普惠金融視角下中國現代農村金融制度建設分析

摘要:普惠金融理念注重弱勢群體享受金融服務的權利，近年來逐漸被社會各界所接受。普惠型金融與現代農村金融制度在本質上是相通的。我國正處于經濟社會轉型階段，農村金融市場具有發展中國家普遍存在的系統性缺陷，基于法律與契約框架的非人格化交易在農村尚未確立，因而建設現代農村金融制度具有長期性。作為現代農村金融制度建設的重要內容，村鎮銀行等新型農村金融機構具有顯著的普惠型金融特征和外部性，各級政府應當給予補貼和相關政策支持。

關鍵詞:普惠金融;中國現代農村金融制度;農村金融市場

中圖分類號:F830.6 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1494(2010)04-0083-04

2008年10月12日，中共中央十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出了現代農村金融制度的目標。本文從普惠金融視角出發，對我國現代農村金融制度建設進行分析。

一、普惠金融體系與現代農村金融制度的外延內涵及其比較

由于存在信息不對稱、委托代理及交易成本問題，規模相對較大、以盈利為目的的正規金融機構，往往不愿向經營規模小、缺乏信息透明度、抵押品不足的農村提供信貸服務。所以，農村金融市場的自然發育結果就是:農村金融市場成為農村資金流向非農產業、城市和大公司的通道，金融資源過度向城市集中。所以，鑒于農村金融市場系統性缺陷，必須采取措施進行校正，“普惠金融”理念的提出與實施，在某種意義上也正是出于這方面的考量。

“普惠金融體系”也稱“包容性金融體系”(inclusive financial system)，2005年由聯合國提出。在國內，焦瑾璞也于2005年正式使用“普惠金融體系”概念。普惠金融體系的基本含義是:能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，讓廣大被排斥在正規金融體系之外的客戶獲得金融服務，對象是農戶、微型企業等相對貧困群體、產業和地區。普惠金融理念更強調弱勢群體享受金融服務的權利，尤其是這一理念的倡導者孟加拉學者、銀行家尤努斯在2006年獲得諾貝爾和平獎以后，普惠金融理念得到了國際社會的廣泛認可。

普惠金融認為應該將包括窮人為對象的金融服務有機地融入金融體系，力爭使過去被排斥于金融服務之外的大規模弱勢客戶群體獲益，最終這種包容性的金融服務體系能夠對社會中的絕大多數人，包括過去難以到達的更貧困和更偏遠地區的客戶開放金融市場，每個人才能有機會參與經濟的發展，并最終實現社會的共同富裕。

中共中央十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出，農村金融工作要創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合，資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。不難看出，現代農村金融制度至少包含以下四大特點:農村金融機構的多元化、農村金融市場的多層次、農村金融服務的廣覆蓋和農村金融經營的可持續。就前兩個特點而言，普惠金融體系與現代農村金融制度都強調市場主體的多元化與多層次。而農村金融服務覆蓋面與農村金融機構可持續性，作為衡量農村金融服務狀況的國際上通用指標，盡管二者之間存在一定的目標沖突，但無疑也是普惠金融體系與現代農村金融制度的共同特點，普惠金融在強調將絕大多數居民納入金融體系的服務范疇的同時，也十分重視農村金融機構的財務可持續性。所以說，普惠金融體系與現代農村金融制度在本質上是相通的。

二、現代農村金融制度建設的困境與出路

在發展中國家，農村金融市場由于人口密度低、平均貸款額小，家庭儲蓄少，故而交易成本偏高。同時，農村客戶缺少商業銀行所要求的傳統形式的抵押品，交通條件差以及缺少和其他市場的融合導致市場高度分割，產生信息障礙并限制了風險的分散。農業生產周期的季節性特征，農產品價格的高度相關性以及收入的波動都加大了農村融資的風險。由于缺少足夠的抵押品，商業銀行大都不愿意涉足農村地區的業務。通常，在農村地區可獲得的金融服務都是非正規部門提供的，但服務范圍有限且資金也很少。

除了上述農村金融市場的系統性缺陷以外，發展中國家的農村借貸往往是以非生產性用途為主，在生存經濟特征下，要么是無息(熟人或國家)借貸，要么是高息借貸，這就是中國農村借貸制度所特有的“金融角點解” [1]。費孝通認為:高利貸在農村的普遍存在，是由于城鎮和農村之間缺乏一個較好的金融組織[2]。謝平指出:“中國正規的合作金融從來就沒有真正存在過，沒有一種合作制機構真正成功過” [3]。中國農村民間信貸具有幾千年歷史，始終是農村金融體系中的一個重要部分，但是目前找不到一種合理的制度安排。

