論“省直管縣”改革的現實條件與制約因素

摘要:“推行“省直管縣”具有一定的歷史必然性。當前，“省直管縣”改革具備的現實條件主要表現在:市場經濟的長足發展、法治建設的不斷加強以及交通通訊條件的顯著改善等。但是，不可忽視的是，在推進這一改革的過程中，可能會遇到地域文化的認同性與差異性、改革方案尚不具有普遍性、地市級政府利益剛性等方面帶來的阻力。應該重視改革過程中可能出現的制約或阻力因素，并采取適當措施予以突破和化解。

關鍵詞:省直管縣;現實條件;制約因素

中圖分類號: D625 文獻標識碼: A文章編號: 1004-1494(2010)04-0094-05

目前，社會各界對“省直管縣”改革寄予了厚望，加快推進“省直管縣”改革的呼聲此起彼伏。然而，我們在看到“省直管縣”改革具有現實條件的同時，也要認識到它的實施是一項系統而復雜的工程，改革中不可避免地存在著許多阻力因素，有些阻力因素還很頑固，很難克服。只有既認識到“省直管縣”改革的有利條件，又認識到“省直管縣”改革面臨的困難，才能積極穩妥地推進我國“省直管縣”改革。

一、“省直管縣”改革的現實條件

(一)市場經濟長足發展

1992年黨的十四大的召開標志著我國經濟體制開始發生歷史性的轉折，即由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。隨著經濟體制的順利轉軌，我國市場經濟不斷發展，社會主義市場經濟體制亦不斷完善。現階段市場體系基本形成，宏觀經濟調控體系業已發揮作用，社會保障體制穩步推進以及政府職能轉變加快等等。而市場經濟的發展，市場在資源配置中的基礎性作用日益凸顯，政府不再是配置市場資源的主體，需要從競爭性的市場領域退出，不再承擔“運動員”和“裁判員”的雙重角色，轉而將其主要職能集中在提供市場信息、制定市場規則、維護市場秩序等公共服務的層面。市場經濟的發展將有力地推動我國政府由全能型向有限型、由統治型向服務型轉變，從而使得政府所承擔的職能相應減少，政府能夠從紛繁復雜的行政審批事務中解放出來，集中精力于國民經濟宏觀調控和公共管理職能。這一趨勢客觀上要求政府層級結構由層級多幅度小的尖形結構向寬幅度少層次的扁平結構轉換，換言之，社會主義市場經濟的迅速發展為我國政府行政層級的減少提供了體制性條件。

(二)法治建設不斷加強

法治社會是相對于人治社會而言的，它崇尚法律并依照憲法和法律管理或治理社會各項事務。完善的法律制度是法治社會的重要特征之一。改革開放以來，黨和國家善于從歷史中總結經驗和教訓，中國逐步走上了法治的軌道。在1998年召開的第九屆全國人民代表大會第二次會議上，“依法治國”被列入了憲法總綱，這為社會主義法治建設奠定了良好的基礎。此后，建設社會主義法治文明成為我國政治文明建設的主要內容。正是由于黨和國家對法治的重視，推動了我國的法治建設工作迅速發展，以憲法為中心，涵蓋政治、經濟、社會、文化等方面的基本法律法制框架已經建立起來，為中國特色社會主義各項建設事業的開展提供了良好的法制保障。在完善法制體系、實施依法治國的過程中，為行政區劃體制改革提供根本的制度保障。

