公共產品供給中的“政府失靈”現象分析

摘要:公共產品是指消費過程中具有非排他性和非競爭性的產品。從本質上講，生產公共產品與市場機制的作用是矛盾的，生產者是不會主動生產公共產品的。而公共產品是全社會成員所必須消費的產品，它的滿足狀況也反映了一個國家的福利水平。這就需要由政府來承擔提供公共產品的責任。但是，政府部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出規模過大或者效率降低，政府的活動并不總像應該的那樣或像理論所說的那樣“有效”。克服這種現象，有三種政策選擇:(1)市場化改革;(2)憲法改革;(3)政府機構改革。

關鍵詞:公共產品;供給;政府失靈

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)04-0199-03

公共產品是指消費過程中具有非排他性和非競爭性的產品。所謂非排他性也就是當這類產品被生產出來后，生產者不能排除別人不支付價格的消費。因為這種排他，一方面在技術上做不到，另一方面即使技術上能做到，但排他成本高于排他收益。所謂非競爭性是因為對生產者來說，多一個消費者，少一個消費者不會影響生產成本，即邊際消費成本為零。而對正在消費的消費者來說，只要不產生擁擠也就不會影響自己的消費水平。這類產品如國防、公安、航標燈、路燈、電視信號接收等。所以，這類產品又叫非盈利產品。從本質上講，生產公共產品與市場機制的作用是矛盾的，生產者是不會主動生產公共產品的。而公共產品是全社會成員所必須消費的產品，它的滿足狀況也反映了一個國家的福利水平。這樣一來公共產品生產的滯后與社會成員和經濟發展需要之間的矛盾就十分尖銳。這就需要由政府來承擔提供公共產品的責任。但是，政府部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出規模過大或者效率降低，政府的活動并不總像應該的那樣或像理論所說的那樣“有效”。

一、案例分析

2003年10月，投資達5億元的新世紀大道通車了。該大道作為昆承公路的一部分，是常熟撤縣建市二十周年的獻禮工程。新世紀大道全長7.11公里，是常熟市路幅最寬的城市道路，雙向四車道32米，總寬達到80米，綠化率超過40%，工程從2001年12月開工，原計劃在2003年底竣工，后調到國慶節前即竣工通車。

然而就是這個獻禮工程，開通不到一年就“暗傷”頻發。路基沉降，小一點3厘米～4厘米，最大的達10多厘米;兩側行道樹大量死亡，特別是直徑達15厘米～45厘米的銀杏樹，不少根部腐爛，散布在人行道和水塘邊。不少地方的樹枯死約1/3，個別地段超過一半以上。

道路作為純公共產品，通常由政府提供。但政府在提供這類純公共產品時并不像理論上所說的那樣有效。從上面的案例中，我們可以發現很多問題:(1)投資規模:5個億，是否過大?(2)建設目的:作為常熟撤縣建市二十周年的獻禮工程，并非單純為市民出行需要。(3)建設標準:雙向四車道32米，總寬達到80米，綠化率超過40%，是否超過了當前經濟社會發展需要?是否與城市的建設規劃相配套?(4)工期:不到兩年，不符合工程設計需要，后果就是路基沉降，開裂。(5)綠化率:超過40%，很高，但違背自然規律，不到一年即大面積死亡。

這些都是中國城市建設中非常常見、非常典型的現象，投資規模要大，建設工期要短，建設標準要高，向××周年或節日獻禮，建成不久問題頻發，在任領導的政績，下任領導的包袱。為什么會出現這些問題呢?這就是所謂的“政府失靈”現象。

根據布坎南的公共選擇理論，所謂政府失靈，是指個人對公共物品的需求在現代化代議制民主政治中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，致使公共支出規模過大或者效率降低，政府的活動并不總像應該的那樣或像理論所說的那樣“有效”。 在布坎南看來:“政府作為公共利益的代理人，其作用是彌補市場經濟的不足，并使各經紀人員所做決定的社會效應比政府進行干預以前更高。否則，政府的存在就無任何經濟意義。但是政府決策往往不能符合這一目標，有些政策的作用恰恰相反。它們削弱了國家干預的社會‘正效應’，也就是說，政策效果削弱而不是改善了社會福利。”

