中國共產(chǎn)黨處理政府間關(guān)系的理論與實(shí)踐

摘要:中國共產(chǎn)黨四代中央領(lǐng)導(dǎo)集體都十分重視政府間的關(guān)系。新中國成立以來，對這一問題理論和實(shí)踐的思考，基本經(jīng)歷了初步探索、有效突破、繼續(xù)發(fā)展和不斷創(chuàng)新四個階段。每個階段都有不同的理論認(rèn)識和實(shí)踐側(cè)重點(diǎn)。對其進(jìn)行回顧與分析，有利于政府間關(guān)系的完善。

關(guān)鍵詞:中國共產(chǎn)黨;政府間關(guān)系;理論與實(shí)踐

中圖分類號: D62文獻(xiàn)標(biāo)識碼: A 文章編號: 1004-1494(2010)04-0064-05

政府間關(guān)系是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯關(guān)系，形式上主要包括縱向的中央與地方關(guān)系和橫向上地方各級政府間的關(guān)系。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨一直在探索如何處理政府間關(guān)系，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。分析總結(jié)這些經(jīng)驗(yàn)，對于進(jìn)一步處理好政府間關(guān)系具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、以毛澤東為核心的第一代中共領(lǐng)導(dǎo)集體對政府間關(guān)系的探索

在新中國成立伊始，面對著鞏固政權(quán)、建設(shè)社會主義的挑戰(zhàn)，以毛澤東為核心的第一代中共領(lǐng)導(dǎo)集體非常重視政府間關(guān)系尤其是中央與地方的關(guān)系，并對這一關(guān)系進(jìn)行了的艱辛的探索。

(一)單一制國家結(jié)構(gòu)形式的選擇

關(guān)于國家結(jié)構(gòu)形式這一問題。馬克思主義認(rèn)為，就社會主義國家而言，“無產(chǎn)階級只能采取單一而不可分的共和國的形式”，“實(shí)行瑞士式的聯(lián)邦制，那就是倒退一大步。”[1]中國共產(chǎn)黨以馬克思這一思想為指導(dǎo)，結(jié)合我國自秦漢以來的統(tǒng)一歷史傳統(tǒng)，以及我國多民族的現(xiàn)實(shí)國情，最終選擇了單一制國家結(jié)構(gòu)形式。1954年《憲法》規(guī)定我國國家結(jié)構(gòu)形式實(shí)行單一制，全國各地都必須接受中央人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。單一制國家結(jié)構(gòu)形式的選擇，為今后政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)、改革和完善奠定了制度前提。

(二)中央集權(quán)體制的形成及對地方分權(quán)的探索

在新中國成立之初，面臨嚴(yán)峻的國內(nèi)國際形勢，對于中國共產(chǎn)黨人而言，首先要考慮的問題是如何進(jìn)一步鞏固新生政權(quán)，實(shí)現(xiàn)國家的真正統(tǒng)一。因此，以毛澤東為核心的第一代中共領(lǐng)導(dǎo)集體選擇了中央高度集權(quán)體制，以高度的中央權(quán)威來應(yīng)付隨時(shí)可能發(fā)生的現(xiàn)實(shí)問題。比如在財(cái)經(jīng)上，實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理”，采取計(jì)劃經(jīng)濟(jì);在政治軍事上，撤銷大區(qū)制，將大區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人上調(diào)入京等。可以說，中央高度集權(quán)體制對于維護(hù)國家穩(wěn)定，鞏固新生政權(quán)，短時(shí)期內(nèi)把國民經(jīng)濟(jì)搞上去的確發(fā)揮了重大的作用。然而在隨后國家建設(shè)中，這種“中央統(tǒng)得過死”、“地方缺乏積極性” 的政府間關(guān)系又給國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來了的嚴(yán)重的消極后果。

