淺議商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)存在的問題及對策

摘要:隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，各商業(yè)銀行中間業(yè)務(wù)成為其業(yè)務(wù)的重要組成部分，其代理的國庫業(yè)務(wù)也不斷向縱深發(fā)展。就當(dāng)前本地區(qū)商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)存在的問題，提出改進(jìn)的對策和措施，不斷提高商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)工作水平。

關(guān)鍵詞:商業(yè)銀行;代理國庫業(yè)務(wù);問題及對策

一、商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的基本現(xiàn)狀

青海省轄區(qū)內(nèi)主要金融機構(gòu)有:工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、建設(shè)銀行、中國銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行、青海銀行、農(nóng)村信用聯(lián)社、郵政儲蓄銀行。轄區(qū)內(nèi)商業(yè)銀行辦理的國庫業(yè)務(wù)主要有國庫經(jīng)收處業(yè)務(wù)、代理縣支(區(qū))庫業(yè)務(wù)、財政集中支付業(yè)務(wù)、非稅收入收繳業(yè)務(wù)。

(一)代理國庫基本情況:全省代理支庫共28家，其中工商銀行1家、建設(shè)銀行1家、農(nóng)業(yè)銀行23家、青海銀行2家、農(nóng)村信用社1家。代理支庫占全省國庫機構(gòu)的45%，占全部縣支庫的70%。主要集中在海南、黃南、玉樹、果洛、海北、海西五個州內(nèi)，大部分地處青南地區(qū)。全省代理支庫專職人員19人，兼職39人，聘用臨時人員28人。28家代理支庫辦理預(yù)算收入占全省預(yù)算總收入的22.46%;預(yù)算支出占全省預(yù)算支出的8.66%。全年業(yè)務(wù)量171，528筆，占全省國庫業(yè)務(wù)量的19.05%，同時，全省代理國庫還承擔(dān)代收本地區(qū)養(yǎng)老保險金業(yè)務(wù)。由于客觀因素的制約，果洛、玉樹州轄內(nèi)的代理支庫國庫會計核算方式仍然為手工方式，電子化建設(shè)水平較低。因而，代理支庫在全省國庫工作中更多的體現(xiàn)著行政機構(gòu)職責(zé)，為地方政府提供服務(wù)，維護(hù)地方穩(wěn)定。

(二)財政集中支付業(yè)務(wù)代理情況。作為全國推行國庫集中收付改革的試點地區(qū)，2003年青海省分庫積極配合地方政府，成功的推行了省、市級財政國庫集中收付改革試點工作。2005年又?jǐn)U大到海北州中心支庫;2008年海東地區(qū)加入集中支付業(yè)務(wù)試點單位;2009年，各州、地、縣陸續(xù)開展了集中支付業(yè)務(wù)推廣工作。通過與當(dāng)?shù)刎斦⒋磴y行和各級預(yù)算單位的密切配合，我省各級國庫集中支付改革業(yè)務(wù)開展順利，系統(tǒng)運行平穩(wěn)。同時，針對實際工作中存在的操作不規(guī)范、支付清算效率不高等問題，人民銀行西寧中心支行及時與省財政廳研究并聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好省級國庫集中支付業(yè)務(wù)的通知》等一系列規(guī)章制度、管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范了信息傳遞、賬務(wù)核對等工作，各代理銀行在工作中，也能結(jié)合實際制定和完善《財政集中支付代理銀行資金清算業(yè)務(wù)核算辦法》等制度規(guī)定，不斷規(guī)范業(yè)務(wù)操作，提高服務(wù)水平。

目前青海省國庫集中支付業(yè)務(wù)處理的模式基本為:由財政部門、預(yù)算單位分別在代理銀行開設(shè)“零余額賬戶”，辦理直接支付和授權(quán)支付業(yè)務(wù)。按照“先支付、后清算”的原則，由代理銀行與國庫通過支付系統(tǒng)進(jìn)行資金清算。各代理銀行代理資格先由人民銀行審核認(rèn)定后通過財政部門以招投標(biāo)方式確定，各商業(yè)銀行代理積極性較高。青海省財政廳建立了獎懲機制，每年對省級代理銀行進(jìn)行綜合業(yè)務(wù)考核，并對考核情況進(jìn)行通報，促使各代理銀行不斷提高工作水平和質(zhì)量。

