黑龍江省土地整治績效評價試點項目特征分析

摘 要:目前正在開展土地整治績效評價工作，黑龍江省是全國五個試點省之一。黑龍江省的土地整治績效評價試點工作順利完成，從試點項目看具有四大特征:一是試點項目類型齊全，包含了基本農田、一般土地整理、土地復墾;二是空間分布合理，農業用地代表性強，東部三江平原、中部丘陵地帶、西部松嫩平原都有項目;三是地市覆蓋率高，全省13個地市中有9個地市有試點項目;四是體現了地方特色，試點項目在黑龍江省的墾區和貧困縣有分布。總體看，試點項目具有代表性、科學性，能夠全面反映黑龍江省土地整治項目特征，有利于土地整治績效評價工作在全省順利開展。

關鍵詞:土地整治 績效評價 試點項目 黑龍江

中圖分類號:F207 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)05-257-02

土地整治項目是中央財政投資的重點項目之一。據不完全統計，每年千億元的資金投入到土地整治中，土地整治績效怎樣呢，績效如何評價，這是中央和地方政府以及社會各界都十分關注的問題。2008年9月1日《國土資源部關于進一步加強土地整理復墾開發工作的通知》(國土資發[2008]176號)文件拉開了我國土地整治績效評價工作的序幕。土地整治績效評價是推進土地科學發展的需要，有利于提高土地整治監督管理水平，有利于加強全社會對土地整治的監督，有利于土地整治投資科學決策。

一、土地整治績效評價試點工作

1.土地整治績效評價。傳統的土地整治主要是通過采取生物措施和工程技術措施，改變土地的生態環境，以建立新的有利于人類生產活動的生態系統平衡，提高土地利用率和產出率，使土地資源能永續利用。隨著中央關于社會主義新農村建設和統籌城鄉發展戰略的深入，土地整治內容從傳統的土地整理復墾開發擴展到土地整理復墾開發和城鄉建設用地增減掛鉤兩方面，實質就是土地綜合整治——以土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，田、水、路、林、村、房綜合整治。

土地整治績效評價是指運用一定的技術方法，構建評價指標體系，依據一定的評價標準，對年度內已竣工驗收土地整治項目所取得的建設成效、組織管理效率和公共效益，作出公正、客觀的綜合判斷。土地整治績效評價的目的是為了驗證和完善已形成的土地整治項目績效評價指標，為形成績效評價制度和考核體系、指定管理辦法和操作規程提供依據。

目前國內相關學者已經對土地整治績效評價開展了研究，展煒等利用特爾菲法、層次分析法和模糊綜合評價法，建立土地整理績效評價體系，并進行實證分析。結果表明:土地整理產生了良好的社會效益，而經濟效益和生態效益相對較弱。陳超、吳瑩等對土地整理項目后效益評價進行了不同角度的研究。

2.土地整治項目績效評價試點工作。全國土地整治績效評價試點工作研討會在杭州召開，浙江大學作為全國土地整治績效評價課題研究承辦單位介紹了開展土地整治項目績效評價工作方案，闡述了試點評價工作的范圍、目的、原則、組織形式、工作程序、評價指標體系和方法。與會代表圍繞績效評價工作定位、評價對象、評價主體及評價指標體系等進行了討論，提出了完善意見和建議。選取浙江、湖南、寧夏、山西、黑龍江五省(自治區)為試點，開展土地整治績效評價試點工作。

土地整治績效評價的目的是為了驗證和完善已形成的土地整治項目績效評價指標，為形成績效評價制度和考核體系、指定管理辦法和操作規程提供依據。通過試點評價工作，對試點地區土地整治建設成效進行匯總分析，以更好地總結經驗，擴大宣傳，改進管理工作。

試點省(自治區)按照《試點階段土地整治項目績效評價工作手冊》的要求，對本地土地整治成效進行分析、績效進行考評，形成本省(自治區)的試點工作總結報告，匯總成效、提供典型、分析考評結果，找出問題，并結合本地實際和重大工程、萬村整治示范工程等提出修改意見。

