新形勢下征地拆遷難問題的對(duì)策思考

摘要:征地難、拆遷難根源是補(bǔ)償安置存在問題，文章提出變單純貨幣補(bǔ)償為多元化的復(fù)合補(bǔ)償、變單純消費(fèi)性補(bǔ)償為生產(chǎn)性補(bǔ)償、變一次性支付補(bǔ)償為長遠(yuǎn)分期補(bǔ)償、先安置再拆遷、促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)、完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系、加強(qiáng)對(duì)征地拆遷補(bǔ)償?shù)囊龑?dǎo)和監(jiān)管等解決措施。

關(guān)鍵詞:項(xiàng)目建設(shè);征地拆遷;補(bǔ)償安置

中圖分類號(hào): D301.24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A文章編號(hào): 1004-1494(2010)04-0091-03

一、問題的提出

近年來，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)本地區(qū)、本部門經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展成為了各級(jí)黨委和政府以及各部門的重要責(zé)任。2009年，為了“保增長、保民生、保穩(wěn)定、保持廣西發(fā)展良好勢頭”[1]，廣西壯族自治區(qū)黨委、政府確定自治區(qū)全年的全社會(huì)固定資產(chǎn)投資任務(wù)為6000億元，為此廣西各地開展了“招商引資與項(xiàng)目建設(shè)攻堅(jiān)年”活動(dòng)，項(xiàng)目建設(shè)取得了令人矚目的成績。

項(xiàng)目建設(shè)離不開政府的立項(xiàng)批準(zhǔn)、規(guī)劃、環(huán)評(píng)，更離不開土地的使用。為此中央和自治區(qū)這些年都在不同程度地加大用地審批的力度，廣西的用地幅度呈逐漸加大的趨勢。據(jù)廣西國土資源廳透露:2000年至2009年10年間，國務(wù)院、自治區(qū)政府共批準(zhǔn)廣西建設(shè)用地面積12.9萬多公頃(不包括市、縣人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地)。僅2009年，廣西全區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)用地1.7707萬公頃，是2000年的23倍。隨著固定資產(chǎn)投資進(jìn)程的加快，廣西各地對(duì)土地的需求量不斷攀升，在拉大內(nèi)需，應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的背景下，各種項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，對(duì)建設(shè)用地的需求將越來越迫切。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，可供盤活挖掘的存量用地不多，更多的、大量的新增用地需要靠征地拆遷來取得。幾年下來，各地都不約而同地感到，要加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，必然涉及到征地和拆遷，問題是征地和拆遷太難了。征用100畝地牽涉到100多戶農(nóng)民或職工，經(jīng)歷300多天還簽不了協(xié)議、拿不到地的情況在各地都不鮮見。采取各種方式把土地征用過來以后，一些群眾的思想情緒仍然波動(dòng)很大，群體信訪和個(gè)人控告的事件時(shí)有發(fā)生。

二、問題產(chǎn)生的原因分析

征地、拆遷難主要是補(bǔ)償安置存在問題。

(一)社會(huì)保障制度不健全。土地承載著農(nóng)民(含農(nóng)業(yè)崗位職工，下同)就業(yè)和社會(huì)保障兩大功能，在社保制度尚未健全的情況下，農(nóng)民一旦失去土地，就意味著失去了基本生存保障。從整體上看，廣西雖然出臺(tái)了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》，政策上對(duì)被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)給予了考慮，但文件規(guī)定的養(yǎng)老保障起點(diǎn)低，僅為“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍以上”，同時(shí)規(guī)定的程序復(fù)雜，辦理時(shí)間長，缺乏可操作性，實(shí)際上沒有得到很好的執(zhí)行。在征地補(bǔ)償?shù)膯栴}上，各地大多采取的是傳統(tǒng)的貨幣補(bǔ)償方式，一次性將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到集體組織和農(nóng)民個(gè)人手中。這種“一次過”的貨幣補(bǔ)償方式看起來簡單易行，但沒有照顧到失地農(nóng)民的就業(yè)保障和長遠(yuǎn)生計(jì)保障，因此引起了部分農(nóng)民的抵觸和不滿，在征地工作上對(duì)政府的行為不予支持。