(三)經(jīng)收處業(yè)務(wù)開展情況。鑒于青海省的經(jīng)濟特點，國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)大多集中在省內(nèi)經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的地區(qū)以及工業(yè)密集區(qū)，如西寧、海西、海東地區(qū)，而牧業(yè)地區(qū)經(jīng)濟總量小，導(dǎo)致稅收收入少，財政支出主要依靠國家轉(zhuǎn)移支付。西寧市各家商業(yè)銀行積極利用自身的優(yōu)勢，通過與稅務(wù)部門簽訂委托代理協(xié)議，對個體工商戶實行實時扣劃稅費業(yè)務(wù)、海關(guān)稅網(wǎng)上繳稅系統(tǒng)等，有效彌補了我省未開通橫向聯(lián)網(wǎng)的不足，降低了經(jīng)收處、稅務(wù)部門的業(yè)務(wù)工作量，加速了稅款入庫速度， 2009年10月26日，西寧市城西區(qū)財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)工作正式運行。

(四)非稅收繳業(yè)務(wù)。政府非稅收入是財政收入的一個重要組成部分，青海省非稅收入規(guī)模快速增長，已成為財政收入的重要來源，其增速明顯高于稅收收入。近年來，通過規(guī)范各項行政收費行為，非稅收入增長較快，收入來源比較集中。2007年，青海省非稅收入占全省地方稅收收入的75.9%，占地方一般預(yù)算收入的65.9%。由于受歷史因素的影響，建設(shè)銀行參與財政非稅收入業(yè)務(wù)程度較高，這部分業(yè)務(wù)目前主要集中在建設(shè)銀行及青海銀行。

二、存在問題

(一)代理支庫業(yè)務(wù)可選擇的銀行范圍小。全省7個州、地，大部分地區(qū)為少數(shù)民族聚居區(qū)，經(jīng)濟以牧業(yè)為主。各金融機構(gòu)為了適應(yīng)市場發(fā)展，對沒有經(jīng)濟效益的虧損基層行機構(gòu)進(jìn)行了撤并，因此，在牧區(qū)，建設(shè)銀行、工商銀行的各基層網(wǎng)點紛紛撤出，農(nóng)業(yè)銀行雖然沒有撤出，但機構(gòu)降格，人員壓縮，出現(xiàn)近似“留守”現(xiàn)象，致使大部分邊遠(yuǎn)地區(qū)只有農(nóng)業(yè)銀行的分支機構(gòu)以及農(nóng)村信用社，而代理支庫所在地各商業(yè)銀行因受地方經(jīng)濟發(fā)展的限制，銀行資金利用率普遍不高，業(yè)務(wù)逐步萎縮，經(jīng)營困難。農(nóng)村信用社受人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、電子化建設(shè)水平等基礎(chǔ)設(shè)施的制約，基本沒有代理支庫業(yè)務(wù)，導(dǎo)致全省縣支庫國庫業(yè)務(wù)的代理銀行基本為農(nóng)業(yè)銀行，占全部代理機構(gòu)的82.14%。由于選擇代理支庫范圍小，無法形成市場競爭機制，造成人民銀行只能被動委任代理支庫資格，在實際工作中，基層代理支庫不能真正發(fā)揮國庫部門的職能作用。