新中國的第一代領(lǐng)導(dǎo)人也注意到了這一問題的嚴(yán)重性。1956年黨中央在中央與地方關(guān)系的理論上取得了重大突破。1956年4月25日，毛澤東在政治局?jǐn)U大會議上作了《論十大關(guān)系》的報(bào)告，其中第五個問題專門分析了中央與地方的關(guān)系。毛澤東首先指出:“處理好中央和地方的關(guān)系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題”[2]275。其次對于處理中央與地方關(guān)系的基本原則，指出:“中央和地方的關(guān)系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。……有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”[2]276-277第三，對于中央與地方的側(cè)重點(diǎn)上，毛澤東還是比較強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威，有明顯的集權(quán)傾向。毛澤東認(rèn)為為了建設(shè)一個強(qiáng)大的社會主義國家，必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，必須有全國的統(tǒng)一計(jì)劃和統(tǒng)一紀(jì)律，破壞這種必要的統(tǒng)一，是不允許的。他還堅(jiān)持立法權(quán)要集中在中央。周恩來也明確地指出:“適當(dāng)分權(quán)給地方就會更好地集權(quán)于中央”[3]。在當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)人看來，國家利益、中央的集中統(tǒng)一是主要的，地方權(quán)力的存在、地方管理權(quán)力的給予都是為了更好地維護(hù)國家利益，鞏固中央權(quán)力。最后，對于協(xié)調(diào)中央與地方的方式，提倡同地方商量辦事的作風(fēng)。凡是同地方有關(guān)的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。這種商量辦事的作風(fēng)實(shí)質(zhì)上是一種非制度化、隨機(jī)化的方式，帶有濃厚的人治色彩。

從理論意義上講，毛澤東提出的充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性的想法符合了現(xiàn)代國家處理中央與地方關(guān)系的基本思路。但由于在毛澤東時(shí)期，我國社會主義建設(shè)尚處于探索階段，在處理中央與地方關(guān)系問題上還缺乏經(jīng)驗(yàn)，不同時(shí)期對中央集權(quán)地方分權(quán)重要性認(rèn)識的模糊不清，中央與地方關(guān)系在隨后的時(shí)間里非但沒有步入正規(guī)，反而陷入了集權(quán)-分權(quán)-再集權(quán)-再分權(quán)的循環(huán)之中。

(三)地方政府間橫向關(guān)系的阻隔

在新中國成立初期，大行政區(qū)作為地方最高行政單位，擁有較大的自主管理權(quán)，因此有利于對其所轄地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)。1954年大行政區(qū)撤銷以后，原來屬于大區(qū)的權(quán)力逐漸收歸中央，逐步形成了條塊結(jié)合、條條為主的集權(quán)式管理體制。在這種體制下，地方政府層層設(shè)置了與中央各部門一一對口的單位和部門，地方政府的“塊塊”被中央各部門的“條條”所肢解，地方政府間橫向聯(lián)系就逐漸被阻隔。為了解決地方政府間橫向關(guān)系被阻隔的問題，1960年中共中央又決定成立東北局、華北局、華東局、中南局、西南局和西北局，加強(qiáng)地區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)。但是由于高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)形成并鞏固，地方政府間橫向關(guān)系被阻隔的問題未能根本解決。

雖然制度上的僵化設(shè)計(jì)不可能使動能不全的地方政府去主動發(fā)展橫向關(guān)系，但中央政府的巨大權(quán)威還是使得地方政府間發(fā)展了一定的聯(lián)系。在《論十大關(guān)系》中，毛澤東涉及到了地方政府間關(guān)系的問題。他強(qiáng)調(diào):“中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性”;還指出:“省市和省市之間的關(guān)系，也是一種地方和地方的關(guān)系，也要處理得好。我們歷來的原則，就是提倡顧全大局，互助互讓”[2]275。20世紀(jì)50、60年代，中央將全國劃分為七個協(xié)作區(qū)，并設(shè)立協(xié)作區(qū)委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)工作。此外中央政府還組織了地方政府間對口支援活動，如干部相互交流、物資相互調(diào)運(yùn)以及技術(shù)人員的互動等，也在一定程度上促進(jìn)了橫向關(guān)系的發(fā)展。

