我國財政教育支出問題分析

摘 要:教育支出是指國家用于教育事業(yè)的各項費用開支，是財政支出的重要組成部分。合理、高效地利用和配置這部分資源，對于我國科教興國戰(zhàn)略的實現(xiàn)將起到重要的推進作用。盡管財政近年來在財政教育方面的支出逐年增加，但仍存在著許多問題。文章首先概括了財政教育支出的總體狀況，進而分析財政教育支出中所存在的問題，并在最后提出了相關建議。

關鍵詞:教育支出 結構 教育轉移支付

中圖分類號:F810.4 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2010)05-023-04

教育支出是指國家用于教育事業(yè)的各項費用開支，由于教育服務是一種準公共產(chǎn)品，因此，教育支出是每一個國家財政支出必不可少的重要內(nèi)容，我國也不例外。近年來，隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，財政教育支出也不斷增加，但仍有一些問題有待進一步的解決，正確分析和解決好教育支出存在的問題，才能更好地促進教育事業(yè)的發(fā)展。

一、近年來我國教育支出的總體發(fā)展狀況

1.教育支出總額隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展不斷增加。由表1可以看到，進入新世紀以來，我國教育支出的總額延續(xù)了之前教育支出逐年增加的趨勢，近年來的增長率基本全都保持在10%以上，反映了教育支出較快的增長速度。這說明黨和國家十分重視教育事業(yè)的發(fā)展，對教育方面大力進行投資。

2.中國教育支出高于大多數(shù)國家已成財政支出首項。從表1中，自1991年以來，我國財政支出中，教育支出所占的比例基本全都保持在15%以上，最高的1996年曾一度達到21.06%。從另一個側面反映了我國政府對于教育事業(yè)的重視程度。

自從上世紀90年代，我國提出4%的目標以來，從中央到地方，各級政府都作出了不懈的努力。

一是近年來我國財政性教育經(jīng)費不斷增加。政府對教育投入的努力程度在國際上通常用財政教育支出占總支出的比重來衡量。從2004年到2008年，我國公共財政教育支出從4000多億元增加到9700多億元。財政教育支出占總支出的比重從14.9%提高到16.3%，這一比重已經(jīng)高于世界上大多數(shù)國家。目前，教育支出在我國財政支出當中，按比重算，它是第一大項。

二是從2004年到2009年，我國財政性教育經(jīng)費年均增長23.7%，占GDP的比重從2.79%提高到3.67%，年平均提高0.17個百分點。這一比重逐年有所提高。

但是財政性教育經(jīng)費占GDP的比重既取決于財政性教育經(jīng)費占財政支出的比重，這就是反映一個政府對教育投入的努力程度。同時，它也取決于財政收入占GDP的比重。我國2009年財政收入占GDP的比重是20.4%，這低于各國平均水平10個百分點左右，這也制約了我國財政性教育經(jīng)費占GDP比重的進一步提高。

3.我國教育支出占GDP的比重一直在低位徘徊。從表1中可以看出，我國教育支出的總額上，2005年比1991年翻了8倍之多，但是2005年，教育支出占GDP的比例也只有2.80%，甚至低于1991年2.86%的占比。最高的2009年，也只占到了3.67%，與發(fā)達國家還有著不小的差距。

二、我國教育支出中所存在的問題

1.教育支出占GDP的比重過低。盡管我國的教育支出總額連年增加，但是，教育支出占GDP的比重卻并不見有多大的增長。聯(lián)合國教科文組織在上世紀曾呼吁世界各國在2000年實現(xiàn)教育支出占比達到6%的目標，1993年，我國政府頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》第18條也規(guī)定:“逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，在本世紀末達到4%。”《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》也指出，國家將在“十一五”期間實現(xiàn)政府對義務教育負全責，逐步將義務教育全面納入公共財政保障范圍，并逐步使財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到4%。

但直至今日，我國既沒達到4%的目標，離6%的目標更是有著巨大差距。據(jù)了解，2006年—2009年，國家財政性教育經(jīng)費占GDP的比例分別為3.01%、3.32%、3.48%和3.67%。較低的占比說明，在我國近年來GDP高速增長的情況下，我國教育支出未能與經(jīng)濟同步增長或優(yōu)于經(jīng)濟增長，使得政府教育經(jīng)費對學校運轉的支撐力度并沒有得到增強。