(二)代理支庫機構(gòu)不健全。由于代理國庫業(yè)務(wù)成本大、收益小，商業(yè)銀行對代理國庫業(yè)務(wù)積極性不高，加之內(nèi)部減員增效，使國庫規(guī)章制度難以較好落實。一是全省代理國庫業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行人員少，客觀上無法滿足國庫制度中對國庫業(yè)務(wù)人員配置的要求，各代理支庫均與代理銀行的營業(yè)部門合署辦公，聘用人員、專職人員、兼職人員職能錯位;二是國庫會計核算業(yè)務(wù)不納入代理銀行考核范圍，代理國庫管理工作難以得到重視;三是商業(yè)銀行會計核算業(yè)務(wù)在防范風(fēng)險方面實行柜員制，采取不同金額的授權(quán)制，客觀上對國庫業(yè)務(wù)的記賬、復(fù)核等內(nèi)控風(fēng)險防范制度無法落實，因而兼職和賬務(wù)處理中的“一手清”現(xiàn)象難以避免。

(三)監(jiān)管職能弱化。主要體現(xiàn)在:一是商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)受人民銀行國庫部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理，但人員則由商業(yè)銀行自行調(diào)配和管理。這種業(yè)務(wù)管理權(quán)與人事安排權(quán)的分離，導(dǎo)致代理國庫業(yè)務(wù)中一些違規(guī)操作“屢查屢犯”的現(xiàn)象得不到有效改變;二是商業(yè)銀行企業(yè)化經(jīng)營制約了代理支庫監(jiān)督職能的發(fā)揮。為了保障商業(yè)銀行自身的利益，代理支庫不能大膽開展國庫監(jiān)督;三是各代理國庫基本滿足于日常的國庫賬務(wù)核算，不能很好的履行對本地國庫經(jīng)收處的監(jiān)督、管理、檢查和指導(dǎo)職責(zé)。

(四)國庫直接辦理非稅收入難度大。由于青海省經(jīng)濟薄弱，非稅收入成為地方財政的主要來源，受地方利益的驅(qū)動，非稅收入納入預(yù)算內(nèi)管理的難度很大。青海省地域遼闊，經(jīng)濟較落后，“金財工程”覆蓋面窄，特別是縣級，非稅收入的規(guī)模小，有的縣只有幾十萬元收入，加之非稅收入征收部門眾多，收費項目繁多，地方財政困難，計算機技術(shù)力量缺乏，改革成本較高，推行以計算機網(wǎng)絡(luò)為支撐的非稅收入收繳管理存在一定的困難。

(五)代理國庫會計核算方式存在不足。《國庫會計管理規(guī)定》《國庫會計核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程(試行)》(以下簡稱《規(guī)程》)對代理國庫業(yè)務(wù)流程、會計科目使用等做出了規(guī)定。各代理銀行根據(jù)《規(guī)程》第十五條的規(guī)定，使用商業(yè)銀行會計核算系統(tǒng)處理國庫業(yè)務(wù)。隨著《國庫會計核算系統(tǒng)》在代理國庫的推廣和運用，代理國庫的國庫會計核算又同時使用《國庫會計核算系統(tǒng)》，兩套系統(tǒng)相互獨立、自成體系，在核算流程上出現(xiàn)相互割裂、產(chǎn)生財政庫款賬戶賬號不一致等現(xiàn)象，國庫會計核算系統(tǒng)與商業(yè)銀行的會計核算系統(tǒng)中的國庫業(yè)務(wù)如何進(jìn)行銜接，《規(guī)程》中對國庫會計核算系統(tǒng)產(chǎn)生的中間結(jié)果和最終結(jié)果如何并入商業(yè)銀行自身核算系統(tǒng)，以及兩套系統(tǒng)之間的賬務(wù)核對等方面，沒有明確的規(guī)定，使不同的代理銀行容易產(chǎn)生不同的操作方法，不利于國庫業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)管，加大了操作風(fēng)險。