二、以鄧小平為核心的第二代中共領(lǐng)導(dǎo)集體對政府間關(guān)系的突破

在新的歷史條件下，以鄧小平為核心的第二代中共領(lǐng)導(dǎo)集體開始了對政府間關(guān)系的改革，取得了政府間關(guān)系的重大突破。

(一)維護(hù)中央權(quán)威

鄧小平認(rèn)為，“中國的問題壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成，已經(jīng)取得的成果也會失掉。”[4]284而維護(hù)中央權(quán)威則是維護(hù)穩(wěn)定根本保障。1988年鄧小平在專門做了《中央要有權(quán)威》的講話。首先指出:“我的中心意思是，中央要有權(quán)威。改革要成功，就必須有領(lǐng)導(dǎo)有秩序的進(jìn)行。沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是，怎么行呢?不能搞‘你有政策我有對策’，不能搞違背中央政策的‘對策’，黨中央、國務(wù)院沒有權(quán)威，局勢就控制不住”[4]277。其次在談到在談到沿海先對外開放和內(nèi)地后發(fā)展的兩個大局時(shí)明確指出:“這一切，如果沒有中央的權(quán)威……各顧各，相互打架，相互拆臺，統(tǒng)一不起來。誰能統(tǒng)一?中央!中央就是黨中央、國務(wù)院”[4]277。第三，對于經(jīng)濟(jì)宏觀管理領(lǐng)域，他也強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威，指出:“我們要定一個方針，就是要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下深化改革”“宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”[4]278。陳云又明確指出:“中央的政治權(quán)威，要有中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)威作為基礎(chǔ)。沒有中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)威中央的政治權(quán)威是不鞏固的。”[5]從政治權(quán)威到經(jīng)濟(jì)權(quán)威說明第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對維護(hù)中央權(quán)威的認(rèn)識更加深刻和全面。

(二)尊重地方利益，向地方放權(quán)

針對政治體制高度中央集權(quán)這一事實(shí)，鄧小平從政治體制改革的高度指出:“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開……。第二個內(nèi)容是權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系，同時(shí)地方各級也都有一個權(quán)力下放問題”[4]177。他還根據(jù)國情分析指出:“我國有這么多省、市、自治區(qū)，一個中等的省相當(dāng)于歐洲的一個大國，有必要在統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動之下，在經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、財(cái)政、外貿(mào)等方面給予更多的自主權(quán)”[6] 。

實(shí)踐上，第一，推行行政性放權(quán)，擴(kuò)大省市地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、立法權(quán)。財(cái)政體制改革是中央與地方關(guān)系改革的核心問題。1980年開始在各省市實(shí)行“劃分收支，分級包干”的財(cái)政管理體制。1985年國務(wù)院決定實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的新模式。包干制給予地方極大的財(cái)權(quán)，這樣財(cái)力分配由“條條”為主變?yōu)椤皦K塊”為主。事權(quán)方面，擴(kuò)大了地方固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批權(quán)、外匯管理權(quán)、物價(jià)管理權(quán)、物資分配權(quán)等。立法權(quán)方面，1979年重新修訂的《地方組織法》賦予了省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力;1982年全國五屆人大五次會議通過修改憲法進(jìn)一步擴(kuò)大了地方立法的權(quán)限。第二，實(shí)行經(jīng)濟(jì)性放權(quán)，賦予企業(yè)自主性。以前的地方分權(quán)只是行政性分權(quán)，不是經(jīng)濟(jì)性分權(quán)，也就是說，中央下放權(quán)力只是管理企業(yè)的權(quán)力從中央轉(zhuǎn)移到地方，企業(yè)成了地方的附屬，同樣不利于企業(yè)自主性、積極性的發(fā)揮。1984年黨的十二屆三中全會決定“實(shí)行政企職責(zé)分開，使企業(yè)成為自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧的社會主義商品生產(chǎn)者和商品經(jīng)營者。”1987年黨的十三大進(jìn)一步指出:“下放權(quán)力必須以擴(kuò)大中心城市和企事業(yè)單位的權(quán)力為重點(diǎn)。凡是規(guī)定下放到城市和企事業(yè)單位的權(quán)力。各中間層次一律不得截留。”

