條款寫進(jìn)招標(biāo)文件和合同中時(shí)，施工方完全沒當(dāng)一回事，在施工方提交結(jié)算書時(shí)，我們亦多次提醒上述條款的存在，但是施工方仍不以為然。最后的結(jié)果可想而知，施工方因高報(bào)價(jià)而支付了100多萬(wàn)元的違約金，當(dāng)然這過(guò)程非常艱難，但是我們堅(jiān)決執(zhí)行了合同。自此以后，施工方都視該條款為雷區(qū)，這樣我們不但提高了審計(jì)工作效率，又可以在聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)審核的情況下，少支付審核費(fèi)用，而且審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也因該條款的威懾作用而大大降低。

還有一次在與同行的聊天過(guò)程中，我們得知他們單位的一項(xiàng)在建工程的施工單位的職工，在他們單位的管轄范圍內(nèi)發(fā)生超生現(xiàn)象，由于在合同條款中沒有這方面的內(nèi)容，使得他們單位負(fù)了很大的責(zé)任。得知此事后，筆者建議在我單位以后的招標(biāo)文件中加入對(duì)中標(biāo)單位進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)后的管理工作，要求中標(biāo)單位就計(jì)劃生育工作、安全文明工作等向我方提交承諾書，起到了防患于未然的良好效果。

3.區(qū)別情況，出具審計(jì)意見。在對(duì)招標(biāo)文件的審核中，根據(jù)具體情況我們一般會(huì)出具兩類審核意見。第一類，就是要求招標(biāo)文件必須作出修改調(diào)整的強(qiáng)制性審計(jì)意見。主要包括以下幾種情況:(1)招標(biāo)文件中出現(xiàn)違反國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的條款;(2)招標(biāo)文件的內(nèi)容有明顯漏項(xiàng);(3)招標(biāo)文件前后條款存在矛盾;(4)招標(biāo)文件存在明顯損害招標(biāo)方利益的條款。除上述情況外，對(duì)于招標(biāo)文件存在的其他問(wèn)題，作為內(nèi)審部門不宜提出強(qiáng)制性審計(jì)意見，而因根據(jù)具體情況向招標(biāo)部門提出一些建議性意見。在筆者所在單位的實(shí)際的招標(biāo)文件審計(jì)工作中，由于基本建立了一套招標(biāo)文件經(jīng)驗(yàn)范本，因此，招標(biāo)文件較少存在需要審計(jì)人員出具強(qiáng)制性審計(jì)意見的問(wèn)題。我們更多地是出具建議意見，而且我們的建議意見基本都被接受，內(nèi)審真正發(fā)揮了管理和服務(wù)功能。另外筆者認(rèn)為，在招標(biāo)文件的審核過(guò)程中，加強(qiáng)與相關(guān)管理部門的溝通非常重要，因?yàn)楣ぷ髟诘谝痪€的同志可能了解的情況更多、更具體，加強(qiáng)與他們的溝通，能夠拓寬我們的視野，提高我們的業(yè)務(wù)水平，還有利于雙方的合作。

參考文獻(xiàn):

中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法

(作者單位:暨南大學(xué)審計(jì)處 廣東廣州 510632)(責(zé)編:賈偉)