首先，從決策過程看，政治市場上行為主體動機導致政府決策無效率。公共選擇理論認為，政府只是一個抽象的概念，在現實中，政府是由政治家和官員組成的，政治家的基本行為動機也是追求個人利益最大化。因此，政治家追求其個人目標時，未必符合公共利益或社會目標，而使廣大選民的利益受損。在中國當前的體制下，行政部門強勢，立法機構即人民代表大會無法對決策過程進行監督和制約，提供公共產品的目的，首先不是考慮公共需要，而是領導政績的需要。其次，從政府運轉過程看，缺乏降低成本的激勵導致的無效率。從客觀來看，由于政府部門的活動大多不計成本，即使計算成本，也很難做到準確，再加上政府部門具有內在的不斷擴張的沖動，往往出現公共物品的過度提供，造成社會資源的浪費。從主觀來看，政府各部門對其所提供的服務一般具有絕對的壟斷性，正因為有這種壟斷地位，也就沒有提高服務質量的激勵機制。此外，由于政府部門提供的服務比較復雜，他們可以利用所處的壟斷地位隱瞞其活動的真實成本信息，所以無法評價其運行效率，也難以對他們進行充分的監督和制約。最后，缺乏競爭導致的無效率。首先是政府工作人員之間缺乏競爭，因為大部分官員和一般工作人員是逐級任命和招聘的，且“避免錯誤和失誤”成為政府官員的行為準則，故他們沒有競爭的壓力，也就不能高效率的工作。其次是在政府部門之間缺乏競爭，因為政府各部門提供的服務是特定的，無法直接評估政府各部門內部的行為效率，也不能評價各部門間的運行效率，更難以設計出促使各部門展開競爭、提高效率的機制。

二、克服政府失靈現象的政策選擇

市場在提供公共產品時會失靈，政府也會失靈。如何才能克服政府失靈，保證公共產品的有效供給呢?公共選擇理論為此提出了兩條思路:其一是市場化改革;其二，憲法制度改革。前一種思路主要是由公共選擇理論中的芝加哥學派提出，后一種思路主要由公共選擇理論中的弗吉尼亞學派提出。

所謂市場化改革是試圖通過把經濟市場的競爭機制引入政治市場來提高后者的運行效率。市場化改革的思路主要包括三方面的內容:(1)明晰和界定公共物品——公有地、公海、公共資源——的產權，借此消除在這些公共物品使用上的“逃票乘車”和掠奪性消費。(2)在公共部門之間引入競爭機制，重構政府官員的激勵機制，按照市場經濟原則來組織公共物品的生產。(3)重新設計公共物品的偏好顯示機制，使投票人盡可能真實地顯示其偏好。

所謂憲法改革，是試圖通過建立一套經濟和政治活動的憲法規則來對政府權力施加憲法約束，通過改革決策規則來改善政治。在公共選擇理論家們看來，要克服政府干預行為的局限性及避免政府失靈，最關鍵的是要在憲制上做文章，布坎南認為，要改進政府的行政過程，首先必須改革規則，因此，“公共選擇的觀點直接導致人們注意和重視規則、憲法、憲法選擇和對規則的選擇”。布坎南等人著重從立憲的角度分析政府制定的規則和約束經濟和政治活動的規則或限制條件，即他們并不直接提出具體的建議供政策制定者選擇，而是為立憲改革提供一種指導或規范建議，為政策制定提出一系列所需的規則和程序，從而使政策方案更合理，減少或避免決策失誤。

結合中國的實際和本文案例，我們對上述思路分別進行分析。

(一)市場化改革

1.在公共部門之間引入競爭機制。一個公共工程通常需要多個部門的參與，部門之間的競爭有利于提高效率，降低成本。在市場經濟條件下，公共部門不再是官僚機構，而需要成為能夠了解公眾需求，滿足公眾需要的服務機構。對于在公共產品的提供中節約成本、提高效率的部門給予政治上和經濟上的獎勵。可以給予這個部門更大的權限，包括管理上的和預算上的。對于在公共產品的供給中沒有表現出應有的價值的部門，要重組甚至撤消。因為政府部門存在的意義就是彌補市場的缺陷，克服市場的負外部性，提供公共產品，如果做不到這點，那么這個部門就失去了存在的的必要。