(三)實(shí)行“一國兩制”，設(shè)計(jì)中央與地方關(guān)系新形式

1978年黨的十一屆三中全會以后，我們黨和國家把處理香港、澳門回歸以及臺灣問題提上了議事日程。為此，鄧小平創(chuàng)造性地提出了“一國兩制”的偉大構(gòu)想，成功解決了香港、澳門的歷史遺留問題。同時(shí)，又為和平解決臺灣問題，完成祖國統(tǒng)一大業(yè)積累了成功的經(jīng)驗(yàn)。這就使得在保持我國單一制國家結(jié)構(gòu)的同時(shí)，又妥善處理了這一特殊的中央與地方關(guān)系。

(四)逐步加強(qiáng)地方政府間橫向關(guān)系

放權(quán)讓利的改革在促進(jìn)了地方政府間橫向關(guān)系尤其是橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系發(fā)展。這時(shí)候中央政府也通過各種政策性努力來適應(yīng)這一變化。1980年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推動經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行的規(guī)定》，提出要“揚(yáng)長避短，發(fā)揮優(yōu)勢，保護(hù)競爭，促進(jìn)聯(lián)合”的方針。放權(quán)讓利同時(shí)也導(dǎo)致了一些新問題，主要是地方保護(hù)主義抬頭，各種市場分割大戰(zhàn)層出不窮。這在很大程度上阻礙了地方政府間橫向聯(lián)系，特別是企業(yè)之間的聯(lián)合。中共中央多次要求國內(nèi)各地區(qū)之間要打破封鎖，根據(jù)平等互利的原則，積極促進(jìn)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)協(xié)作，促進(jìn)橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合。此外，一些地方政府間橫向聯(lián)合的組織也逐步建立起來。如1983年由中央政府出面組織江蘇、浙江、安徽、江西、福建省和上海市建立了上海經(jīng)濟(jì)區(qū);1984年四川、云南、貴州、廣西和重慶組成四省區(qū)五方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會。

三、以江澤民為核心的第三代中共領(lǐng)導(dǎo)集體對政府間關(guān)系的發(fā)展

20世紀(jì)90年代，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，以江澤民為核心的第三代中共領(lǐng)導(dǎo)集體從經(jīng)濟(jì)、政治、法律等方面，對政府間關(guān)系關(guān)系作了較大調(diào)整，政府間關(guān)系取得較大發(fā)展。

(一)發(fā)揮中央與地方兩個積極性

江澤民在1995年黨的十四屆五中全會上的《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話中，論述了發(fā)揮中央與地方兩個積極性的意義。他指出:“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，是國家政治生活和經(jīng)濟(jì)生活中的一個重要原則問題，直接關(guān)系到國家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和全國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。在新形勢下，必須更好地堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個積極性的方針。總的原則應(yīng)當(dāng)是:既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性;既要有維護(hù)國家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力。”[7]471-472可以說這是黨的三代領(lǐng)導(dǎo)集體一脈相承的思想。

(二)加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控，提高企業(yè)自主權(quán)

黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體認(rèn)為社會主義市場經(jīng)濟(jì)離不開政府的宏觀調(diào)控，而宏觀調(diào)控必須以中央政府的權(quán)威作保證。江澤民在黨的十四屆五中全會上強(qiáng)調(diào):“必須加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中央權(quán)威”[7]472。為此在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，1994年中央決定實(shí)行在劃分中央和地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制;1997年中央決定對中央銀行以及商業(yè)銀行實(shí)行垂直管理;1998年中央撤銷中國人民銀行的省級分行，跨省區(qū)設(shè)置9家分行;通過這些措施，加強(qiáng)了中央的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和宏觀調(diào)控力度。企業(yè)是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，也是實(shí)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的關(guān)鍵。江澤民在黨的十四大報(bào)告中指出:“通過理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實(shí)行政企分開，落實(shí)企業(yè)自主權(quán)，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場競爭的主體。”[7]288 1993年黨的十四屆三中全會決定將我國國企改革的目標(biāo)確立為建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。現(xiàn)代企業(yè)制度的確立最終讓企業(yè)從中央與地方的束縛中解放出來，進(jìn)一步改善了中央與地方之間的關(guān)系。