(二)征地補(bǔ)償充分考慮了近期收益，卻忽視了遠(yuǎn)期收益和預(yù)期收益。廣西現(xiàn)行征地補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是2001年出臺(tái)的《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的規(guī)定，其五十三、五十四條明確了“征用土地的土地補(bǔ)償費(fèi)”的最高標(biāo)準(zhǔn)為“前三年平均產(chǎn)值的十倍(水田)”，“征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)”的最高標(biāo)準(zhǔn)為“該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的十五倍”[2]。換句話說，政府給予被征地農(nóng)民的補(bǔ)償按現(xiàn)價(jià)充其量只滿足了未來10至15年的預(yù)期收益，只能維持該農(nóng)民10至15年的生計(jì)。10至15年以后他們的預(yù)期收益被忽略了，他們將失去生存依靠，需要離開土地自謀出路。從理論上講，他們具備勞動(dòng)能力，可以自食其力，但實(shí)際上他們最大的弱點(diǎn)是長期以來依存于土地，缺乏從事第二、三產(chǎn)業(yè)所需要的技能和知識(shí)，離開土地他們很難取得預(yù)期收益。正是基于此，許多被征地農(nóng)民不配合征地，給政府征地增加了難度。

(三)過去一些被征地農(nóng)民的困境產(chǎn)生負(fù)面影響。被征地農(nóng)民群體，由于整體素質(zhì)不高，加上受傳統(tǒng)觀念影響，一些村集體缺乏經(jīng)營能力和長遠(yuǎn)目光，隨意濫用土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，產(chǎn)生不了長期效益;大多數(shù)農(nóng)民缺乏外出打拼的理念和門路。手持大量征地補(bǔ)償費(fèi)，卻無法發(fā)揮資金的效率，不能將其投放到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上去，只能是消極等待，或者索性揮霍一空，坐吃山空以后，往往造成“先富后貧”、“暴富返貧”的現(xiàn)象，生活無著落，又回過頭來找政府，這對(duì)后被征地的群眾勢必造成一些不良影響，致使其產(chǎn)生這樣那樣的擔(dān)憂和顧慮，對(duì)征地行為有抵觸情緒。

(四)土地被征用后出讓的巨額增值造成心理落差。目前的征地貨幣補(bǔ)償并未包含土地的增值部分，農(nóng)地一經(jīng)征用并經(jīng)市場化運(yùn)作后，其價(jià)格不斷飆升，高的可以漲到征地補(bǔ)償費(fèi)用的100倍以上，這一巨大的反差，較易使被征地人產(chǎn)生心理失衡，因此遲遲不肯簽訂搬遷協(xié)議書和領(lǐng)取補(bǔ)償金，嚴(yán)重的引發(fā)被征地農(nóng)民和征地方企業(yè)之間的沖突和敵對(duì)情緒。某些地方政府意識(shí)到了土地增值這一問題，也不是沒有增加土地補(bǔ)償?shù)南敕ǎ紤]到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的連貫性、一致性，擔(dān)心提得不好，又會(huì)引起過去被征用土地群眾的不平衡心理，引起更多麻煩，對(duì)穩(wěn)定不利;普遍提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，地方財(cái)力又不允許，且影響政府前期政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，因此非常為難。

(五)拆遷補(bǔ)償缺乏嚴(yán)密的科學(xué)性。時(shí)下的住房政策，福利房被取消、集資建房受限制、市場運(yùn)作建房被截止。在此情況下，拆遷補(bǔ)償是基于市場評(píng)估和政府確定的重置價(jià)格進(jìn)行的，按這一標(biāo)準(zhǔn)給付的貨幣方式的拆遷補(bǔ)償費(fèi)往往無法讓被拆遷戶單獨(dú)自行重建一套新房，也難以買到一套成新相當(dāng)?shù)耐让娣e二手住房，更別想購置同面積的商品房;回建宅基地+房屋補(bǔ)償?shù)姆绞剑こ塘看螅瑫r(shí)間長，過渡期被拆遷戶居住困難，要付出許多精力;產(chǎn)權(quán)置換方式的拆遷補(bǔ)償，被拆遷戶得到的新房子往往在結(jié)構(gòu)、用料、選址等方面難盡人意。凡此種種，被拆遷人難以享受到拆遷前的住房待遇，勢必抗阻拆遷的進(jìn)行。

三、解決征地拆遷難的思考與建議

失地農(nóng)民的安置問題是新時(shí)期工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的，必須在發(fā)展中解決。大多數(shù)農(nóng)民不僅關(guān)心“現(xiàn)在得多少”，更擔(dān)心“以后怎么辦”。這樣就必須采取綜合的手段和方法，彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，解決失地農(nóng)民基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)等問題，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的長期生存和發(fā)展，只有這樣問題才能根本解決。

