新安江流域生態補償機制構建

摘要:通過對新安江流域自然地理和社會經濟發展情況的調查，分析了新安江流域生態補償的主客體，并提出構建新安江流域生態補償機制的原則、依據和政策保障等。

關鍵詞:生態補償;機制;新安江流域

中圖分類號:F27文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)04-0155-02

引言

近年來，中國經濟的持續快速發展，對生態環境、尤其是水資源環境產生重大影響。中國水污染的日益嚴重，使人們開始認識到生態環境的價值以及加強生態環境保護的重要性。2006年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第一個五年規劃綱要》要求，“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制。”2007年10月，黨的十七大報告再次提出“要建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制”。目前，中國已經具備了建立生態補償機制的政治意愿、科學理論基礎和實踐基礎。

新安江流域是目前全國為數不多的健康河流之一，建立新安江流域生態補償機制具有重要意義。通過實地調研發現，新安江流域，相對于跨越多省的大江大河來說，其生態補償機制的構建和實施更具有操作性和典型性。

一、新安江流域基本情況

1.自然地理概況。新安江流經皖浙兩省，是安徽省內僅次于長江、淮河的第三大水系，也是目前全國為數不多的健康河流之一。新安江在安徽省境內的干流長度242.3km，有大小支流54條，流域面積為6 440km2(其中黃山市5 830km2，宣城市620km2) [1]，占流域總面積的55.7%。皖浙省界斷面(街口斷面)多年平均徑流量為65.3億m3，占流域下游主要湖泊千島湖的多年平均入湖總量的68%以上 [2]。新安江流域上游地區是千島湖以及匯入錢塘江的難得的優質水源地。

新安江流域的上游地區包括黃山市和績溪縣，下游主要地區為浙江省杭州市。上游地區多為山丘和丘陵崗地，經過十幾年的保護和建設，森林覆蓋率達到75%以上，水源涵養能力得到極大提高。上游黃山市是國內外聞名遐邇的旅游勝地，而其優質的水資源也為下游地區的千島湖景區和杭州等地的發展提供了相當大的水環境容量，從而使新安江成為名副其實的山水畫廊。

2.社會經濟發展情況。新安江流域上游地區是傳統農業區及新型旅游區。由于處于水源地區，黃山市的工業發展受到限制。目前雖已形成機械、電子、化工等六大支柱的工業體系，但是企業規模都不大。2008年第二產業增加值98.60億元，第一、二、三產業比重為13.7∶39.5∶46.8，人均GDP達16 867元(按年末匯率折合2 468美元)[3]。下游地區杭州市則是“經濟強市”。 2008年全市實現地區生產總值(GDP)4 781.16億元，三次產業結構為3.7∶50.0∶46.3，人均GDP達70 832元(按年末匯率折 合10 199美元)[4]。根據國際經濟學界一般標準(中等發達國家人均GDP標準為3 000美元～10 000美元)，杭州經濟社會發展已處于中等偏上發達國家水平。

上游地區由于長期致力于生態建設與環境保護，產業結構相對滯后，喪失了一定的發展機遇，并由于生態保護和建設的成本的不斷增加，導致上下游經濟發展差距不斷加大，如2008年，黃山市的人均GDP僅為杭州市的0.24倍。經濟發展滯后嚴重削弱了上游地區黃山市對生態保護和建設成本的承受能力，與長期維持優良生態系統的需求差距很大。

二、新安江流域生態補償機制構建

(一)生態補償內涵

目前關于生態補償的定義眾說紛紜，國內許多學者分別從不同視角和層面揭示了生態補償的內涵。本文采納王金南教授的觀點，認為生態補償至少具有四個層面上的含義:(1)對生態環境本身的補償;(2)生態環境補償費的概念，即利用經濟手段對破壞生態環境行為予以控制，將經濟活動的外部成本內部化;(3)對個人或區域保護生態環境或放棄發展機會的行為予以補償，相當于績效獎勵或賠償;(4)對具有重大生態價值的區域或對象進行保護性投入等，包括重要類型(如森林)和重要區域(如西部)的生態補償等[5]。

流域上游地區保護或破壞生態環境，將會直接影響下游地區的生態質量。因此，下游地區應對上游地區為改善生態環境所付出的額外保護與建設成本，以及為此而犧牲的發展機會成本進行補償;或上游地區對破壞行為所產生的恢復成本和被補償者發展機會成本損失進行賠償。

(二)新安江流域生態補償機制的主客體和基本原則

1.生態補償的主客體。生態補償的主客體問題，就是誰對誰補償的問題。新安江流域生態補償的主體應該包括兩個方面，即一切從利用流域水資源中受益的群體，和一切生活生產或生產過程中向外界排放污染物，影響流域水量和水質的個人、企業或單位 [1]。

新安江流域生態補償的客體是從事流域生態環境保護和建設，為保障流域水資源的可持續利用作出貢獻的地區，即新安江流域的上游地區，主要包括黃山市和宣城市績溪縣。上游地區為保護生態環境喪失了一定的經濟發展機遇，并投入了大量的人力、物力、財力，流域下游地區乃至國家作為受益地區理應承擔起補償的責任。