一般認為，傳統的農村是一個熟人社會，經濟交易和社會交往都呈現出鮮明的人格化交易特征，人們居住和交易的相對穩定保證了傳統社會博弈的長期性。根據陳志武的觀點，現代金融的兩大特征就是交易的非人格化和有限責任制度。大致講，人類有三種途徑實現個人間的金融交易，第一種是在血緣、在“家”之內進行經濟互助交易，第二種是通過教會等社會互助組織實現，第三種是通過金融市場實現各種所需的風險與消費安排。中國人對血緣之外的人無法信任，跟陌生人的信用交易極難實現或發展;另一方面，中國的教會和其他民間互助組織不發達，支持市場契約交易的制度也沒有機會發展，使通過非血緣社會互助組織、通過市場信用交易的成本都很高[4]。

由于農村金融的市場分割、信息不對稱，缺乏抵押品等系統性缺陷，交易成本很高，正規金融機構的信貸資金投放的目標客戶到達率和財務可持續性，均不夠理想。隨著四大商業銀行從農村的戰略退出，我國農村出現了大量的基礎金融服務空白鄉鎮。據銀監會統計，截至2009年6月末，全國仍有2945個鄉鎮沒有銀行業金融機構營業網點，分布在27個省(自治區、市)，西部地區2367個，中部地區287個，東部地區291個。全國有9000個鄉鎮僅有一個金融營業網點，708個鄉鎮沒有任何金融服務。受經濟發展水平差異影響，欠發達地區農村金融服務不足問題還十分突出，在偏遠鄉鎮層面更為明顯。即使那些已經被金融服務覆蓋的鄉鎮，當地金融服務的充分性和滿足度參差不齊，整體水平不高，當地群眾難以方便地享受到基礎性金融服務。

農民作為一個貧困群體，普遍被排斥在銀行服務之外，這就出現了農村金融安排的“市場失靈”。為糾正“市場失靈”，政府主導的農村金融安排，又往往是植入正式金融組織，或者直接控制和推動農村合作基金會這樣的農村金融組織。一方面，農村金融機構的植入，能夠在一定程度上改善農村金融服務，具有“正外部性”，另一方面，由于財務的不可持續，最后這些金融機構不得不撤離、關閉或者注資，造成“負外部性”，導致“政府失靈”。

實際上，如同農業永遠無法和工商業、服務業競爭利潤一樣，農村金融同樣很難和城市工商金融競爭資金。在農業市場化和農村市場經濟化的慣性思維下，農業發展和農村金融幾乎沒有出路。而新型農村金融機構的發展，正是出于矯正市場失靈和減少政府失靈的考量，既強調普惠性，又堅持可持續發展原則。既利用局部信息、人格化交易、關系型融資降低成本，又在一定程度上克服非正規金融組織經營的隨意性、偶然性與灰色身份，逐步走上規范化發展的道路，形成“湯水效應”，這也正是新型農村金融試點啟動的初衷。

三、新型農村金融的定位與現狀分析

一般來講，農村新型金融機構主要包括:村鎮銀行、資金互助社、銀行貸款子公司和小額貸款公司等農村金融組織。2005年以來，人行啟動了小額貸款公司試點，2006年以來，中國銀監會出臺了一系列相關的政策法規，初步確立了農村新型金融的準入政策、運行機制和監管措施，農村小型金融組織獲得了較快發展。

小額信貸模式和理念受到我國官方重視和認可。2006年12月20日，中國銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，初步確立了農村金融準入機制。2006年以來，中國銀監會出臺了《村鎮銀行管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指引》、《貸款公司管理暫行規定》、《貸款公司組建審批工作指引》、《農村資金互助社管理暫行規定》、《農村資金互助社組建審批工作指引》等一系列相關的政策法規，初步確立了農村小型金融的準入政策、運行機制和監管措施。2008年-2009年銀監會會同人行陸續出臺了《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》、《關于小額貸款公司試點的指導意見》、《小額貸款公司改制設村鎮銀行暫行規定》，將小額貸款公司納入監管范疇。

