淺議商業銀行代理國庫業務存在的問題及對策

摘要:隨著經濟不斷發展，各商業銀行中間業務成為其業務的重要組成部分，其代理的國庫業務也不斷向縱深發展。就當前本地區商業銀行代理國庫業務存在的問題，提出改進的對策和措施，不斷提高商業銀行代理國庫業務工作水平。

關鍵詞:商業銀行;代理國庫業務;問題及對策

一、商業銀行代理國庫業務的基本現狀

青海省轄區內主要金融機構有:工商銀行、農業銀行、建設銀行、中國銀行、農業發展銀行、國家開發銀行、青海銀行、農村信用聯社、郵政儲蓄銀行。轄區內商業銀行辦理的國庫業務主要有國庫經收處業務、代理縣支(區)庫業務、財政集中支付業務、非稅收入收繳業務。

(一)代理國庫基本情況:全省代理支庫共28家，其中工商銀行1家、建設銀行1家、農業銀行23家、青海銀行2家、農村信用社1家。代理支庫占全省國庫機構的45%，占全部縣支庫的70%。主要集中在海南、黃南、玉樹、果洛、海北、海西五個州內，大部分地處青南地區。全省代理支庫專職人員19人，兼職39人，聘用臨時人員28人。28家代理支庫辦理預算收入占全省預算總收入的22.46%;預算支出占全省預算支出的8.66%。全年業務量171，528筆，占全省國庫業務量的19.05%，同時，全省代理國庫還承擔代收本地區養老保險金業務。由于客觀因素的制約，果洛、玉樹州轄內的代理支庫國庫會計核算方式仍然為手工方式，電子化建設水平較低。因而，代理支庫在全省國庫工作中更多的體現著行政機構職責，為地方政府提供服務，維護地方穩定。

(二)財政集中支付業務代理情況。作為全國推行國庫集中收付改革的試點地區，2003年青海省分庫積極配合地方政府，成功的推行了省、市級財政國庫集中收付改革試點工作。2005年又擴大到海北州中心支庫;2008年海東地區加入集中支付業務試點單位;2009年，各州、地、縣陸續開展了集中支付業務推廣工作。通過與當地財政、代理銀行和各級預算單位的密切配合，我省各級國庫集中支付改革業務開展順利，系統運行平穩。同時，針對實際工作中存在的操作不規范、支付清算效率不高等問題，人民銀行西寧中心支行及時與省財政廳研究并聯合下發了《關于進一步做好省級國庫集中支付業務的通知》等一系列規章制度、管理辦法，進一步規范了信息傳遞、賬務核對等工作，各代理銀行在工作中，也能結合實際制定和完善《財政集中支付代理銀行資金清算業務核算辦法》等制度規定，不斷規范業務操作，提高服務水平。

目前青海省國庫集中支付業務處理的模式基本為:由財政部門、預算單位分別在代理銀行開設“零余額賬戶”，辦理直接支付和授權支付業務。按照“先支付、后清算”的原則，由代理銀行與國庫通過支付系統進行資金清算。各代理銀行代理資格先由人民銀行審核認定后通過財政部門以招投標方式確定，各商業銀行代理積極性較高。青海省財政廳建立了獎懲機制，每年對省級代理銀行進行綜合業務考核，并對考核情況進行通報，促使各代理銀行不斷提高工作水平和質量。

(三)經收處業務開展情況。鑒于青海省的經濟特點，國庫經收業務大多集中在省內經濟相對發達的地區以及工業密集區，如西寧、海西、海東地區，而牧業地區經濟總量小，導致稅收收入少，財政支出主要依靠國家轉移支付。西寧市各家商業銀行積極利用自身的優勢，通過與稅務部門簽訂委托代理協議，對個體工商戶實行實時扣劃稅費業務、海關稅網上繳稅系統等，有效彌補了我省未開通橫向聯網的不足，降低了經收處、稅務部門的業務工作量，加速了稅款入庫速度， 2009年10月26日，西寧市城西區財稅庫銀橫向聯網工作正式運行。

(四)非稅收繳業務。政府非稅收入是財政收入的一個重要組成部分，青海省非稅收入規模快速增長，已成為財政收入的重要來源，其增速明顯高于稅收收入。近年來，通過規范各項行政收費行為，非稅收入增長較快，收入來源比較集中。2007年，青海省非稅收入占全省地方稅收收入的75.9%，占地方一般預算收入的65.9%。由于受歷史因素的影響，建設銀行參與財政非稅收入業務程度較高，這部分業務目前主要集中在建設銀行及青海銀行。