(六)地域發(fā)展的不均衡性給國庫監(jiān)管帶來新的難點。由于經(jīng)濟的加速發(fā)展，進(jìn)一步加大了轄區(qū)內(nèi)各地區(qū)的差距。青海地域廣闊，內(nèi)部區(qū)域差異大，由于歷史、自然環(huán)境條件和少數(shù)民族文化素質(zhì)等方面的原因，加上工業(yè)、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相對單一，資源綜合利用水平低，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢;邊遠(yuǎn)地區(qū)部分代理支庫核算工作電子化程度低，會計核算方式基本為手工模式;部分地區(qū)由于電力供應(yīng)無法保障，無法向代理支庫推廣國庫會計核算系統(tǒng)，每一筆業(yè)務(wù)仍需手工操作，出現(xiàn)了轄內(nèi)代理國庫各種核算方式并存，地區(qū)間的差距不斷擴大，這就要求國庫監(jiān)督人員既要熟悉掌握現(xiàn)有的規(guī)章制度，同時又要對適合原核算模式下的規(guī)章制度充分了解，對國庫監(jiān)管人員提出了更高的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求。

三、相關(guān)措施及建議

(一)考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的實際情況，給予一定的政策傾斜。青海是我國最主要的水源地和全國生態(tài)安全的重要屏障。青藏高原對長江、黃河中下游，對周邊地區(qū)乃至亞洲大陸的環(huán)境變化有著重要影響。近年來，由于全球氣候變暖和人為因素的影響，三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境日趨惡化。為了保護(hù)和改善三江源地區(qū)的生態(tài)環(huán)境狀況，我國啟動了三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程。目前青海省對這些區(qū)域的發(fā)展已做出了較為科學(xué)的定位，取消了對三江源地區(qū)GDP的考核指標(biāo)。人民銀行也可借鑒考慮該地區(qū)的金融建設(shè)方向，尤其是代理國庫業(yè)務(wù)健康、穩(wěn)定、安全發(fā)展。通過根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，合理評價代理支行，建立科學(xué)的代理國庫業(yè)務(wù)費用支付辦法，以促進(jìn)不同地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)加大監(jiān)督，促進(jìn)代理國庫業(yè)務(wù)規(guī)范性開展。現(xiàn)階段受地區(qū)經(jīng)濟等條件限制，短時間內(nèi)將代理國庫業(yè)務(wù)全部納入人民銀行的管理體系，采用數(shù)據(jù)集中、收回代理國庫業(yè)務(wù)還不太現(xiàn)實。因此，目前的代理國庫還將存在很長一段時間，要在維持現(xiàn)有體制的情況下加強管理，有效降低國庫資金風(fēng)險，促進(jìn)國庫業(yè)務(wù)規(guī)范化開展，調(diào)動代理銀行的積極性。一是加強與財稅部門的聯(lián)系和協(xié)商，相應(yīng)提高商業(yè)銀行的代理費用，讓商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)有所收益，激勵商業(yè)銀行代理的積極性;二是加大對代理國庫的檢查指導(dǎo)力度，加強代理國庫業(yè)務(wù)現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查，進(jìn)一步規(guī)范代理國庫的業(yè)務(wù)操作;三是加強制度建設(shè)，強化內(nèi)控管理，督促落實各項審查、管理制度，防范商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的風(fēng)險，促進(jìn)代理國庫業(yè)務(wù)規(guī)范化、制度化，不斷提高代理國庫工作質(zhì)量;四是及時針對新業(yè)務(wù)，加強對代理國庫的人員培訓(xùn)，不斷提高代理國庫工作人員的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)，為國庫業(yè)務(wù)的順利開展提供保障，從而全面提升代理國庫的服務(wù)水平。

(三)完善政府非稅收入管理制度建設(shè)，逐步擴大非稅收入納入預(yù)算管理的比重。進(jìn)一步完善政府非稅收入管理制度，使其涵蓋非稅收入收繳的各個環(huán)節(jié);非稅收入收繳管理改革是以網(wǎng)絡(luò)化管理為支撐的一項系統(tǒng)工程，需要加強網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，配備專業(yè)技術(shù)人員，提供及時、全面、準(zhǔn)確、詳細(xì)的信息，才能更好的為部門預(yù)算編制、執(zhí)行提供分析依據(jù);收入收繳和資金支付是財政國庫管理的兩個基本環(huán)節(jié)，政府非稅收入收繳管理只有與國庫集中支付管理相銜接、協(xié)調(diào)，才有利于提高財政資金使用效益，因而需注重與國庫集中支付工作的協(xié)調(diào)推進(jìn)，以促進(jìn)財政貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，增強政府宏觀調(diào)控能力。