目前，各試點的績效評價工作基本完成并報送國土資源部，以后將力爭確定一套適用性強的指標體系在全國范圍內開展績效評價工作。

二、黑龍江省土地整治項目概況

2000-2009年，黑龍江省經批準實施的土地整治項目共373個(表1)，其中國家級項目205個，占55%;省級項目168個，占45%。土地整理項目272個，復墾項目87個，開發項目11個，開發復墾項目1個，后期轉入地質環境治理復墾項目1個，其他項目1個。全省土地整治項目投資預算總額601391萬元。2000-2004年投資規模較小，2005-2009年投資規模較大(圖1)。2000-2009年全省土地整治項目建設規模達37.5055萬公頃，新增耕地6.79萬公頃。其中，重大工程項目共投資134972.65萬元，建設規模總計72237.46公頃。從總規模和新增耕地面積來看，農墾系統、哈爾濱市、大慶市、綏化市占前四位。截至2008年底，黑龍江省土地整治累計增加糧食產量3798萬公斤，增加農民收入6516萬元，為黑龍江省的經濟發展、千億斤糧產工程和新農村建設提供了有力支持和保障。

三、績效評價試點項目特征分析

1.類型特征。按照試點項目性質，將所選取的20個試點項目可分為三類:基本農田土地整理項目、一般土地整理項目和土地復墾項目(表2)。在20個試點項目中基本農田整理項目有9個，總規模16063.27公頃，總投資18466.88萬元。一般土地整理項目10個，總規模12695.6公頃，總投資14617.51萬元。土地復墾項目1個，總規模985.0公頃，總投資4180萬元。三種類型的土地整理試點項目在建設規模及投資總額方面的對比度見圖2與圖3。

從試點項目不同類型建設規模上看，基本農田比例最大為54%，占20個試點項目建設規模總體的54%，一般整理項目建設規模為43%，比例較大，復墾項目建設規模為3%，比例最小。從試點項目不同類型投資比例看，基本農田投資額為50%，一般土地整理項目投資額占39%，復墾項目投資額占11%。復墾項目建設面積占20個試點項目總面積的3%，而投資額占比為11%，反映出復墾項目的難度。

綜合建設規模及投資額分析，表明了20個試點項目建設是以基本農田和一般土地整理項目為主，充分反映出國家和省政府對農民“吃飯田”、“保命田”的重視程度。

2.空間分布與農業土地特征。根據地形地貌特征、氣候狀況及耕地情況黑龍江省農業土地分為東中西三部分。東部為三江平原，土壤肥沃，盛產小麥、大豆、水稻等，糧食商品率占50%以上。黑龍江農墾區均分布于此，如黑龍江農墾洪河農場土地整理項目、農墾二道河農場土地整理項目、農墾寶山農場基本農田土地整理項目等分布于三江平原，具有建設規模大、新增耕地面積多、高效益的特點。中部為丘陵地區，是松嫩平原、三江平原與張廣才嶺、小興安嶺的過渡地帶，海拔稍高、地形有一定起伏，土壤較肥沃，但由于丘陵綿延，對農業耕作有一定的影響。如嘉蔭縣烏拉嘎鎮土地復墾項目，延壽縣加信鎮、玉河鄉土地整理項目等分布在中部丘陵地帶。西部為松嫩平原，地域平坦寬闊，降水偏少，半干旱氣候，農業生產條件較差。如大慶市紅崗區杏樹崗鎮土地整理項目處在地波狀起伏的低平原，屬于大陸性季風氣候，鹽堿地多。