2.教育支出國際比較差距明顯。教育經(jīng)費相對于GDP的比重，世界平均水平為4.9%，發(fā)達國家為5.1%，欠發(fā)達國家為4.1%。以人均GDP來比較，中國人均公共教育支出僅為人均GDP收入的0.82%，美國為6.10%，是中國的7.44倍;俄羅斯為1.87%，是中國的2.28倍;巴西為2.29%，是中國的2.79倍;日本為4.28%，韓國為3.01%。所以中國不僅與發(fā)達國家有很大差距，即使在金磚四國中，中國的教育投入也排在末位，實在與我們的國家地位和經(jīng)濟實力不相符。

3.教育投入占財政收支的比重呈下降之勢。1997年以來，財政收入和支出增加非常迅速，平均每年增長16.9%和19.0%，但對教育的投入?yún)s未能等速增加，每年只增加15.9%，使得教育投入所占的比重呈逐年減小之勢。2002年財政對教育的投入占財政收入和支出的比例分別為17.7%和15.2%，比1997年下降了0.9和2.2個百分點。即使到2009年，財政對教育的投入占財政支出的比例也僅為16.37%，尚未達到1996年占比21.06%的水平。

4.教育支出存在明顯的區(qū)域差異。

(1)教育支出在東、中、西部差異明顯。受歷史和現(xiàn)實各種因素的影響，改革開放以來，我國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差距急劇擴大，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差距導致了教育投入水平間的較大差距，加之各地方政府對教育的重要程度認識不一致，使得教育支出差異進一步擴大。另外，在我國目前以行政分權和分稅制為特征的財政管理體制下，中央設立一部分專款進行宏觀調(diào)控，地方政府則負擔著幾乎全部的基礎教育撥款和占高等教育總投資近一半的地方屬高等院校撥款，因而地方政府可用財力的多少直接影響了該地區(qū)公共教育支出的水平。

由表2可以看到，在較為發(fā)達的東部地區(qū)，如上海、江蘇、山東、廣東等省市，不僅教育經(jīng)費的總額很大，而且，大部分的教育經(jīng)費由地方政府支出，中央的撥備只占到一小部分。對于中部的湖南、湖北等省份，地方政府對教育的支出雖然也占了很大一部分，但支出總額相較于東部省份尚有一定的差距。在西部地區(qū)，不僅教育支出總額較低，而且地方政府在教育支出上的占比也不高，如西藏、青海，教育經(jīng)費完全依靠中央撥備。

這種教育支出的區(qū)域性差異，恰好反映了我國東中西經(jīng)濟發(fā)展水平的差異。正是因為其經(jīng)濟的不發(fā)達，導致了地方教育投入的匱乏，無法滿足發(fā)展教育所需的基本資金，很難吸引到優(yōu)秀的教育人才，致使教育水平的低下。

(2)城市與農(nóng)村之間差異明顯。在當前我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的情況下，城市和農(nóng)村的發(fā)展呈現(xiàn)不同的狀態(tài)，而在教育投入上，城鄉(xiāng)之間也是相差巨大。長期以來，我國農(nóng)村教育一直處在投資不足的狀態(tài)，農(nóng)村普通中小學的生均預算內(nèi)經(jīng)費一直低于全國平均水平。教育經(jīng)費的不足，造成了農(nóng)村教育設施、教育條件、教育人才的嚴重落后。

5.教育支出結構存在不合理性

我國的教育支出結構不合理。由表3可以看出，高等教育經(jīng)費的投入占比過高，所占比例不僅高于與我國同檔次的低收入國家，還高于發(fā)達國家。由于我國人口眾多，教育資源匱乏，盡管近年來民辦教育有所發(fā)展，但是高等教育幾乎都由政府提供，能夠真正接受到高等教育的人，在總人口中所占比例并不大，因此，在經(jīng)費上，顯得高等教育的投入有些偏高。而提高國民基本素質的關鍵并不在于高等教育，而是在于初等教育上，相對于我國龐大的人口基數(shù)，教育支出對于高等教育的支持力度有些偏高，由此也從一個側面反映出初等教育投入經(jīng)費的相對不足。