(四)采用人民銀行直接辦理財政集中支付業(yè)務(wù)，不斷擴大國庫直接支付業(yè)務(wù)范圍。人民銀行作為現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的直接參與者，借助先進(jìn)的支付網(wǎng)絡(luò)，可以將資金快捷、方便地匯劃到收款人的賬戶，具有明顯的優(yōu)勢，既能體現(xiàn)國庫服務(wù)功能的優(yōu)化，又能強化國庫監(jiān)管功能。

(五)將商業(yè)銀行柜員制的風(fēng)險控制與國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險控制相結(jié)合。轉(zhuǎn)變將代理國庫業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行自營業(yè)務(wù)完全割裂開來的觀點，督促代理銀行既要制定適合本行管理模式的風(fēng)險控制辦法，也要充分考慮國庫業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)的風(fēng)險控制及有別于其他中間業(yè)務(wù)的特殊要求，既要堅持國庫制度，也要堅持柜員制的內(nèi)控制度。強化資金風(fēng)險控制和內(nèi)控制約機制建設(shè)，確保國庫資金安全。

(六)完善代理國庫會計核算方式。代理國庫業(yè)務(wù)畢竟有別于商業(yè)銀行的其他中間業(yè)務(wù)，其服務(wù)的主體——-財政部門對預(yù)算收支款項的特殊要求，目前只有國庫會計核算系統(tǒng)能夠提供這種服務(wù)。因此，建議充分利用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，使商業(yè)銀行會計核算系統(tǒng)與國庫會計核算系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)相互銜接，減少不必要的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，減輕勞動量，避免內(nèi)部重復(fù)記賬，盡可能發(fā)揮國庫會計核算系統(tǒng)的功能，降低核算風(fēng)險。

(七)實施國庫代理業(yè)務(wù)備案制度。財政國庫集中支付業(yè)務(wù)、代理(鄉(xiāng)鎮(zhèn))支庫業(yè)務(wù)、經(jīng)收處業(yè)務(wù)、非稅收入代收業(yè)務(wù)、預(yù)算單位、財政部門開戶等均應(yīng)實行備案制度管理，以便于對國庫新業(yè)務(wù)以及采取的新措施進(jìn)行全程監(jiān)督，促使國庫代理機構(gòu)將國庫業(yè)務(wù)納入本行業(yè)務(wù)檢查的范圍。人民銀行國庫部門要定期對其國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查監(jiān)督，并將檢查情況及時向被檢查單位反饋，同時抄報上級國庫和財政部門，以便共享資源，形成監(jiān)管的合力。

(八)理順財、稅、庫、行關(guān)系，為代理國庫工作營造良好氛圍。一是建立財、稅、庫、行聯(lián)席會議制度和情況互通制度，形成協(xié)調(diào)一致的良好關(guān)系，共同促進(jìn)工作;二是加快實現(xiàn)“財、稅、庫、行”全面橫向聯(lián)網(wǎng)，達(dá)到數(shù)據(jù)資源共享，資金及時清算的目的;三是努力營造良好的代理國庫工作環(huán)境，協(xié)調(diào)財、稅、庫等部門的關(guān)系，以對代理國庫工作從財力、物力、技術(shù)等方面進(jìn)行全方位支持，并加大宣傳力度，使代理國庫地位與其他商業(yè)銀行形成鮮明對比，具有較好的社會信譽和代理優(yōu)越性，增強商業(yè)銀行主動代理的意識和責(zé)任感;四是積極溝通，協(xié)調(diào)，與財政部門共同監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)代理銀行的國庫業(yè)務(wù)，不斷促進(jìn)地方財稅體制改革向縱深發(fā)展。

(作者單位:中國人民銀行西寧中心支行國庫處)