根據銀監會的安排，2009年-2011年全國共計劃設立1294家新型農村金融機構，其中村鎮銀行1027家，貸款公司106家，農村資金互助社161家。截至2009年末，全國已有230家三類新型農村金融機構，其中開業172家(村鎮銀行148家，貸款公司8家，農村資金互助社16家)，籌建58家。總的看，這些機構的內控、監管制度較完善，但各地發展很不平衡，需要在總結基礎上按照中央一號文件要求，加大工作力度，確保到2011年達到1300家左右。

當前我國農村新型金融的定位，在一定程度上存在著誤區，仍然是沿襲農村金融市場化的發展思路。農村新型金融機構在一定程度上采取市場化模式的同時，應兼具公益性特質。金融主管部門制定農村新型金融準入與監管政策，不能完全考慮市場化思路，而忽視制定新型農村金融的公益性和普惠性。一方面，農村新型金融具有社區性，可以利用局部信息降低交易成本;另一方面，新型農村金融具有公益性和普惠性，考慮到“三農”的特殊性和弱勢地位，給予補貼。

從農村新型金融的發展現狀來看，村鎮銀行發展相對較好，運行也較為規范。作為放松農村金融管制的試點，村鎮銀行以商業銀行作為發起人，主要采取商業化模式，引進商業資本進入農村金融市場，發展前景十分廣闊，就像20世紀20、30年代的“商資歸農”一樣，積極意義自不待言。

從小額貸款公司的發展現狀來看，總體而言也相對樂觀。據不完全統計，截至2009年3月末，全國已開業583家小額貸款公司，573家正在籌建當中，各項經營指標也相對較好。小額貸款公司本身就是人行與地方政府聯合試點推廣的，營業執照為工商執照，屬于從事資金借貸業務的工商企業。盡管小額貸款公司因為“只貸不存”模式飽受詬病，但恰恰是這種折衷模式，降低了金融監管部門的監管成本，通過地方政府、人行、銀監會各方的協調，小額貸款公司已經被銀監會所承認，走上了依法發展的軌道，《小額貸款公司改制設村鎮銀行暫行規定》為小額貸款公司轉制為村鎮銀行鋪平了道路。

從資金互助社的發展現狀來看，則十分不理想。作為最貼近農戶的農村金融組織，資金互助社具有互助合作性質，對經濟欠發達地區和金融服務不足的農村意義尤其重要。但截止2009年底，全國僅正式審批成立16家，而且大多數是各個時期的先進典型、試點和特例，個案審批的色彩更為濃厚。資金互助社規模較小，布局分散，金融監管部門現場監管成本較高，更傾向于提高準入門檻或控制金融牌照的發放數量。銀監會對資金互助社的金融許可證發放十分謹慎，地方政府則較為積極，但大量地方政府支持成立的民間資金互助社和扶貧社，尚未得到銀監會的承認，處于半地下狀態，既不能享受優惠政策，也缺乏必要的業務指導和監管，尚未走上依法規范發展的軌道，地方政府缺乏必要的專業知識和人才，沒有金融主管部門的有效管理，僅靠地方政府難以有效控制風險，確保新型農村金融組織持續健康發展。

就其本質屬性而言，資金互助社并不以利潤最大化為目的，對于滿足廣大農戶的金融需求更為有效，應當給予重點補貼，但由于難以取得金融許可證，相關優惠政策也難以落實。從資金互助社的經營管理方式來看，并不完全適用市場化模式，而銀監會要求的固定場所、定期報表等等也是按照商業銀行的模式來設定的，門檻相對較高，不太符合農村的實際。此外，從我國互助合作金融發展的歷史來看，成功的案例不多。在某個較小范圍、某個特定時期雖然成立了一些互助合作金融組織，但最終都未能發展壯大，甚至未能保留延續。相反，失敗的案例很多，這恐怕也是銀監會十分謹慎的原因之一。資金互助社的設立與發展壯大，存在一些難點，諸如推動力量、人才資金的不足、監管問題、規模邊界等等，是需要我國理論界、金融界和各級政府部門下一步要著力解決的問題。

四、現代農村金融制度建設的政策建議

(一)加大對農村新型金融機構的補貼

眾所周知，農業是國民經濟的基礎，具有外部性，確保農業的安全與發展、農村的穩定與農民的安居樂業是構建和諧社會的必然要求。發展農村金融，制定農村金融政策，要站在國家、民族和社會發展的全局高度。農村新型金融機構可以提高農村金融的覆蓋范圍，改善農村金融服務，具有一定的公益性、普惠性和正外部性，需要出臺專門的優惠政策，對農村新型金融機構給予稅收減免和補貼，確保其持續健康發展。

