中國海洋漁業執法的特點及發展趨勢初探

摘要:漁業執法隊伍是目前中國五支主要海上執法隊伍之一。隨著漁業執法裝備的不斷改善，依據《聯合國海洋法公約》和《中華人民共和國漁業法》等國際、國內法規，漁業執法地理范圍不斷擴大，管理和服務力度加強。在中國近海漁業資源日益枯竭、全球針對海洋資源的爭奪日趨激烈的形勢下，未來中國漁業執法必將在生物資源養護、專屬經濟區漁政巡航、與中國海監等其他海上執法隊伍的協調、合作等方面不斷加強。

關鍵詞:漁業執法;專屬經濟區;海洋

中圖分類號:D92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)04-0071-02

一、執法范圍和任務

中國漁政的執法范圍覆蓋中國全部管轄海域。海區漁政局的管理范圍是:“海洋機動漁船拖網禁漁區線”以外水域;重要漁場、漁汛;國家頒布的保護區、休漁區以及中日、中韓、中越漁業協定的保護區、休漁區。此外，東海區漁政局兼管長江流域的漁業資源及漁政管理工作。省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門監督管理的范圍是毗鄰的“機動漁船底拖網禁漁區線”內側海域，國家另有規定者除外。

組織實施所負責海區的專屬經濟區漁政巡航是各海區漁政局一項重要職責。執行專屬經濟區漁政巡航任務的漁政船由海區漁政局具體落實。海區漁政局的漁政船不足時，可抽調符合條件的地方漁政船承擔巡航任務。漁政船在執行巡航任務期間按照下級服從上級、地方服從中央的原則，由海區漁政局統一調度指揮。在專屬經濟區，根據漁業局《專屬經濟區漁政巡航管理規定》，中國漁政指揮中心負責中國專屬經濟區漁政年度巡航的組織和指揮工作，包括組織協調和監督檢查。農業部各海區漁政漁港監督管理局制定各海區專屬經濟區漁政巡航年度巡航計劃，并報指揮中心備案。

《專屬經濟區漁政巡航管理規定》第11條規定，“漁政船在執行巡航任務期間按照下級服從上級、地方服從中央的原則，由海區漁政局統一調度指揮。指揮中心視情況可直接調度指揮?！备鶕撘幎ǖ?7條，“海區漁政局應對本海區每季度的巡航情況進行匯總、分析，形成書面材料，并于下一季度的前10個工作日內報指揮中心。年度巡航工作結束后，要對本海區全年的巡航工作進行總結，并于翌年的1月底前報指揮中心?！钡?8條規定，“國家漁政局和指揮中心對承擔專屬經濟區漁政巡航任務的單位、人員及漁政船進行監督，不定期對巡航工作中表現突出的先進單位、個人、漁政船進行表彰，對執行專屬經濟區巡航任務的漁政船給予經費補助。”

二、執法依據

中國漁政的主要執法依據包括:《聯合國海洋法公約》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國漁業法》、《中華人民共和國漁業法實施細則》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環境保護法》、《物權法》、《專屬經濟區漁政巡航管理規定》(漁業局發布)、農業部《行政處罰程序規定》、農業部《農業行政處罰規定》等法律、法規、規章。

中國專屬經濟區和大陸架的漁業管理是中國漁業執法體系中的重要組成部分，直接關系到中國在專屬經濟區和大陸架的漁業資源權益。中國專屬經濟區和大陸架漁業管理方面的法律、法規主要包括:《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》、《中華人民共和國漁業法》、農業部1999年18號令《中華人民共和國管轄海域外國人、外國漁船活動管理暫行規定》、農業部《中華人民共和國漁業港航監督行政處罰規定》及中華人民共和國漁政漁港監督管理局于2000年6月頒布的《專屬經濟區漁政巡航管理規定》(國漁政[2000]8號)。此外，自1994年《聯合國海洋法公約》生效以來，在專屬經濟區有關規定的框架下，中國分別于日本、韓國、越南簽訂了新的漁業協定。這些漁業協定的簽署和生效，對中國周邊海域的漁業管理和漁業生產發展產生了重大影響，形成了中國周邊海域的漁業新形勢。

三、漁業執法的管理機制

中國漁業行政執法隊伍成立已有二十多年。根據《中華人民共和國漁業法》，中國漁業行政執法隊伍是專職負責漁業行政執法的執法機構，主要有漁政管理、漁港監督和漁業船舶檢驗三大行政職能，負責有關漁業法律法規的監督執行，保護漁業資源和漁業水域生態環境，維護國家海洋漁業權益，維護漁業生產秩序，協調處理各類漁業生產糾紛，保障漁船安全生產，查處各類違規漁業生產行為。中國的漁業管理實行“統一領導，分級管理”的原則。

從中央到地方，中國已建立了漁政、漁港、漁業船舶檢驗監督管理系統。在農業部，設有中華人民共和國漁政漁港監督管理局，統管全國的漁政漁港監督管理工作;設有中國漁政指揮中心，負責重大漁政執法行動和維護國家海洋漁業權益的組織、協調工作。此外，在南海、東海、黃渤海設立海區漁政漁港監督管理局，負責本轄區漁政執法的監督、指揮、協調工作。各省(自治區、直轄市)、市、縣漁業行政主管部門也設有漁政管理、漁港監督或漁業船舶檢驗機構，負責轄區內有關漁業法律法規的貫徹執行，同時，接受上級機關的業務指導，參加上級機關統一組織的漁政執法行動。