2.重構政府官員的激勵機制。不能以大的工程作為考核官員政績的唯一標準，還要考慮到城市建設與自然環境之間的和諧，經濟發展和社會發展之間的平衡。對于那些一味追求工業發展，不顧環境承受能力的官員，一味追求經濟增長速度，忽視貧富差距，不關心社會底層的官員，官商勾結，侵犯群眾利益的官員，必須堅決予以懲治。政府部門的職責是服務社會，是提供公共產品，為經濟發展創造條件，為公眾的生活提供方便，政府的職能和官員的觀念需要轉變。

3.按照市場經濟的原則來組織公共物品的生產。公共產品的生產不能不計成本，不計代價，要遵循成本—收益原則，需求—供給原則。政府的職責是制定公共政策，將公共產品的生產分配給私人和非政府組織，政府作為一個監督者和管理者而存在。

4.重新設計公共物品的偏好顯示機制。公眾的需求是復雜而多變的，政府要了解公眾的真實需求是困難的。在市場經濟條件下，社會的分層越來越復雜，產生大量的利益集團。不同的社會階層，不同的利益集團的需求是不同的。社會越來越多元化，政府需要將權力分散到大量的非政府組織和私人機構中。通過他們來了解公眾的需求，滿足公眾的需要。

5.完善與非政府組織之間的合作機制。現在的社會是多元的，政府對社會的控制力在不斷的減弱，非政府組織的出現填補了政府與個人之間的空隙。政府要想實現對社會的有效治理，提高公共產品提供的效率，必須加強與非政府組織的合作。多元的社會要求分權，而不是集權。政府對待非政府組織的策略應該是合作，鼓勵其發展，而不是收編。非政府組織更分散，更接近普通民眾，更了解他們的需求，因此在提供公共產品時更有效率。政府需要與非政府組織簽訂合作協議，在協議中給予非政府組織一定的授權，并明確雙方的義務。雙方是平等的合作關系，在通常情況下，政府不能強制要求非政府組織提供公共產品。

6.繼續深化國有企業的改革。國有企業是公共財產，是提供公共產品的重要保障。但當前中國的國有企業在提供公共產品上表現的并不好，有些企業提供的公共產品質量不高，成本很高，有些國有企業成為壟斷集團，暴利集團。不但沒有促進公共產品的有效供給，反而起到阻礙作用，成為影響社會和諧的因素。中國的電力、電信、石化、銀行等行業每年從老百姓身上獲取巨額利潤，從國家獲取大量補貼，除了向國家上繳一部分利潤外，剩下的在內部分配一部分，然后向海外股東派發巨額紅利。對這些壟斷行業、暴利行業必須進行改革，必須消除壟斷，引入競爭，這既是經濟健康發展的需要，也是社會和諧的需要。

(二)憲法改革

1.要加強政府法治及監督制度建設，使政府行為法治化。公共選擇理論強調立憲改革，注重憲法，法律，規則的建設尤其是公共決策規則的改革。市場經濟是法治經濟，現代化社會也是法治社會。市場經濟秩序的確立、運行必須靠法律來保證，政治的和社會的生活也必須靠法律來規范。因此，在向市場經濟過渡過程中，我們必須加強法制建設，將政府行為納入法制軌道，特別是公共決策的法制化及公共政策決策執行的法制化，以最大限度地減少政府行為的任意性及隨意性導致的不公正與腐敗，提高公共政策制定和執行的質量。而政府也是理性的經濟人，這也提醒我們除了強化政府的自律機制外，還必須加強外部監督約束機制，加緊制定有關監督政府行為的法律、法規，防止政府腐敗和不公正。

2.限制政府的權力，主要是行政部門的權力。因為在中國行政獨大現象非常嚴重，財權掌握在行政部門手中，公共收入、公共支出、公共產品的提供全是行政部門說了算，人大的監督力度微乎其微。司法系統的經費由行政部門提供，所以司法部門是不獨立的，對行政部門起不到制衡作用。公共媒體也從屬于行政部門，所以媒體的監督力度也不夠。要限制政府的權力，必須將財權轉移到人大，制定嚴格的預算制度，避免公共支出的盲目性和隨意性。司法部門的經費由人大撥款，才能實現相對的獨立。媒體需要更大的空間，允許部分私人媒體的存在，給公眾更大的言論自由。這些都要在憲法中明確，這是由計劃經濟向市場經濟過渡，由管制型政府向服務型政府轉變的需要。