(三)交通通訊等公共基礎設施日益完善

新中國建立之初，千瘡百孔，百廢待興，交通通訊等公共基礎設施極其缺乏，而維護國家穩定，迅速有效地開展國家管理又是當務之急，所以較小的管理幅度，較多的管理層級是這一背景下的產物。隨著社會生產力的不斷發展和科學技術的日益進步，我國交通通訊等公共基礎設施有了極大的改善，公路、鐵路、民航的運輸能力不斷提高，郵政電訊業更是突飛猛進。據有關資料統計，新中國成立初期，我國公路通車里程不足10萬公里，民用汽車六七萬輛[1]，1950年，鐵路僅22338公里[2]，并且路面質量不高，車輛性能不強，運輸能力十分有限。而到21世紀初期，“我國鐵路通車里程由1978年的5.17萬公里增至2003年的7.30萬公里，增加了42%;公路里程由1978年的89.02萬公里增至2003年的180.98萬公里， 25年間增加了1倍多;民航里程在25年間由最初的14.89萬公里增至174.95萬公里，增加了10.75倍。”“在通信基礎設施方面，到2002年年底，中國通信網絡規模容量已躍居世界第一位。”[3]相比1950年代初的20萬門電話總裝機容量，“現在電話交換機總容量已達1.6億門……縣級以上城市全部實現電話交換程控化。”[1]這不僅加強了全國各地之間、人與人之間的聯系與交流，而且促進了行政管理效率大幅度提高，使同一層級的政府適當增加管理幅度成為了一種可能，從而為從整體上減少行政層級，擴大管理幅度提供了必要的物質準備。

(四)行政管理人員素質普遍提高

有效的管理幅度受到諸多因素的影響，而管理人員的素質高低無疑是其中之一。我國著名的管理學者周三多在研究管理幅度問題時認為，管理者的工作能力是影響幅度大小的首要因素。對此，可以從兩個方面來理解:一方面，管理者的素質較高，他的綜合能力、溝通能力、協調能力、理解能力、表達能力以及創新能力較強，可以迅速把握問題的關鍵，從而可以有效簡短地與每一位下屬接觸，管理的幅度可以適當變寬。另一方面，21世紀是知識經濟的時代，科學技術日新月異，科技成果轉化為現實生產力的速度不斷加快，這些科技成果的成功應用對于管理效率的提高具有重要意義，而要更好地利用科技發展的成果，首先就要有高素質的管理人員，只有掌握了新興技術的管理者才能驅動更多物質資料為其服務，實現管理幅度的擴大。

我國各級國家行政機關的管理者是國家公務員，他們的素質情況直接決定著我國行政管理效率的高低，進而影響著我國行政機關的管理幅度。新中國建立初期的國情決定了國家機關公務人員的素質提升受到了時代的局限。隨著社會的進步，尤其是我國公務員制度的建立，國家公務員素質結構得以優化和提高。具體表現在以下三個層面:第一，公務員的來源途徑規范化。我國公務員法明確規定，從非公務員到公務員以考任制為主，選任制、委任制和聘任制為輔。而且公務員報考工作對應試者基礎學歷作出了明確要求，它成為推動我國公務員素質提升的首要動力。第二，國家公務員管理制度不斷完善和成熟，公務員考核體系促使他們注意自身素質和能力的提升。第三，國家公務員培訓與教育體系日臻完善。通過各種方式的在職學習、繼續教育，幫助政府公務人員提高工作能力和業務水平。

(五)“省直管縣”先行區的經驗積累

盡管全國意義上的“省直管縣”是一個新興事物，但是有些地方相關“省直管縣”的探索早已如火如荼地展開。截至目前，全國已有浙江、山東、湖北等18個省份及北京、天津、上海、重慶4個直轄市共22個省市啟動了“省直管縣”改革的試點。綜合當前“省直管縣”改革的試點情況來分析，“省直管縣”主要有兩種形式:第一種是海南和重慶模式——完全意義上的“省直管縣”。其中，海南省在建省之初就實現了省對縣的直接管理，而重慶是在確定為直轄市之后，通過行政區劃的調整逐步得以實現。另外一種是浙江模式——財政意義上的“省直管縣”。這是我國大部分試點省區所采用的模式。浙江省是一個較為特殊的省份，1982年當全國大規模地進行市管縣體制改革時，它是全國惟一一個維持原有省直接管縣(市)財政體制的省份。此后，浙江省開始施行“強縣擴權”，從1992年至2006年的14年間，浙江先后四次出臺政策，擴大了經濟強縣的財政、經濟管理和社會事務管理范圍。[4]實踐證明，浙江省推行的體制創新是較為成功的，2003年度、2004年度、2005年度全國百強縣中浙江均占30個， 穩居全國第一[5]。“浙江現象”引起了其他省份的關注，近年來，“浙江經驗”不斷外溢。“2002年以來，浙江、湖北、山東等省下放部分歸屬于地級市的經濟和社會管理權到縣，收到了良好的效果。”[6]