從以上分析可以看出兩個(gè)問題:一是單純提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，已沒有太大的空間，也無法滿足被征地群眾對(duì)未來受益的預(yù)期;二是簡單的一次性現(xiàn)金補(bǔ)償無法保障失地農(nóng)民的長期生計(jì)和發(fā)展。因此，要解決征地拆遷難問題，必須在市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，以失地被拆遷農(nóng)民的“收益權(quán)”為立足點(diǎn)，大膽創(chuàng)新，將原來的土地物質(zhì)產(chǎn)出轉(zhuǎn)化為長遠(yuǎn)的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)利，讓土地征用給農(nóng)民帶來連續(xù)的收益流。

(一)變單純貨幣補(bǔ)償為多元化的復(fù)合補(bǔ)償

嚴(yán)格按照國家政策和自治區(qū)實(shí)施《土地管理法》辦法的規(guī)定及時(shí)、足額給予被征拆農(nóng)民各項(xiàng)補(bǔ)償，在實(shí)行貨幣補(bǔ)償之外，應(yīng)考慮綜合采取以下幾種補(bǔ)償方式:

1.采用土地入股的形式參與開發(fā)項(xiàng)目。被征土地的5%左右由政府無償變性為出讓方式建設(shè)用地，交由被征地集體入股開發(fā)項(xiàng)目，既可減少開發(fā)商一次性巨額的征地費(fèi)用，也可保障失地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的收入來源。

2.土地置換。解放思想，采取非常政策，由政府出資，向土地較多的村集體購買土地，在完成整理和土壤改良后，分配給被征地農(nóng)民耕種，或者將失去土地的農(nóng)民群體集體遷移到政府在土地豐裕的外村、外鄉(xiāng)甚至外縣購置的農(nóng)業(yè)用地上去，使得部分不具備其他生存技能的失地農(nóng)民依舊能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(二)變單純消費(fèi)性補(bǔ)償為生產(chǎn)性補(bǔ)償

被征拆農(nóng)民獲得的現(xiàn)金形式的補(bǔ)償金，如果單純的作為消費(fèi)支出，一次性全部交給失地農(nóng)民使用，將會(huì)造成使用的盲目性和短期行為，不利于長治久安。應(yīng)考慮有計(jì)劃有監(jiān)管地將補(bǔ)償金分為以下幾個(gè)部分:

1.作為失地農(nóng)民的生活費(fèi)用和自主創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)基金。

2.作為興辦集體企業(yè)的資金。借鑒湖南汝城縣廈蓉高速路征地拆遷經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃商住新區(qū)時(shí)，應(yīng)在統(tǒng)一規(guī)劃和預(yù)留或?qū)芤欢ū壤氖褂妹娣e的前提下，吸引農(nóng)民拿補(bǔ)償費(fèi)入股，合伙興建竹木加工廠等生產(chǎn)、生活性項(xiàng)目，創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。條件好的城郊農(nóng)民，還可以依托用地項(xiàng)目興辦產(chǎn)值更高的實(shí)業(yè)，比如洗滌廠、一次性用品分裝廠、酒店員工宿舍等，既讓農(nóng)民享有長遠(yuǎn)的收入來源，又有利于他們的就業(yè)。假定1畝地補(bǔ)償款總額為5萬元，入股酒店員工宿舍樓建設(shè)，在政府的扶持下，可以建成約50平米的宿舍，年租金收入可達(dá)4000元以上，同時(shí)農(nóng)民還可參與這些宿舍小區(qū)的物業(yè)管理和服務(wù)，另外取得工資收入。

(三)變一次性支付補(bǔ)償為長遠(yuǎn)分期補(bǔ)償

由于一次性現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)谋锥溯^多，最好改變支付補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｔ诎l(fā)放部分現(xiàn)金滿足失地農(nóng)民生活必須以及自主創(chuàng)業(yè)急需資金之外，可以考慮將大部分資金集中起來，成立失地農(nóng)民補(bǔ)償款基金，由專門的機(jī)構(gòu)存入金融機(jī)構(gòu)保值管理，并將這部分補(bǔ)償金按月發(fā)放給失地農(nóng)民，避免失地農(nóng)民一次性獲得較大金額資金后的非理性消費(fèi)。