二、存在問題

(一)代理支庫業務可選擇的銀行范圍小。全省7個州、地，大部分地區為少數民族聚居區，經濟以牧業為主。各金融機構為了適應市場發展，對沒有經濟效益的虧損基層行機構進行了撤并，因此，在牧區，建設銀行、工商銀行的各基層網點紛紛撤出，農業銀行雖然沒有撤出，但機構降格，人員壓縮，出現近似“留守”現象，致使大部分邊遠地區只有農業銀行的分支機構以及農村信用社，而代理支庫所在地各商業銀行因受地方經濟發展的限制，銀行資金利用率普遍不高，業務逐步萎縮，經營困難。農村信用社受人員業務素質、電子化建設水平等基礎設施的制約，基本沒有代理支庫業務，導致全省縣支庫國庫業務的代理銀行基本為農業銀行，占全部代理機構的82.14%。由于選擇代理支庫范圍小，無法形成市場競爭機制，造成人民銀行只能被動委任代理支庫資格，在實際工作中，基層代理支庫不能真正發揮國庫部門的職能作用。

(二)代理支庫機構不健全。由于代理國庫業務成本大、收益小，商業銀行對代理國庫業務積極性不高，加之內部減員增效，使國庫規章制度難以較好落實。一是全省代理國庫業務的商業銀行人員少，客觀上無法滿足國庫制度中對國庫業務人員配置的要求，各代理支庫均與代理銀行的營業部門合署辦公，聘用人員、專職人員、兼職人員職能錯位;二是國庫會計核算業務不納入代理銀行考核范圍，代理國庫管理工作難以得到重視;三是商業銀行會計核算業務在防范風險方面實行柜員制，采取不同金額的授權制，客觀上對國庫業務的記賬、復核等內控風險防范制度無法落實，因而兼職和賬務處理中的“一手清”現象難以避免。

(三)監管職能弱化。主要體現在:一是商業銀行代理國庫業務受人民銀行國庫部門的領導和管理，但人員則由商業銀行自行調配和管理。這種業務管理權與人事安排權的分離，導致代理國庫業務中一些違規操作“屢查屢犯”的現象得不到有效改變;二是商業銀行企業化經營制約了代理支庫監督職能的發揮。為了保障商業銀行自身的利益，代理支庫不能大膽開展國庫監督;三是各代理國庫基本滿足于日常的國庫賬務核算，不能很好的履行對本地國庫經收處的監督、管理、檢查和指導職責。

(四)國庫直接辦理非稅收入難度大。由于青海省經濟薄弱，非稅收入成為地方財政的主要來源，受地方利益的驅動，非稅收入納入預算內管理的難度很大。青海省地域遼闊，經濟較落后，“金財工程”覆蓋面窄，特別是縣級，非稅收入的規模小，有的縣只有幾十萬元收入，加之非稅收入征收部門眾多，收費項目繁多，地方財政困難，計算機技術力量缺乏，改革成本較高，推行以計算機網絡為支撐的非稅收入收繳管理存在一定的困難。

(五)代理國庫會計核算方式存在不足。《國庫會計管理規定》《國庫會計核算業務操作規程(試行)》(以下簡稱《規程》)對代理國庫業務流程、會計科目使用等做出了規定。各代理銀行根據《規程》第十五條的規定，使用商業銀行會計核算系統處理國庫業務。隨著《國庫會計核算系統》在代理國庫的推廣和運用，代理國庫的國庫會計核算又同時使用《國庫會計核算系統》，兩套系統相互獨立、自成體系，在核算流程上出現相互割裂、產生財政庫款賬戶賬號不一致等現象，國庫會計核算系統與商業銀行的會計核算系統中的國庫業務如何進行銜接，《規程》中對國庫會計核算系統產生的中間結果和最終結果如何并入商業銀行自身核算系統，以及兩套系統之間的賬務核對等方面，沒有明確的規定，使不同的代理銀行容易產生不同的操作方法，不利于國庫業務的統一監管，加大了操作風險。

(六)地域發展的不均衡性給國庫監管帶來新的難點。由于經濟的加速發展，進一步加大了轄區內各地區的差距。青海地域廣闊，內部區域差異大，由于歷史、自然環境條件和少數民族文化素質等方面的原因，加上工業、交通、通訊等基礎設施薄弱，經濟結構相對單一，資源綜合利用水平低，地區經濟發展較為緩慢;邊遠地區部分代理支庫核算工作電子化程度低，會計核算方式基本為手工模式;部分地區由于電力供應無法保障，無法向代理支庫推廣國庫會計核算系統，每一筆業務仍需手工操作，出現了轄內代理國庫各種核算方式并存，地區間的差距不斷擴大，這就要求國庫監督人員既要熟悉掌握現有的規章制度，同時又要對適合原核算模式下的規章制度充分了解，對國庫監管人員提出了更高的業務素質要求。

三、相關措施及建議

(一)考慮欠發達地區的實際情況，給予一定的政策傾斜。青海是我國最主要的水源地和全國生態安全的重要屏障。青藏高原對長江、黃河中下游，對周邊地區乃至亞洲大陸的環境變化有著重要影響。近年來，由于全球氣候變暖和人為因素的影響，三江源地區生態環境日趨惡化。為了保護和改善三江源地區的生態環境狀況，我國啟動了三江源自然保護區生態保護和建設工程。目前青海省對這些區域的發展已做出了較為科學的定位，取消了對三江源地區GDP的考核指標。人民銀行也可借鑒考慮該地區的金融建設方向，尤其是代理國庫業務健康、穩定、安全發展。通過根據不同區域的功能定位，合理評價代理支行，建立科學的代理國庫業務費用支付辦法，以促進不同地區的協調發展。