(三)依法處理政府間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府間關(guān)系的法制化

江澤民在1997年黨的十五大上，提出了依法治國的基本方略。依法治國是一個全方位的概念，也包括政府間關(guān)系關(guān)系的法制化。早在1995年，他在《正確處理社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》的講話中，就要求當(dāng)前應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)利和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化。2000年3月九屆全國人大三次會議通過了《中華人民共和國立法法》，初步對中央與地方的職權(quán)作了規(guī)范。

(四)區(qū)域合作趨勢加強(qiáng)，橫向競爭日益激烈

1991年的八五規(guī)劃中提出繼續(xù)完善和發(fā)展區(qū)域合作，以省、區(qū)、市為基礎(chǔ)，以跨省區(qū)市的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合為補(bǔ)充，發(fā)展各具特色、分工合理的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)。1996年，八屆全國人大第四次會議提出在全國建立七個跨省區(qū)市經(jīng)濟(jì)區(qū)域。1.長江三角洲及沿江地區(qū);2.環(huán)渤海地區(qū);3.東南沿海區(qū);4.西南和華南部分省區(qū);5.東北地區(qū);6.中部五省地區(qū);7.西北地區(qū)。1999年國務(wù)院做出了實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略部署。“隨著國家實(shí)施對西部的大開發(fā)，在中央政府的推動下，東西部之間以多領(lǐng)域合作和互相支援為主要內(nèi)容的橫向關(guān)系將進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)西部10個省市自治區(qū)之間的合作必將成為地方政府橫向間關(guān)系發(fā)展的新亮點(diǎn)。”[8]

與此同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，各地方政府橫向間的競爭也日趨激烈。以GDP增長為中心的思維方式指導(dǎo)下，各個地方之間的原料、產(chǎn)品、項(xiàng)目、政策大戰(zhàn)接連不斷。由于這些行為缺乏有力的調(diào)控、約束和引導(dǎo)，不斷演變成為一種惡性競爭態(tài)勢，進(jìn)一步導(dǎo)致了各級地方政府通過行政手段、經(jīng)濟(jì)手段引發(fā)的地方市場分割和地方保護(hù)等負(fù)面后果。

四、以胡錦濤為總書記的第四代中共領(lǐng)導(dǎo)集體對政府間關(guān)系的創(chuàng)新

進(jìn)入新世紀(jì)，面臨著改革開放20多年來的新形勢、新任務(wù)，以胡錦濤為總書記的第四代中共領(lǐng)導(dǎo)集體深入思考政府間關(guān)系這一問題，取得了理論和實(shí)踐上的重大創(chuàng)新。

(一)以理論創(chuàng)新來指導(dǎo)處理政府間關(guān)系

胡錦濤在2003年黨的十六屆三中全會第一次提出堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。在2007年黨的十七大上，他又提出，科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)性，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。科學(xué)發(fā)展觀尤其是統(tǒng)籌兼顧方法的提出為處理政府間關(guān)系提供了有力的指導(dǎo)。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧， 其中一個重要方面就是要統(tǒng)籌中央和地方關(guān)系。“要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高處理利益關(guān)系的能力。要深入分析研究改革發(fā)展中出現(xiàn)的利益關(guān)系和利益格局調(diào)整，正確處理中央和地方、地方和地方、部門和地方、部門和部門之間的關(guān)系”[9] 。“統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法。……要正確處理中央和地方的關(guān)系，善于發(fā)揮兩個積極性，既堅(jiān)持全國一盤棋，保證中央政令暢通、令行禁止，又支持地方因地制宜、創(chuàng)造性地開展工作”[10]。