(四)先安置再拆遷，給農(nóng)民吃定心丸

借鑒福建省仙游縣鯉南開發(fā)區(qū)的做法，應(yīng)該讓利于民、先建后拆、先安置后遷移，以消除被征拆農(nóng)民顧慮，破解征地拆遷難題。拆遷住房一定要充分考慮被拆遷人能否住上房、住上好房的問題，不能一補(bǔ)了之。項(xiàng)目用地達(dá)到一定規(guī)模后，對(duì)被征拆的農(nóng)民新的安置住房應(yīng)該以集中和節(jié)約集約為原則，盡量規(guī)劃建設(shè)安置小區(qū)。充分考慮居民的商、住、休閑、就學(xué)等因素，確保安置區(qū)內(nèi)分配給農(nóng)民的新住房面積質(zhì)量超過原住房，店面不但較原來的保值，而且確保增值。安置區(qū)內(nèi)的農(nóng)貿(mào)市場和小商品市場，所有攤位都應(yīng)用于安置被征拆農(nóng)民出路。尊重農(nóng)村的傳統(tǒng)文化習(xí)俗，還應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)科技文化區(qū)和娛樂區(qū)。

(五)促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)

促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，關(guān)鍵是為失地農(nóng)民創(chuàng)造穩(wěn)定的收人流，保障基本生活。由于受自身?xiàng)l件和職業(yè)轉(zhuǎn)變成本高的影響，失地農(nóng)民的就業(yè)能力較弱，大多數(shù)很難就業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)能力也非常弱。因此，征地企業(yè)應(yīng)優(yōu)先考慮錄用被征地農(nóng)民;其次，政府有關(guān)部門應(yīng)該加大對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)力度，增強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能，提高其自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的能力，加速農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化。

(六)完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系

建立一個(gè)面向所有失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系。失地農(nóng)民社會(huì)保障制度要切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，系統(tǒng)地保障農(nóng)民失地以后面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。要在已頒布實(shí)行的《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》的基礎(chǔ)上，不斷從住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女上學(xué)、困難救助等方面完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系。

(七)加強(qiáng)對(duì)征地拆遷補(bǔ)償?shù)囊龑?dǎo)和監(jiān)管

一是不能搞強(qiáng)制，搞一刀切，要尊重失地農(nóng)民的意見。對(duì)于一些比較注重眼前利益，對(duì)除貨幣以外的其他補(bǔ)償方式不愿意接受的群眾，要進(jìn)行耐心地說服教育，宣傳有關(guān)土地管理和國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的法規(guī)、政策，充分發(fā)揮試點(diǎn)地區(qū)示范帶動(dòng)作用。二是要制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配使用辦法，規(guī)范農(nóng)村集體組織合理使用征地補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)補(bǔ)償款的使用進(jìn)行定期檢查，補(bǔ)償款使用情況納入村務(wù)公開的內(nèi)容，防止這筆資金被侵占和挪用。三是加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)和管理，引導(dǎo)他們正確使用村集體土地補(bǔ)償金和安置費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償款的增值。四是在村民參與用地項(xiàng)目配套設(shè)施建設(shè)和入股建設(shè)時(shí)，政府一定要進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)劃，科學(xué)集約用地，不能各自為營，隨意搭建，形成新的城中村。

參考文獻(xiàn):

[1] 陳際瓦. 扎實(shí)做好保增長保民生保穩(wěn)定工作[J].當(dāng)代廣西，2009(6):7.

[2] 廣西壯族自治區(qū)實(shí)施《中華人民共和國土地管理法》辦法[DB/OL]. http:////www.66law.cn/channel/lawlib/2005-06-14/71939.aspx .

責(zé)任編輯 莫仲寧

How to Overcome the Difficulty in Land-Requisition and House-Relocation

GAN Yu-xiangXU Jin

(Guangxi State Farm Bureau， Nanning， Guangxi， 530021)

(Guangxi Bureau of International Exposition Affairs， Nanning， Guangxi， 530021)

Abstract: The difficulty in land-requisition and house-relocation has its source in the matter of compensation. To overcome the difficulty， in the authors’ opinion， quite a lot of measures should be taken. First， to change the way of compensation by replacing simple cash-compensation with multiform compensation or replacing compensation of simple consumptive goods with that of productive goods ; second， to change the term of compensation by replacing lump-sum compensation with long-termed installments; third， to get relocation done before demolishment; fourth， to help the land-lost farmers find jobs. More importantly， the government should improve social security system in favor of the land-lost farmers and strengthen its guiding and supervision on land-requisition and house-relocation.

Key Words: project construction; land-requisition and house-relocation; relocation compensation