而在表4中，我們可以看到教育投資收益率最高的并不是高等教育，而是初等教育。相反，投入較多的高等教育反而收益率最低，因此從收益率的角度講，我國在教育支出的結構上，對于初等和中等教育理應繼續(xù)大力支持。

三、完善我國教育支出的政策建議

1.貫徹落實科學發(fā)展觀，政府要切實轉變觀念。解決好教育支出能夠達到占GDP4%的問題，根本途徑只能是政府部門通過貫徹落實科學發(fā)展觀來改變和更新觀念。鄧小平同志說過，寧可把其他建設放慢一些，也要把教育搞上去。他還說，“一個十億人口的大國，教育搞上去了，人才資源的巨大優(yōu)勢是任何國家比不了的”。以胡錦濤同志為總書記的黨中央又提出要把我國建設成為“創(chuàng)新型國家”。創(chuàng)新歸根到底要靠人才，而人才只能靠教育。現(xiàn)在政府大力提倡建立和諧社會，觀念轉變了，重視教育了，就一定有辦法解決教育經(jīng)費不足的問題。比如，根據(jù)我們每年的經(jīng)費缺口發(fā)行長期教育國債、發(fā)行教育彩票、提高教育附加在稅收中的比重等等

2.采取有效措施增加財政收入占GDP的比重來推動財政教育支出的增加。4%的問題與財政收入占GDP的比重相關已經(jīng)是一個不爭的事實，按照2007年我們國家的財政收入的統(tǒng)計，2007年全國財政收入51300億元，占GDP的比重大致是20.8%，不到21%。一些學者、專家也在進行分析和研究，其他一些發(fā)達國家也好、發(fā)展中國家也好，公共財政教育投入占GDP達到4%或者5%。發(fā)達國家財政收入占GDP的比重基本上都在35%以上，甚至40%，接近50%，許多發(fā)展中國家財政收入占GDP的比重一般都在25%以上，所以說我們國家的財政收入占GDP的比重偏低。財政蛋糕是既定的，比重偏低當然也就制約了我們國家拿出更多的錢，用于投入各項社會事業(yè)的發(fā)展。

3.財政應繼續(xù)增加教育支出，提高教育支出占財政收入乃至GDP的比重。盡管近年來教育支出總額比較大，教育資金的投入力度和支出的增長速度也比較快，但是，目前的投入金額相對于我國龐大的人口基數(shù)而言，依舊很少。因此，我國的教育支出還是不很夠的，這需要我國在資金總額的籌措上多想辦法，多下工夫，比如發(fā)行教育債券等方式，來籌集一些教育資金，以增加對教育的支持力度。而相較于我國近年來GDP的高速增長，我國教育支出占GDP的比例也并沒有多大提高，從一定角度上說明，我國教育的投入相對于我國經(jīng)濟的高速增長而言，增長速度較慢。教育雖對經(jīng)濟的增長沒有明顯的直接的刺激作用，但是，對經(jīng)濟增長的間接作用是巨大的，并且會在較長的一個時間顯現(xiàn)出來。因此，我國有必要在經(jīng)濟持續(xù)增長，近年來財政收入也不斷增加的條件下，在增加教育支出總額的同時，進一步提高教育支出在財政支出中的比例。即使達不到教科文組織6%的GDP占比，也應以先期4%的占比為目標，盡量向發(fā)達國家的水平靠攏。但增長的同時也必須考慮到教育支出資金的使用效率，對資金的使用進行嚴格的監(jiān)管。

4.政府要通過體制、機制的創(chuàng)新來增加對教育的投入。政府增加對教育的投入，要用體制、機制的創(chuàng)新，用制度的設計來引導教育投入的增加。為了貫徹中央優(yōu)先發(fā)展教育的要求，各級政府都需要加大對教育的投入。中國有五級政府、五級財政，設計出一個好的經(jīng)費保障機制和制度，才是解決農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入的根本。增加教育投入，要堅持體制機制的創(chuàng)新、制度的先行，這個經(jīng)費投入肯定會增長。

從提高教育質量和減輕老百姓教育負擔出發(fā)，我國應切實提高教育投入水平，保障教育經(jīng)費。與此同時，加強學校內(nèi)的民主管理，建立有權參與決策、評價、監(jiān)督的教師委員會、家長委員會和學生自治委員會，是讓學校財務管理透明，避免學校領導亂收費、亂用錢的必然選擇。