2.生態補償的基本原則。(1)公平公正原則。受益主體對保護主體提供適當的經濟補償是社會公平公正原則的體現，就新安江流域而言，主要表現為上游保護地區和下游受益地區要實現共同發展。(2)協商和參與原則。生態補償機制的建立要循序漸進，在制定具體機制和確定補償標準時相關責任方要充分協商。(3)政府補償和市場補償相結合的原則。在生態補償過程中，需要政府補償和市場補償兩種補償手段相結合，在政府的宏觀調控和市場的綠色運行機制下，實現流域生態環境的有效保護。(4)協調發展原則。協調發展原則包括生態協調發展和區域協調發展兩個方面。一方面，要保持水資源在價值形態上的保值增殖 [6]，另一方面，新安江流域上游地區生態環境保護和建設，涉及到整個流域的利益，需要全流域密切協作，應該通過生態補償機制的建立來促進區域間的協調發展。

(三)新安江流域生態補償的依據

生態補償依據是補償時據以參照的條件。建立新安江流域生態補償機制，首先，確定上游地區交水給下游地區的水環境質量為國家《地表水環境質量標準》的III類標準;其次，確定生態補償具有雙向性，包含賠償和補償兩方面。其中，賠償是上游地區對流域水質污染超標(即過境水質超過III類標準)所造成損失的賠償，賠償額與超標污染物的種類、濃度、水量及超標事件有關;當過境水質達到或優于III類水質標準時，下游地區即對上游地區進行補償。生態補償依據主要有以下三種:

(1)生態服務功能價值。主要是對生態保護或環境友好型的生產經營方式所產生的水土保持、水源涵養、氣候調節、生物多樣性、景觀美化等生態服務功能價值進行綜合評估與核算 [6]。(2)機會成本。根據上游地區進行流域生態環境保護和建設的機會成本損失計算補償標準，主要包括三個方面:一是上游地區保護生態環境的直接投入，包括林業建設與保護投入、水土流失治理投入、污染防治投入等;二是上游地區為保護生態環境所喪失的發展機會的損失，即間接投入，包括發展節水投入、移民安置投入以及限制產業發展損失等;三是延伸投入，即今后上游地區為進一步改善流域水質水量而新建的流域水環境保護設施、水利設施等項目投入。(3)水資源價值。以上游地區提供給下游地區達到III類水質標準的水資源數量，以及當地的水資源價格，計算生態補償數額。

生態服務功能價值化是確定流域生態補償的最好依據，但目前仍在發展過程中，評估方法還不成熟。而以機會成本或水資源價值來核算生態補償標準比較直接，也更易于接受。

三、建立新安江流域生態補償機制的政策建議

生態補償機制的建立和完善是一項開創性的工作，必須有強有力的組織領導。要保障生態補償活動有條不紊地開展，需要政府的宏觀干預，建立嚴格的監督執行機制和協調機制，保證生態補償活動的順利進行。

1.建立上下游協調機制。新安江流域生態環境保護和建設，不僅使上游受益，同時也使下游地區和全社會受益，上下游地區各級政府要充分發揮協調能動作用，運用行政、經濟、法律等調控手段，保障新安江流域生態環境的可持續發展。新安江流域的生態補償，涉及到安徽、浙江兩省，應該在國家有關部門的指導之下，構建安徽和浙江兩省之間的磋商平臺，成立相關機構進行跨省的定期協調與聯席交流。可由國家發改委、環保局、水利部、農業部等代表以及安徽省、黃山市和浙江省、杭州市等代表成立生態補償委員會，在上下游政府協商過程中，其實際的協商代理人就由生態補償委員會擔任。

2.建立補償費監督機制。建立新安江流域生態補償費的監督機制，包括費用征收監督機制和資金使用監督機制。新安江流域生態保護專項基金，可以先進入生態補償委員會的賬戶，由兩地政府共同監督管理。被補償地(上游)使用基金時，必須根據專門的生態環境保護規劃，以具體項目的方式申請，經共同監督管理代表批準后方可使用 [7]。確保生態補償費落實到水源保護部門，保障流域生態環境保護工作的穩定持續發展。同時，建議建立生態補償資金使用績效考核評價制度，對各項補償資金的使用績效進行嚴格考核，使補償資金更好地發揮生態保護作用。

3.建立生態保護效益與損失監督機制。為了保障生態環境保護工作的有序進行，保證生態保護基金的切實有效落實，必須建立新安江流域水源地生態保護效益與損失監督機制。各級政府部門組織建立有權威性的監督管理體系，監督流域生態保護行政執法和建設行為，監測保護效益與損失變化和評估，及時了解生態保護的所有活動，從而采取強有力的行政措施來加強新安江流域生態環境保護和建設。

參考文獻:

[1]劉玉龍.生態補償與流域生態共建共享[M].北京:中國水利水電出版社，2007.

[2]劉玉龍，徐鳳冉，張春林，阮本清，羅堯增.流域生態補償標準計算模型研究[J].中國水利，2006，(22).

[3]黃山統計信息網.

[4]杭州統計信息網，www.hzstats.gov.cn.

[5]王金南，萬軍，張惠遠，葛察忠，高樹婷，饒勝.生態補償機制與政策[M].北京:中國環境科學出版社，2006.

[6]周大杰，董文娟，孫麗英，等.流域水資源管理中的生態補償問題研究[J].北京師范大學學報:社會科學版，2005，(4).

[7]中國生態補償機制與政策研究課題組.中國生態補償機制與政策研究[M].北京:科學出版社，2007.