養(yǎng)老服務(wù)中非營利組織與地方政府互動分析

摘要:養(yǎng)老保障不是僅僅依靠資金與社會資源就能解決，還需要大量熱心人員積極投入，提供低報酬的專業(yè)服務(wù)。因此，政府與非營利組織互動合作，就成為發(fā)展趨勢。以“民辦官助”型非營利組織典型代表——上海羅山市民會館為研究對象，通過分析其養(yǎng)老運(yùn)作模式，論證非營利組織參與公共服務(wù)的效用，并剖析會館與地方政府互動的制約因素，提出相應(yīng)的路徑選擇。

關(guān)鍵詞:非營利組織;地方政府;養(yǎng)老服務(wù)

老齡化呈現(xiàn)出規(guī)模大、增長快、高齡化的趨勢，養(yǎng)老保障需求逐年遞增。然而，多年來由于政府投入不足，養(yǎng)老保障賬戶長期處于“空戶運(yùn)轉(zhuǎn)”狀態(tài)。我國養(yǎng)老保障改革正逐漸向“國家——社會保障制”演變，其顯著特點(diǎn)就是“社會化”導(dǎo)向，即:鼓勵政府以外的合法社會組織與地方政府互動，共同承擔(dān)養(yǎng)老保障供給責(zé)任。因此，在政府無力解決之時，這種改革導(dǎo)向就為非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供了實(shí)踐依據(jù)。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

在國外，非營利組織與地方政府互動，共同參與公共服務(wù)這一課題研究源于20世紀(jì)七十年代歐美福利國家社會保障制度改革的背景。這一改革強(qiáng)調(diào)國家應(yīng)縮小干預(yù)范圍，將部分公共服務(wù)移交非政府機(jī)構(gòu)管理，政府只通過法規(guī)、政策等手段進(jìn)行調(diào)控。在此基礎(chǔ)之上，薩拉蒙提出“第三方管理”理論，認(rèn)為政府只是資金與指導(dǎo)的提供者，而非具體公共服務(wù)的傳遞者，因此，在提供具體服務(wù)時，應(yīng)由第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施。進(jìn)而，埃斯平·安德森提出“合作主義模式”福利制度理論，描述當(dāng)時德國、荷蘭等國如何與社會各種勢力協(xié)作，共同滿足公民福利需求，此理論旨在探求一種更為有效的“合作主義”社會保障模式，真正使社會組織成為公眾利益的代言人，并在制度安排與政策制定上為政府提供建議。此外，公共治理理論權(quán)威學(xué)者格里斯托克也強(qiáng)調(diào)“多元主體治理”，認(rèn)為人類政治過程的重心應(yīng)從統(tǒng)治走向治理，國家權(quán)力應(yīng)向社會回歸，政府應(yīng)與第三部門主動合作。在我國，清華大學(xué)NGO研究所王名等學(xué)者經(jīng)過多年研究，為非營利組織參與公共服務(wù)提供了充實(shí)的理論依據(jù)。宋若思等學(xué)者也從互動理論這一角度出發(fā)，對非營利組織的社會治理功能作了許多有益探討。

二、羅山會館養(yǎng)老服務(wù)分析

羅山會館由浦東社會發(fā)展局管轄，浦東新區(qū)社會發(fā)展基金會投資，基督教上海青年會管理，主要業(yè)務(wù)包括運(yùn)用新的公共財政社會化管理機(jī)制、發(fā)揮非營利組織潛力、為社區(qū)民眾提供公共福利服務(wù)。考察一個組織的業(yè)務(wù)運(yùn)作及效益，需要對其進(jìn)行靜、動態(tài)分析，其中，靜態(tài)方面包括人員、機(jī)構(gòu)、制度等，動態(tài)方面包括資源輸入、運(yùn)作及輸出。