(二)加大監督，促進代理國庫業務規范性開展。現階段受地區經濟等條件限制，短時間內將代理國庫業務全部納入人民銀行的管理體系，采用數據集中、收回代理國庫業務還不太現實。因此，目前的代理國庫還將存在很長一段時間，要在維持現有體制的情況下加強管理，有效降低國庫資金風險，促進國庫業務規范化開展，調動代理銀行的積極性。一是加強與財稅部門的聯系和協商，相應提高商業銀行的代理費用，讓商業銀行代理國庫業務有所收益，激勵商業銀行代理的積極性;二是加大對代理國庫的檢查指導力度，加強代理國庫業務現場檢查與非現場檢查，進一步規范代理國庫的業務操作;三是加強制度建設，強化內控管理，督促落實各項審查、管理制度，防范商業銀行代理國庫業務的風險，促進代理國庫業務規范化、制度化，不斷提高代理國庫工作質量;四是及時針對新業務，加強對代理國庫的人員培訓，不斷提高代理國庫工作人員的業務水平和綜合素質，為國庫業務的順利開展提供保障，從而全面提升代理國庫的服務水平。

(三)完善政府非稅收入管理制度建設，逐步擴大非稅收入納入預算管理的比重。進一步完善政府非稅收入管理制度，使其涵蓋非稅收入收繳的各個環節;非稅收入收繳管理改革是以網絡化管理為支撐的一項系統工程，需要加強網絡系統建設，配備專業技術人員，提供及時、全面、準確、詳細的信息，才能更好的為部門預算編制、執行提供分析依據;收入收繳和資金支付是財政國庫管理的兩個基本環節，政府非稅收入收繳管理只有與國庫集中支付管理相銜接、協調，才有利于提高財政資金使用效益，因而需注重與國庫集中支付工作的協調推進，以促進財政貨幣政策的協調配合，增強政府宏觀調控能力。

(四)采用人民銀行直接辦理財政集中支付業務，不斷擴大國庫直接支付業務范圍。人民銀行作為現代化支付系統的直接參與者，借助先進的支付網絡，可以將資金快捷、方便地匯劃到收款人的賬戶，具有明顯的優勢，既能體現國庫服務功能的優化，又能強化國庫監管功能。

(五)將商業銀行柜員制的風險控制與國庫業務風險控制相結合。轉變將代理國庫業務與商業銀行自營業務完全割裂開來的觀點，督促代理銀行既要制定適合本行管理模式的風險控制辦法，也要充分考慮國庫業務各環節的風險控制及有別于其他中間業務的特殊要求，既要堅持國庫制度，也要堅持柜員制的內控制度。強化資金風險控制和內控制約機制建設，確保國庫資金安全。

(六)完善代理國庫會計核算方式。代理國庫業務畢竟有別于商業銀行的其他中間業務，其服務的主體——-財政部門對預算收支款項的特殊要求，目前只有國庫會計核算系統能夠提供這種服務。因此，建議充分利用現代化的信息技術，使商業銀行會計核算系統與國庫會計核算系統能夠實現相互銜接，減少不必要的業務環節，減輕勞動量，避免內部重復記賬，盡可能發揮國庫會計核算系統的功能，降低核算風險。

(七)實施國庫代理業務備案制度。財政國庫集中支付業務、代理(鄉鎮)支庫業務、經收處業務、非稅收入代收業務、預算單位、財政部門開戶等均應實行備案制度管理，以便于對國庫新業務以及采取的新措施進行全程監督，促使國庫代理機構將國庫業務納入本行業務檢查的范圍。人民銀行國庫部門要定期對其國庫業務進行檢查監督，并將檢查情況及時向被檢查單位反饋，同時抄報上級國庫和財政部門，以便共享資源，形成監管的合力。

(八)理順財、稅、庫、行關系，為代理國庫工作營造良好氛圍。一是建立財、稅、庫、行聯席會議制度和情況互通制度，形成協調一致的良好關系，共同促進工作;二是加快實現“財、稅、庫、行”全面橫向聯網，達到數據資源共享，資金及時清算的目的;三是努力營造良好的代理國庫工作環境，協調財、稅、庫等部門的關系，以對代理國庫工作從財力、物力、技術等方面進行全方位支持，并加大宣傳力度，使代理國庫地位與其他商業銀行形成鮮明對比，具有較好的社會信譽和代理優越性，增強商業銀行主動代理的意識和責任感;四是積極溝通，協調，與財政部門共同監督、檢查、指導代理銀行的國庫業務，不斷促進地方財稅體制改革向縱深發展。

(作者單位:中國人民銀行西寧中心支行國庫處)