5.積極采取措施努力實現(xiàn)4%的目標。《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》特別指出，明確各級政府提供教育公共服務的職責，并按照建立公共財政體制的要求，將教育列入公共財政支出的重點領域。各級政府要依法落實教育經(jīng)費的“三個增長”，財政年度預算和執(zhí)行結果都要達到教育經(jīng)費支出的法定增長水平，并確保財政性教育經(jīng)費增長幅度明顯高于財政經(jīng)常性收入增長幅度，逐步使財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到4%。(1)增強公共財政有效財力。今后幾年我們要加強稅收征管，大力推進稅費改革，保持財政收入穩(wěn)定較快增長，為4%目標的實現(xiàn)提供堅實的財力基礎。(2)進一步調(diào)整財政支出結構，加大對教育的投入。在年初財政預算安排中，各級財政教育支出增長幅度都要明顯高于財政經(jīng)常性收入增長的幅度。在預算執(zhí)行過程中，還要根據(jù)財政超收的情況追加教育經(jīng)費，要向教育等民生領域傾斜。(3)大力籌措其他財政性教育資金。通過采取足額增收教育費附加和地方教育費附加等措施，逐步建立政府多渠道籌措財政性教育經(jīng)費的長效機制。(4)切實加強教育經(jīng)費的管理。堅持開源節(jié)流并重，一手抓增加投入，一手抓資金管理，堅持勤儉辦教育的方針，堅決反對各種鋪張浪費。要全面推進教育經(jīng)費的科學化、精細化管理，優(yōu)化教育資源的配置，讓增加的投入發(fā)揮出最大的效益。

6.努力改善教育支出的區(qū)域不平衡。(1)加大對中西部教育的投入力度，縮小差距。盡管改革開放以來，我國整體的教育投入都有很大增加，各省份的教育設施，教育水平都有比較大的提高，但是，我國東西部地區(qū)教育支出不平衡的狀況仍然很嚴重。這對我國教育乃至經(jīng)濟發(fā)展都極為不利，而且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，這種差距還有進一步拉大的趨勢。因此，在教育投資的地區(qū)分布上，國家應當進一步加大對中西部地區(qū)教育投資政策的傾斜力度，增加對西部的教育資金支出，努力改善中西部貧困落后地區(qū)的教育狀況。(2)加大對農(nóng)村的教育投入力度，縮小城鄉(xiāng)差距。我國目前很多農(nóng)村地區(qū)，特別是貧困地區(qū)農(nóng)村教育設施比較差，教育條件相當落后，優(yōu)秀的教師資源嚴重匱乏，這一定程度上是由于對農(nóng)村的教育資金投入不足造成的。教育的城鄉(xiāng)差距在近年來教育投入不斷增加的情況下并沒有多大的縮小，而教育的落后將很大程度上制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，影響農(nóng)民的增收致富。因此，在財政支出的安排上，應當在原有基礎上進一步增加農(nóng)村教育資金的投入，加大對農(nóng)村教育的支持力度，提高農(nóng)村人口的受教育程度，縮小城市與農(nóng)村之間的教育差距。首先，應該主要增加農(nóng)村基礎教育的投入;其次，加大財政的專項教育轉移支付，重點扶持教育條件落后的農(nóng)村地區(qū);第三，發(fā)揮財政的分配職能，將資金有重點地投入到落后地區(qū)，并加強對農(nóng)村教育投入資金的監(jiān)督管理。(3)優(yōu)化教育支出結構，強化基礎教育。我國目前的教育支出結構問題突出表現(xiàn)在高等教育支出的比重相對較高，高等教育占用資源相對較多。因此公共資源應更多配置在基礎教育。有必要明顯提高初等教育支出占公共教育總支出比重，確保教育支出的“公共性”。初等教育具有很強的外部正效應，是典型的公共產(chǎn)品，前文的數(shù)據(jù)顯示，我國的基礎教育投資收益率大約是高等教育的四倍。況且目前我國文盲率偏高，更應明確義務教育在教育經(jīng)費中的優(yōu)先地位，將教育經(jīng)費的增量主要用于義務教育。

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5.中國財政部主頁 http://www.mof.gov.cn

(作者單位:首都經(jīng)貿(mào)大學 北京大學 100000，山東省地質礦產(chǎn)局 山東濟南 250013)(責編:呂尚)