(一)靜態(tài)分析

會館實(shí)行“定崗制”，每個崗位均規(guī)定人員配備、服務(wù)內(nèi)容及職責(zé)范圍。運(yùn)行機(jī)制是:“政府主導(dǎo)”——社會發(fā)展局在投資創(chuàng)辦、委托管理、改善運(yùn)行等環(huán)節(jié)起著主導(dǎo)作用;“各方協(xié)作”——上海青年會負(fù)責(zé)日常管理，會館與社發(fā)局、社會事業(yè)發(fā)展基金會、街道辦事處、居民委員會等建立合作關(guān)系;“社團(tuán)管理”——基督教上海青年會負(fù)責(zé)日常運(yùn)營;“市民參與”——服務(wù)對象參與會館建設(shè)、志愿服務(wù)，市民代表進(jìn)入管理委員會。[5]在規(guī)章制度建設(shè)方面，已制定《羅山市民會館館規(guī)》、《羅山市民會館對捐贈款物的管理?xiàng)l例》、《考核獎勵制度》、居民投訴回應(yīng)制度、民主管理制度、檢查評估制度等一系列管理規(guī)范。

(二)動態(tài)分析

1.資源輸入——養(yǎng)老服務(wù)資源的獲取。主要來源于當(dāng)?shù)卣闹С峙c會館資金的自身籌集。政府支持體現(xiàn)在:(1)組織合法性支持。1996年，社發(fā)局做出《關(guān)于同意承辦羅山市民會館的批復(fù)》;2000年，民政局、社團(tuán)局準(zhǔn)予會館注冊為民辦非企業(yè)單位。(2)財政支持。成立伊始，政府通過社會發(fā)展基金會，投資90萬元;1998-2000年，投資11萬元;2003年，又以福利彩票基金形式承擔(dān)裝修費(fèi)用。(3)道義支持。在新區(qū)政府支持下，獲“文明單位”、“全國社區(qū)志愿者先進(jìn)單位”稱號。(4)政策支持。政府以“零租金”提供館舍，街道辦事處將一所閑置托兒所交予作養(yǎng)老院使用。另一方面，會館資金自身籌集渠道又可分為尋求政府資助;相關(guān)項(xiàng)目服務(wù)收費(fèi)以及海內(nèi)外捐贈。

2.資源運(yùn)作——養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營。資金的保值與增值，以及如何實(shí)現(xiàn)成本補(bǔ)償。社科院非營利評估小組為會館制定了項(xiàng)目核算制，在新項(xiàng)目運(yùn)營之前，根據(jù)性質(zhì)與成本，劃分為無償、虧大于盈、盈虧平衡、微利四類，通過項(xiàng)目組合的結(jié)構(gòu)性選擇，達(dá)到財務(wù)平衡，引入市場模擬機(jī)制，創(chuàng)立從“服務(wù)方向→質(zhì)量→價格→成本”的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營模式。

3.資源輸出——養(yǎng)老服務(wù)資源的使用。養(yǎng)老設(shè)施本身不能創(chuàng)造項(xiàng)目，一旦無項(xiàng)目運(yùn)營，就自然不會對老人產(chǎn)生吸引力。為此，社科院社會政策評估小組從運(yùn)營者角度出發(fā)，為會館制定了“會館設(shè)施空間使用率指標(biāo)系統(tǒng)”。具體做法是:(1)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)日常開放時間，計算最大可能使用的時間;(2)實(shí)際度量，根據(jù)使用記錄，計算實(shí)際使用的時間;(3)將實(shí)際數(shù)據(jù)與設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)相比，得出設(shè)施實(shí)際利用率。

三、會館與政府互動的阻礙因素剖析

羅山會館自成立以來，在社區(qū)公共服務(wù)領(lǐng)域與地方政府合作，取得了良好績效。然而，隨著業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大，服務(wù)對象需求的提升，互動過程也遇到了一些阻礙因素。具體表現(xiàn)為:

(一)會館的非營利性與資金籌集的矛盾

不難發(fā)現(xiàn)，一些隸屬于政府的非營利組織對“收益”較好的收費(fèi)項(xiàng)目抱有極大興趣，理論上講，政府管理的公共產(chǎn)權(quán)只可用于非營利事業(yè)，不存在“利益”問題，但實(shí)際上，公共產(chǎn)權(quán)常被一些管理部門用于“漁利”，使“非營利性”失去意義。羅山會館在運(yùn)營中，沒有采取其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)利用公共設(shè)施，經(jīng)營營利項(xiàng)目，平衡收支的做法，而是將全部養(yǎng)老設(shè)施用于非營利項(xiàng)目。但是，如果沒有社發(fā)局的資助，其運(yùn)營平衡也是很難實(shí)現(xiàn)的。由此可見，如何既能保持組織的非營利性，又能實(shí)現(xiàn)資金的可持續(xù)性，是影響互動的重要因素。

(二)社區(qū)服務(wù)管理體制的制約

1. 關(guān)于合法地位。由于政府未將非營利組織發(fā)展納入社會總體規(guī)劃，加之政府職能轉(zhuǎn)移不到位、不及時，非營利組織就不能與其他企事業(yè)單位一樣，享有同等待遇及法律地位。羅山會館是國內(nèi)首創(chuàng)的社團(tuán)與地方政府互動合作的產(chǎn)物，然而，成立之初，其既不能作為工商企業(yè)登記，也不能作為社團(tuán)登記，更不符合舊有關(guān)于民辦非企業(yè)的規(guī)定。[6]因此，會館就無法人地位，也無相應(yīng)的法人產(chǎn)權(quán)，即資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致互動受阻。

2. 運(yùn)作資金無法律保障。由于現(xiàn)行法律只有關(guān)于業(yè)務(wù)主管單位對所屬社團(tuán)提供資金的規(guī)定，而像會館這樣的組織，資金保障方面的法律仍屬空白。地方政府提供經(jīng)費(fèi)支持，并非意味組織失去民間性與獨(dú)立性，成為政府附庸。經(jīng)費(fèi)由政府補(bǔ)給并非不可，關(guān)鍵問題是，組織不能太依賴政府，更不能因經(jīng)費(fèi)由政府提供，就以官意辦事。因此，處理好這兩者之間的矛盾，才是解決問題的關(guān)鍵所在。

3. 與政府其他部門無法有效協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在會館與當(dāng)?shù)亟值擂k事處的關(guān)系上。由于在財產(chǎn)上，會館與街道辦事處有利益關(guān)聯(lián)，就無法拒絕其分享經(jīng)營成果。例如街道辦事處會要求會館無償提供某些服務(wù)，給其正常運(yùn)營增加額外負(fù)擔(dān)。此外，在決策上，街道辦事處也常常插手過問，產(chǎn)生分歧。

(三)制度基礎(chǔ)與政策環(huán)境缺失

現(xiàn)行法規(guī)對非營利組織約束有余，扶持不足。雖已出臺社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位及基金會等管理?xiàng)l例，但對會館這樣的“民辦官助”型組織，還未建立起一套規(guī)范化的法律約束機(jī)制，導(dǎo)致其內(nèi)部運(yùn)行、財務(wù)管理、產(chǎn)權(quán)關(guān)系等出現(xiàn)問題。其次，組織治理政策的可操作性不強(qiáng)，原則化語言過多，“重程序規(guī)范、輕實(shí)體約束”的“路徑依賴”也給互動帶來不小阻力。

(四)會館自身發(fā)展能力不足

“民辦官助”型組織不免要與當(dāng)?shù)卣l(fā)生聯(lián)系，因此，在主動性、創(chuàng)造性和進(jìn)取精神上有待進(jìn)一步提高。組織自身發(fā)展能力不足，集中表現(xiàn)為專業(yè)化程度不高、工作效率低下、缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)、公信力不強(qiáng)、工作方式呈行政化傾向、治理機(jī)制不科學(xué)等。