(二)發揮地方政府的積極性，建立激勵約束機制

由于農村金融市場的系統性缺陷，需要地方政府的干預。但政府對金融的干預具有外部性。一方面，地方政府可以通過推動農村小型金融機構的發展，改善農村金融服務;另一方面，地方政府對金融機構的直接控制或過度干預，可能放大金融風險。所以，建議給予地方政府部分金融發展權與監管權，實現金融分權與監管分工。一方面，建議將非審慎監管的金融活動交給地方政府，給地方政府以一定的金融權力。同時，為了發揮地方政府的積極作用，限制其對農村小型金融的過度干預，金融監管部門應采取措施，建立相關的激勵約束機制，以制度約束政績沖動，減少政府失靈。

(三)調動社會各界的力量，構建協調發展機制

新型農村金融機構的發展，涉及到農戶、農村合作組織、農村中小企業、大中型金融機構、商業資本、地方政府和非政府組織以及金融主管部門等眾多交易主體，不同交易主體具有不同利益訴求，必須調動社會各界的力量和積極性，探尋相關激勵相容機制。例如，可以考慮資金互助社的設立與發展與新型農業合作社相結合;發揮非政府組織和社會志愿者的積極作用，推動互助合作金融機構和扶貧機構的發展;將財政扶貧資金轉貸給新型農村金融組織，實現扶貧資金金融化;從郵政儲蓄銀行拆借資金，既可以開辟新型農村金融的資金來源渠道，也可以解決郵政儲蓄銀行資金運用渠道偏窄的問題。

(四)新型農村金融發展與農村綜合改革同步配套進行

建立和完善現代農村金融體系，強化農村金融服務是一項系統工程，需要采取多項配套措施才能取得顯著實效。要使中國農村金融走出當前困境，就必須在制定農村金融準入政策的同時，啟動農村綜合改革，主要包括:給予農戶使用期限更長、權利更為明確的土地使用權，通過土地流轉，促使土地向種植業效益更高的農戶集中;發展流通性質的合作社，克服單一農戶的市場弱勢問題;積極推進農村社會保障制度建設，完善農村低保制度;加大對農村教育投入，對農村生源的高等教育助學貸款給予適當傾斜等等。

(五)嚴格控制農村小型金融的擴張沖動

農村小型金融機構的特點在于小型化、社區化，經營方式靈活。但由于布局分散，規模較小，多數交易主體均有使其規模在短期內迅速擴張的沖動或傾向。地方政府出于政績需要和GDP考量，金融監管部門為了降低監管成本，股東為了加速資本增值和實現利潤最大化目標，都可能在一定程度上支持或默許農村小型金融機構的擴張行為，從長期來看，不利于農村小型金融機構的發展，所以必須采取有力的防范措施，避免重蹈農村合作基金會的覆轍。

參考文獻:

[1] 張杰. 中國農村金融制度:結構、變遷與政策[M].北京:中國人民大學出版社，2003:18、23.

[2]費孝通.江村經濟——中國農民的生活[M].北京:商務印書館，2001:234.

[3]謝平. 中國農村信用合作社制改革的爭論[J].金融研究，2001(1):1、13.

[4]陳志武. 金融的邏輯[M].北京:國際文化出版公司，2009:239.

責任編輯 莫仲寧

On the Building of Financial System in China’s Rural Areas from the Perspective of

Inclusive Financial System

KAN Jing-yang

(Party School of CPC Hebei Committee， Shijiazhuang， Hebei， 050061)

Abstract: The idea of building Inclusive Financial system， which aims to protect the weak group's right to enjoy financial service， is accepted by more and more people. Actually， the modern financial system in China's rural areas today has the same essence as that of Inclusive Financial System. Now， since China is in a social transformation period， the financial market in its rural areas has the common systematical defects which exist in developing countries， and the impersonal transaction based on law and contract has not yet occurred in Chinese rural areas， the building of such inclusive financial system should be a long-termed project. Banks in village and town are the important component of modern financial system in rural areas， and they have very obvious features of inclusive financial system， so governments of different levels should give them necessary support.

Key Words: inclusive financial system; modern China's rural areas; financial system; financial market