(三)政府機構改革

1.中國政府改革的模式取向是由原來的政治型、管理型政府模式轉變為民主型、服務型政府模式。當前在中國的政治市場中，公共選擇理論中指出的有關政策失誤的因素仍然存在，科學決策和決策的有效實施還困難重重，政府干預引起的尋租活動依然存在，而且由于經濟發展是一個連續的過程，不同模式的政府行為也不可能在時間上截然分開，很容易出現將計劃經濟體制下政府管理經濟的行為模式簡單地移植到市場經濟體制中去。而我們所期望的一種更有效率的新的政府模式，必須在新確立的基本規則之下才能形成，這正如布坎南所指出的:“要改變一種游戲，或者競賽的結果，改變參加競賽的人并不重要，重要的是改變競賽規則。”傳統政府體制的根本弊端不能等于某些具體操作上的失敗，比如說，政府計劃缺乏精確度和科學性，地方各部門間的相互隔絕等。其實，這些弊端都是過度集權的政府體制的必然產物，因此，單純改變舊體制下的具體操作程序和環節而不在根本上改革權力過度集中的政府模式，將無助于問題的解決。

2.建立公共產品供給的執行機構。將政府的政策制定和執行功能分離，將具體執行的部門從政府部門中分離出來，成為相對獨立的自治機構，它的執行官由人大任命，預算由人大批準，雇員仍屬于公務員系統，但在人事上和預算上有更大的自主權，作為獨立法人一樣運作，遵循普通的商業規則。它和政府之間簽訂協議，享有授權范圍之內的權力。它必須滿足以下基本條件:政府部門要對執行機構的運作過程和結果進行監督和評估;在維護國家利益的前提下，加強對不同執行機構之間的協調;嚴格有效的監督，公開，負責的組織架構;明確執行機構仍然屬于公共部門的一部分。因此，管理的自主權必須適度，并受到限制，在服務定價和管理人員工資方面要尊重公眾的意見。在選擇執行官員時必須考慮到以上的問題。

三、結語

公共選擇理論為分析處于轉型期的中國的政治經濟現象提供了一個有力的工具，有助于我們對于現實中遇到的問題形成更深刻的認識，特別是它的政府失靈說，對于解釋中國政府在公共產品的供給中的無效率很有說服力。但是，公共選擇理論畢竟是建立在西方的民主政治制度之上，而在中國，政黨制度和政治選舉制度不同于西方，有著自己特殊的國情，單純的照搬起源并成熟于西方政黨制度的公共選擇理論是不可取的。

我們國家的經濟正處于轉型期，在實現工業化，實現由傳統經濟體制到市場經濟體制的轉變的過程中，政府還需要發揮更大的作用。雖然，政府有時候會失靈，但通過不斷的改革，不斷進行制度建設和創新，政府將會發揮其應有的作用，而非政府組織的不斷壯大和進步也會幫助減少政府的失靈現象。

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The Analysis on the “Government Failure” in the Supply of Public Goods

MA Xiao-lu

(School of literature ， laws politics ，China University of Mining and Technology， Xuzhou 221008， China)

Abstract: Consumption of public goods refers to the process with a non-exclusive and non-competitive products. In essence， the production of public goods and the market mechanism is contradictory， producers will not take the initiative to produce public goods. The members of the public goods necessary for the whole society consumer goods， it also reflects the state to meet a country’s welfare. This will require the government to assume responsibility for provision of public goods. However， the government departments in the provision of public goods， when you tend to waste and misuse of resources， resulting in the scale of public expenditure is too large or to reduce the efficiency of the government’s activities are not always as it should be done or， as stated in the theory of “effective.” To overcome this phenomenon， there are three policy options: (1)first， market-oriented reforms; (2)constitutional reform; (3)government institutional reform.

Key words:public goods; supply; government failure[責任編輯 陳鶴]