四、促進(jìn)會館與政府養(yǎng)老良性互動的路徑選擇

(一)從政府的視角看

1.資源讓渡。(1)空間資源讓渡。浦東新區(qū)政府提供大面積的免費(fèi)場所，街道辦事處將一所閑置托兒所交予作養(yǎng)老院使用，既提高了公共資源的使用效率，又緩解了資金投入之不足。(2)權(quán)力資源讓渡。一方面變組織成立“預(yù)審制”為“登記制”，解除組織“合法性”與“自治性”的二元困境，降低準(zhǔn)入門檻，增強(qiáng)組織獨(dú)立性;另一方面讓渡部分執(zhí)行權(quán)，將執(zhí)行性與服務(wù)性的具體工作分離出去，由非營利組織承擔(dān)。(3)利益資源讓渡。建立標(biāo)準(zhǔn)化的采購制度，購買養(yǎng)老服務(wù)，并向捐贈的機(jī)構(gòu)與個人，給予稅收優(yōu)惠。

2.有效引導(dǎo)。一方面，對組織宏觀發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，因地制宜，成立專家咨詢委員會，對經(jīng)營方向與戰(zhàn)略進(jìn)行系統(tǒng)論證，重點(diǎn)培育適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，并與人民生活密切相關(guān)的組織;另一方面，提供良好的外部發(fā)展環(huán)境，尤其在與其它企事業(yè)單位的互動上，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)發(fā)揮中介引導(dǎo)作用，促進(jìn)政府、企業(yè)、社會組織的有效協(xié)作。

3.加強(qiáng)監(jiān)督。在登記管理方面，由“事前限制”變?yōu)椤笆潞蟊O(jiān)管”，指導(dǎo)會館自覺建立組織自律與責(zé)任追究機(jī)制，規(guī)范經(jīng)營行為;在法律監(jiān)管方面，增補(bǔ)、調(diào)整、修改、完善現(xiàn)行規(guī)定，對會館內(nèi)部治理、財務(wù)預(yù)算、績效評估、稅收優(yōu)惠等制度做出更具操作性的增補(bǔ)。

(二)從會館的視角看

1.提高會館公信力。首先，加強(qiáng)成員素質(zhì)培養(yǎng)，糾正工作人員不合法與不道德行為，強(qiáng)化其公民意識與服務(wù)奉獻(xiàn)精神，并完善監(jiān)督機(jī)制、自律機(jī)制、財務(wù)預(yù)算機(jī)制以及績效評估體系，對具體行為進(jìn)行約束與監(jiān)督;其次，引入“社會交待機(jī)制”，經(jīng)營者主動向社區(qū)及當(dāng)?shù)卣淮ぷ鳎邮苌鐣O(jiān)督;再次，建立同行互律機(jī)制，通過行業(yè)協(xié)會、認(rèn)證制度等方式，對日常運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督與評定，使監(jiān)督工作更加專業(yè)化、科學(xué)化、客觀化。

2.保持會館獨(dú)立性。相當(dāng)多的“民辦官助”型非營利組織過分依賴地方政府，甚至成為附屬機(jī)構(gòu)，難以在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有功能，這些“準(zhǔn)政府部門”帶有濃厚的官方色彩及行政化傾向，喪失了組織的獨(dú)立性。因此，會館應(yīng)加強(qiáng)與政府溝通，克服過度依賴思想，也應(yīng)不斷尋求創(chuàng)新，根據(jù)新的需求動態(tài)，制定新的運(yùn)營策略。

3.引入“第三方評估”。借鑒西方管理之經(jīng)驗(yàn)，在互動過程中引入“第三方評估”機(jī)制，即:由具有法定權(quán)威的中介機(jī)構(gòu)制定標(biāo)準(zhǔn)，對會館日常工作及項(xiàng)目運(yùn)營進(jìn)行評估，為評價組織工作提供參考依據(jù)。這樣不僅可改善互動的外部環(huán)境，建立強(qiáng)有力的社會支持體系，也有利于彌補(bǔ)政府職能，為社區(qū)老人提供優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老服務(wù)。

總之，以社區(qū)為載體，非營利組織與地方政府互動，共同承擔(dān)養(yǎng)老保障供給責(zé)任，是國際上認(rèn)可的做法。由于諸多因素制約，非營利組織參與公共服務(wù)的效能尚未充分發(fā)揮，因此，以政府為主導(dǎo)，明確政府角色與資源讓渡責(zé)任，為互動提供政策支持，同時加強(qiáng)組織自身建設(shè)，就是保證有效互動的前提。

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(作者單位:湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)