綜上分析，黑龍江省土地整治績效評價工作選取的20個試點項目分布于不同的地貌區，農業用地特征各異，因此試點項目具有一定的代表性、典型性。

3.試點項目地市覆蓋率。本次土地整治績效評價選取的20個試點項目分布廣泛，涉及到哈爾濱、齊齊哈爾、佳木斯、大慶、雞西、伊春、鶴崗、黑河和綏化9個地市，占黑龍江省13個地市的69.23%。綏化試點項目最多，為5個。哈爾濱、齊齊哈爾、佳木斯各2個，大慶、雞西、伊春、鶴崗、黑河各1個。綏化管轄縣市較多，轄區內為典型的丘陵地形，且總體經濟水平較低，因此選取試點項目較多。其余8個地市試點項目數量相差不大，反映出試點項目選取的普遍性。

4.地方特色。(1)墾區特色。黑龍江墾區分布在全省11個地市的56個縣，土地總面積5.62萬平方公里，占全省土地的11.9%，其中耕地面積226.9萬公頃。墾區為我國規模最大、農業機械化程度最高的國有農場群，是國家重要的商品糧生產基地、農副產品精深加工基地和牛奶及乳制品加工基地。績效評價試點項目分布在黑龍江墾區的有4個，且為國家級，它們分別是:農墾共青農場二十四隊基本農田土地整理項目(農墾寶泉嶺分局)、黑龍江省農墾寶山農場基本農田土地整理項目(農墾紅興隆分局)、黑龍江省農墾洪河農場土地整理項目和農墾二道河農場土地整理項目(農墾建三江分局)。墾區試點項目總規模為7117.21公頃，占試點項目總數的23.93%，預算總額8267萬元，為總數的22.18%。墾區4個土地整理項目在規模、預算總額兩個方面的比例均為試點項目總數的1/5強，整體看墾區土地整治項目規模大，投資比重高。(2)貧困縣特色。黑龍江省土地整治績效評價20個試點項目中有5個項目分布于貧困縣，延壽2個，泰來、樺川和明水各1個。項目區內配套基礎設施薄弱，現有的水利、林網和交通設施不完善，土地集約利用程度不高，經濟效益不明顯。土地資源沒有得到高效利用，還沒形成結構合理、良性循環的農業生態系統。貧困縣試點項目體現了全省農業生產的薄弱環節，代表了經濟水平低、結構不合理、土地利用率低等諸多問題的貧困縣特征。貧困縣試點項目總規模為6241.51公頃，為試點項目總數的20.98%。預算總額6672萬元，為總數的17.87%。由此可見國家關注貧困縣的發展。

四、結論

當前土地整治績效評價工作尚處于起步期，雖已形成評價指標體系但還不完善，需要通過試點項目進一步研究。對試點項目土地整治績效評價的目的是為了驗證和完善已形成的績效評價指標，為形成績效評價制度、科學管理、規范操作提供依據，為土地整治績效評價工作的推廣奠定基礎。黑龍江省土地整治績效評價選取的20個試點項目，類型齊全，包含了基本農田項目、一般土地整理項目、土地復墾項目。空間分布合理，東中西部都有分布，農業用地代表性強，平地和坡度等皆有。地市覆蓋率高，此外試點項目還反映了黑龍江省的墾區和貧困縣特色。總體看，試點項目的選取科學合理、代表性強。

[本文為黑龍江省國土資源廳項目“黑龍江省土地整治績效評價” 試點工作的部分成果。]

參考文獻:

1.吳次芳主編.土地利用規劃[M].北京:地質出版社，2000

2.展煒，何立恒，金曉斌等.基于模糊綜合評價的土地整理項目績效評價[J].南京林業大學學報(自然科學版)，2009(33)

3.陳超.土地整理項目后效益評價研究[D].武漢:華中農業大學，2006

4.吳瑩，金曉斌，周寅康.基于多級模糊綜合評價的土地整理項目后效評價指標體系構建及應用[J].中國農學通報，2007(9)

(作者單位:齊艷紅，黃輝玲:黑龍江科技學院建筑工程學院黑龍江哈爾濱 150027;趙映慧:東北農業大學資環學院 黑龍江哈爾濱 150030;童之杰，劉云俠:黑龍江省國土資源廳土地開發整理中心 黑龍江哈爾濱 150090)(責編:賈偉)