誠然，由于海南與重慶兩個省市所轄地域面積較小，管轄的縣(市)數目較少等因素的影響，第一種模式具有一定程度的特殊性，但是它們在“省直管縣”的前期準備及實施過程中的協調措施仍然不乏其指導意義。更重要的是，浙江等省所實行的第二種模式成功推進，代表著我國“省直管縣”改革的發展方向，它在實踐過程中遇到的各種問題可以為未來改革所警惕和規避，而它的成功經驗則對改革具有較強的借鑒價值。

二、“省直管縣”改革的制約因素

(一)地域文化的認同性與差異性

“文化是指人類創造的一切物質產品和精神產品的總和。”[7]從這一界定中推衍出地域文化的概念，即一定地區的居民所創造的一切物質產品和精神產品的總和。

中華文化博大精深，源遠流長。經過五千年的發展和積淀，我國許多地方都形成了自己獨具特色的文化樣式，其中既有豐富多彩的民族文化，如各個民族的傳統節日，傣族的潑水節、苗族的蘆笙節、彝族的火把節等，亦不乏主要是以省為限的區域文化，如湖南的湖湘文化、廣東的嶺南文化、山東的齊魯文化、西藏的宗教文化、內蒙古的草原文化等。長期接受某一地域文化熏陶的人們會漸趨形成具有一定穩定性的地區團體，這種地區團體通過語言、行為習慣、思維方式以及價值取向等方面的標的物，如通過民族、省籍觀念等與其他地區文化團體區別開來，使該地區團體具有相對固定的內在凝聚力的地域文化認同感，并成為強化該地方行政建制的社會基礎。

我國是一個受傳統文化影響很深的國家，雖然社會發展的多元化取向具有一定的“中和”作用，但是傳統的家國觀念尚有較強的生命力，“北京等城市中的‘浙江村’之類區域的存在就是有力證明。”[8]所有這些無疑增加了推行“省直管縣”改革的難度，這是因為省直管縣改革需要省級政區調整，這對地域文化是一種挑戰。擁有一個完整地域文化的省區將被劃為兩個或者兩個以上的省份，持同一語言、風俗習慣或者宗教信仰的居民卻帶有不同的省籍，如此所帶來的文化沖擊自不待言，一旦處理不當，突破了人們的心里承受度，很容易招致群體性事件的發生，尤其是我國民族較多，省區調整，某些先前聚居民族可能被分隔開來，這又可能影響民族間的感情，最終不利于國家的穩定。

(二)劃省方案尚不具有普遍適用性

目前我國省級政區的面積以及經濟社會發展水平等條件懸殊，而要推行“省直管縣”改革，調整省區管理幅度，劃小現有省區是一個必然的舉措。盡管目前學術界大多數學者贊同將現有省區劃小，但是究竟如何劃小省區卻存在著不同的意見和看法。歸納起來，主要有三種主流觀點:一是主張在相鄰省份邊界地區設省;二是增設中央直轄市的數量;三是提出在原有省份的基礎上將其一分為二或一分為三。

1. 在相鄰省份邊界地區設省的方案。這個方案主要考慮的是加強現有省區接壤地區之間的經濟聯系，同時有助于解決原有的某些省份規模“居中”問題——不適合將其拆分而單獨設省卻又有偏大之嫌。此外，在邊界地區設省還有利于有效實施行政管理和落實政府責任，使某些省份的公共治理區域的責任明晰。如湖南、湖北之間的洞庭湖區域治理問題，上海、江蘇、浙江共有的太湖流域治理問題等等。但是，這一方案的不足之處也是較為明顯的，首先，它涉及機構調整、新設范圍比較大，從而加大了改革的成本。其次，它涉及到區域文化沖擊問題，而且這一問題會隨著牽涉省份的增加而加劇。再次，從省制發展的歷史來看，這一方案形成的新省區生命力一般不強，“而在以諸省鄰接地帶切塊設置的11個省級政區中，僅貴州、河南、廣東三省沿用至今，占這類省級政區總數的27.13%，其余8省則被拆、并、廢。”[9]新中國成立初期設置的平原省流產，20世紀晚期醞釀許久的三峽省、嶺南省基本上胎死腹中。再者，若是相鄰地區都是貧困地區，在行政區經濟的作用下，新設省區的發展舉步維艱。