《漁業法》第7條第1款規定，“國家對漁業的監督管理，實行統一領導、分級管理”，從法律上把“統一領導，分級管理”確定為中國漁政管理的基本原則。統一領導就是中央對漁政監督管理工作的集中管理;分級管理是地方各級漁業行政主管部門及其漁政管理機構的區域性管理。貫徹統分原則是符合漁政管理對象的自然屬性和社會屬性，符合漁業活動的內在規律，也符合中國漁業資源、自然環境和國情實際。處理好“統一領導”與“分級管理”兩者的關系是健全漁政管理機制的重要環節。

《中華人民共和國漁業法實施細則》(1987年發布)重視各涉海部門的協作和協調，第8條規定，“漁業行政主管部門及其所屬的漁政監督管理機構，應當與公安、海監、交通、環保、工商行政管理等有關部門相互協作，監督檢查漁業法規的施行。”

四、存在問題

1.漁業執法力量薄弱。僅從數量上看，管理任務和管理力量就存在著明顯的不匹配，導致粗線條管理普遍，存在管理死角。特別是在縣級等基層漁政部門，由于管理力量薄弱，致使海上執法檢查、漁船進出港簽證等很多管理措施無法完全落實到位，管理效果難以保證。漁業執法機構分散進一步分散了漁業執法力量。目前，中國的漁業行政管理機構很多，主要有海洋漁業管理、漁港監督和漁船檢驗等部門，造成有限的人力、物力和財力的浪費，而且難以形成合力，達不到依法治漁的預期效果。

2.漁業執法經費不足。目前，各級漁業行政執法機構的經費來源大致可分為全額撥款、差額撥款和自收自支三類。其中縣級機構為差額撥款和自收自支。許多全額撥款的漁業行政執法機構也僅是財政上確保人員工資，而執法經費和辦公經費并不在全額撥款之列。而且，隨著財政體制改革的深入，實行收支“兩條線”，有關漁業收費及罰沒款都上繳給財政部門，但有關執法費用、執法船燃油費、維修費等卻未納入財政預算，致使漁業執法經費不足。

3.執法裝備落后。由于漁業執法經費不足，全國漁業安全執法裝備普遍比較落后，不少執法船艇是由其他部門退役的船只或生產漁船改裝的，使用年限長，抗風和續航能力差，有的甚至超期服役，照相、攝像等必要的取證設備匱乏，影響執法機關調查取證工作正常開展。特別是漁政承擔維護中國在所管轄的專屬經濟區內漁業和養護生物資源利益的任務，由于執法海域范圍廣，需要噸位大、設備先進的執法船只以及飛機，但中國漁政目前仍然缺乏這些必要的裝備，在一定程度上影響了執法力度和效果。

五、發展趨勢

近年來，中國近海漁業資源日益枯竭，全球針對外大陸架、公海和國際海底等區域的海洋資源的爭奪日趨激烈，中國漁業捕撈能力和勞動力閑置趨勢加劇，漁業勞動力與捕撈能力大范圍轉移等剛性需求越來越強，對包括海洋漁業資源在內的海洋生物資源進行養護的任務加重。同時，有些海上周邊國家對中國漁業捕撈設置障礙，采取限制措施，不斷抓扣我漁船，從而引發海上漁業糾紛。外國漁船越界捕魚事件時有發生。海洋漁業維權形勢復雜、多變。

針對以上形勢，本文認為在今后一段時期內，中國漁業執法的發展趨勢應為:

1.加強海洋生物資源養護。世界海洋漁業捕撈量在20世紀90年代末期即已達到了產能極限，進入21世紀后，由于漁業資源的過度捕撈、生境破壞等因素，海洋漁業產量逐年下降。

2.加強專屬經濟區漁政巡航。漁業局于2000年6月頒布了 《專屬經濟區漁政巡航管理規定》(國漁政[2000]8號)，并于2005年修訂。中國漁政執法機構根據國家有關法律法規規定，派出漁政船對在中國專屬經濟區從事漁業生產和生物資源調查等漁業活動的中國和外國船舶、人員，依法實施監督檢查和行政處罰。漁業局主管中國專屬經濟區漁政巡航管理工作，中國漁政指揮中心負責組織協調和監督檢查。農業部各海區漁政漁港監督管理局(以下簡稱海區漁政局)負責制定各自海區專屬經濟區漁政巡航年度巡航計劃，并具體實施。漁政巡航是維護中國在專屬經濟區的漁業權益的一種方式，根據中國專屬經濟區的生物資源養護和管理需要，在今后一段時間內，專屬經濟區漁政巡航將得到加強。

3.加強與中國海監等其他海上執法隊伍的協調、合作。海上執法不同于陸地，由于海洋的特殊性和復雜的海況，人類必須借助于一定的裝備才能進行執法活動。漁業執法裝備數量雖在不斷增加、技術不斷升級，仍需在執法過程中加強與其他海上執法部門的協調與合作，如專門負責中國海上維權的中國海監。由于多種原因，統一中國海上執法隊伍尚有難度，但從維護中國海洋權益的角度出發，海洋漁業權益作為海洋權益的一種，執法隊伍之間的協調與合作是維護中國海洋權益的內在需要。

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