在繼2002年江澤民在黨的十六大報(bào)告中第一次提出“社會更加和諧”的重要目標(biāo)之后。胡錦濤于2004年在黨的十六屆四中全會上，又進(jìn)一步提出要提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力。黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，對構(gòu)建社會主義和諧社會這一重大戰(zhàn)略任務(wù)作了具體部署。社會主義和諧社會是一個全面的系統(tǒng)的工程，涉及到方方面面，其中政府間關(guān)系的和諧是社會主義和諧社會的一個重要方面。和諧社會的真正實(shí)現(xiàn)，必須包括政府間關(guān)系的和諧。像我們這樣一個大國，如果中央政策不能順暢地貫徹落實(shí)，各個地方政府各自為政，各個部門不能相互協(xié)調(diào)，是不可能建設(shè)一個和諧社會的。中央從構(gòu)建社會主義和諧社會的角度指出:加強(qiáng)制度建設(shè)，保障社會公平正義，就要進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制。完善中央和地方共享稅分成辦法，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法制化。

(二)合理劃分中央與地方事務(wù)權(quán)責(zé)

黨的 十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確指出，“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理權(quán)責(zé)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)的管理權(quán)責(zé)。屬于全國性和跨省(自治區(qū)、直轄市)的事務(wù)，由中央管理，以保證國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理權(quán)責(zé)的劃分，逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)”[11]。中共中央第一次明確區(qū)分了三個層次的事務(wù):全國性和跨省事務(wù)、地方性事務(wù)以及共同管理的事務(wù)。這成為以后中央與地方權(quán)限劃分的一個基礎(chǔ)。

(三)政府間橫向關(guān)系更加協(xié)調(diào)

以胡錦濤為核心的第四代中共領(lǐng)導(dǎo)集體更加重視區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，多次提出繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展。東部地區(qū)發(fā)展是支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，要在率先發(fā)展中帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展其中就蘊(yùn)含著區(qū)域政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)。

區(qū)域政府間合作進(jìn)一步升級。區(qū)域一體化，成為國家和區(qū)域內(nèi)各地政府的共識，大融合的態(tài)勢已經(jīng)全面展開。2008年國務(wù)院先后通過了《進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008-2020)》，明確提出“一體化發(fā)展”、“加快推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程”。“長三角一體化”“珠三角一體化”正式上升到國家層面。長三角、珠三角區(qū)域內(nèi)各政府也在諸多方面開始了一體化區(qū)域協(xié)調(diào)，如金融一體化、信息一體化、交通一體化、環(huán)保一體化、社保一體化等。

參考文獻(xiàn):

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[8] 楊小云. 論新中國建立以來中國共產(chǎn)黨處理中央與地方關(guān)系的歷史經(jīng)驗(yàn)[J].政治學(xué)研究，2001(2): 21.

[9] 十六大以來重大文獻(xiàn)選編(中)[C].北京:中央文獻(xiàn)出版社，2006:1105.

[10] 胡錦濤.在中央經(jīng)濟(jì)工作會議上的講話[N]. 人民日報(bào)，2007-12-04.

[11] 中共中央.中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/newseenter/2003-10-21/comtent-1135402-10htm.

責(zé)任編輯 何成學(xué)

The Theory and Practice of CPC's Handling Inter-Governmental Relations

GAO XuanZHU Man-liang

(Party School of CPC Central Committee， Beijing，100091)

Abstract: The four generations of central collective leadership of the CPC have always attached great importance to the inter-governmental relations. Since the foundation of the People's Republic of China， the theoretical and practical ponder of this issue has experienced four stages: primary exploration; effective breakthrough; further development; unceasing innovation. Each stage has different theoretical cognition and practical priority. The review and analysis on them are beneficial to CPC's improvement of inter-governmental relations.

Key Words: the Chinese Communist Party (CPC); inter-governmental relations; theory and practice