2. 增設直轄市的方案。這個方案主要是著眼于現今中國的城市化進程有待推進，同時中國某些特大城市存在進一步發展的空間，如大連、青島、深圳等等。因而在現有的4個中央直轄市的前提下，增設一定數目的中央直轄市，如有的學者提出在西北、東北、華中等地區可以考慮增設直轄市，它們既有利于劃小省區，又有助于培育區域經濟增長極，進而加快中國城市化進程，為中國經濟的發展注入新的活力。這一方案具有一定的合理性，重慶市的成功分設就是例證。但是，我們不能忽視這一方案存在的問題，直轄市作為特殊行政區劃形式，它的數量畢竟有限，并且重慶直轄市發展中出現的某些問題如城市虛化現象，也需要引起我們的思考。

3. 將原有省份一分為二或一分為三的方案。它的主要優勢較為突出:參考了省區的歷史基礎，減少了省區調整帶來的文化沖擊。并且在原有的基礎上重劃，在達到劃小省區目的的同時，因機構調整的范圍較第一種方案小，可以減少省級改革的成本。歷史發展規律也證明，該方案分設的省份生命力較強，“中國歷代由省內分家而設的省級政區的生存率，要比由鄰省接壤地帶切出新設省級政區的生存率高出一倍以上。”[9]縱然這一方案較為合理，它也難言完善，如將一省劃開時，新形成的省份與原省份在某些發達地區劃歸方面可能存在利益沖突問題。同時，同一地域文化的省域能否真正地劃分得徹底，很值得我們考慮。此外，我國東部省份面積小人口多、西部省份面積廣人口少的現狀，以及歷代統治者在該方案上留給我們的空間不多的實情，都是我們應當高度重視的。

可見，上述劃省方案均在不同程度上存在著不足，即我國目前尚未提出一種具有普遍適應性的劃省方案。看來，省區劃小的實施方案仍然有待于繼續探索和論證，這無疑遲滯了“省直管縣”改革的進程。

(三)裁撤人員安置任務十分繁重

機構改革是一個常說常新的話題，而推行機構改革總不可避免地涉及機構的精簡和人員的分流與安置問題。時任國務委員的羅干曾經說過，“精兵簡政，分流人員，這是歷次改革的難點。”[10]縱觀我國的機構改革歷程，盡管國家曾經進行過人員分流的探索和嘗試，如推行公務員競爭上崗，亦出臺了相關的安置政策和法規，如國家人事部頒布的《關于在地方政府機構改革中做好人員定崗分流工作的通知》，但是從目前的實施情況來分析，我國仍然沒有擺脫為分流而分流的轉移型分流模式，如將公務員富余人員一并充實到國有企業、事業單位或高等院校中去，開發型分流模式仍然沒有建立起來，加之公務員進退機制本身不夠健全，導致公務員正常進出途徑不通暢，公務員“只能進不能出”的現象仍然較為嚴重。再考慮到國家公務員職業的特殊性，行政機關富余人員的安置往往成為令人頭痛的問題，甚至人們有“談虎色變”的意味，人員分流成為了制約機構改革的瓶頸，嚴重影響到機構改革的進程和效果。

由于“省直管縣”的本質就在于減少政府層級，提高政府效能，政府機構的精簡也就成為改革的應有之義。據我們的初步估計，參考新設17省的規劃，地級市公務員在新設省區中大約能夠消化12萬余人，帶來約30余萬公務員安置難的問題。

(四)地級市政府利益剛性形成的反向作用

“省直管縣”將減少行政區劃層級，由目前的省-市-縣-鄉四級減為省-縣(市)-鄉三級。我國知名學者竺乾威曾深刻指出，“機構改革通常做‘加法’容易，做‘減法’難。”[11]地級市的取消并不單是一級政府實體的消失，從本質上來看，它更是地方政府間利益關系的重新調整，有人曾形象地將這一過程稱之為地方政府間的權力和利益的博弈。首先，沃爾夫(CharlesWolf)的預算理論表明，“機構內在的動力是來自于對那些能夠‘證明成本的合理性而不是減少成本’的成員的獎賞。”[12]換言之，政府機構具有天然的膨脹傾向，而不是主動或被動減少的傾向。而根據“省直管縣”的改革思路，地級市政府的走向是管理城區和城郊的城市型政府，它的權力將在很大程度上“縮水”。作為一級地方利益主體，地級市政府自然不甘心權力的流失，它們會采取相應對策，盡可能維護自身利益。其次，從“省直管縣”改革試點情況來看，試點地區的部分地級市正在采取短期行為——將所轄的縣改設為區，如湖北省黃石市改下陸為區、浙江省杭州市改蕭山和余杭為區等等。另外，這種“博弈”現象還表現在，省級部門只是將原屬地級市的部分行政審批、經濟社會管理權下放到縣，而關鍵性的權力，如社會管理權、組織人事權則仍由地市級政府掌握。如此一來，縣級政府實際上并沒能擺脫市級政府的行政干預，更不用提與市級政府同時受省管轄。

綜上所述，隨著社會主義市場經濟體制的發展，“市管縣”體制的弊端不斷暴露出來，推行“省直管縣”具有一定的歷史必然性，并且從我國的現實來分析，“省直管縣”已經具備了一定的現實條件，但是我們也應該重視改革過程中可能出現的制約或阻力因素，并且采取適當措施予以突破和化解。如此，我們才能夠實現“省直管縣”的穩步推進，將“省直管縣”由可能轉化為現實。

參考文獻:

[1] 張銀喜.改革地方行政區劃和設置的建議[J].中國行政管理，2001(5):8.

[2] 齊語.新中國的鐵道建設[M].北京:三聯書店出版社，1951:3-4.

[3] 王任飛，王進杰.我國基礎設施發展現狀評析[J].經濟研究參考，2006(38):5.

[4] 舒紹福.省直管縣改革芻議[J].辦公室業務，2009(2):42.

[5] 王克群，王濟萍.“省管縣”行政體制的微觀透視——浙江百強縣三連冠的思考[J].桂海論叢，2006(1):43.

[6] 陳達云，鄧拓.以省管縣體制構建我國地方行政層級的思考[J].國家行政學院學報，2007(1):71.

[7] 中國大百科全書:社會學卷[M].北京:中國大百科全書出版社，1987:409.

[8] 楊文彬.中國實行省直管縣體制的阻力機制分析[J].行政論壇，2006(5):29.

[9] 華林甫，成崇德.中國歷代分省模式探討[J].中國人民大學學報，2006(4):151.

[10] 劉智峰.第七次革命:1998-2003年中國政府機構改革問題報告[M].北京:中國社會科學出版社，2003:63.

[11] 竺乾威.“大部制”芻議[J].中國行政管理，2008(3):27.

[12] 沃爾夫.政府或市場——權衡兩種不完善的選擇:蘭德公司的一項研究[M].謝旭，譯.北京:中國發展出版社，1994:62.

責任編輯 譚 焰

On the Practical Conditions and Hindering Factors in the Reform of Provincially

Administered County

LI Jin-longXIE Zhe-fu

(Hunan University， Changsha， Hunan， 410082)

Abstract: The reform of setting provincially administered county is of some kind of historical inevitability. Nowadays， the development of market economy， the strengthening of law-guided administration， the improvement of transportation and communication provide favorable conditions for the reform. However， some possible barriers will stand on the way including the difference and un-acceptance of local culture， the lack of universality of the reform project and the interest conflict between municipal and provincial government. Therefore， these hindering factors should be taken into account and relevant responding measures should be put into practice.

Key Words: provincially administered county; practical conditions; hindering factor.