從小額貸款公司的制度完善看民間金融法制化

摘要:小額貸款公司開啟了我國民間金融法制化的窗口，其法律地位和生存意義獲得肯認，但其現有模式尚存在諸多不足，作為民間金融法制化的“試點”，有必要對之進行完善。首先要確立小額貸款公司的商業性目標，并對民間金融實行分類規制，結合行業協會的自律。

關鍵詞:民間金融法制化;小額貸款公司;金融監管

一、民間金融法制化命題的提出

伴隨著三農問題、中小企業融資難的困境，從上世紀末開始就有人疾呼“民間金融合法化”的口號，使“地下金融”陽光化的需求也不斷增加。但高晉康認為“民間金融合法化”的說法內含了民間金融就是好的價值預設，實質上不是一個嚴格的學術命題。并認為 “民間金融合法化”命題應更換為“民間金融法制化”。對民間金融法制化的界定包含如下要點:

(1)區分不同性質的民間金融，有層次有區別的用法律來規制，區別于“民間金融合法化”的遮蔽了我國民間金融良莠不齊的客觀現實。客觀地說，民間金融對社會既非全部具有積極意義，也非全部具有消極意義。民間金融法制化的含義就是明確要對民間金融進行法律規制，對其中有存在合理性的成分予以法律地位、并完善監管機制;對其中既不合現行法又沒有存在合理性的部分明確法律的禁止態度;(2)對民間金融中合理存在的部分不僅要賦予其法律地位，還要引導、規制，為其健康發展創造制度保障和發展空間，使其充分發揮特有的融資作用。

民間金融法制化既有其他國家和地區的可借鑒模式和經驗，在我國又有實現的制度基礎和現實需要，這些都為民間金融法制化的進程提供了經驗和保障。但是，雖然民間金融法制化具備必要性與可行性，但僅從現有小額貸款公司來看，還存在很多問題。

二、我國小額貸款公司現狀評析

(一)回顧小額貸款公司在我國的產生及發展歷程

2008年5月，銀監會、央行聯合發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》，至此小額貸款公司的法律地位和生存意義獲得了肯定。筆者將小額貸款公司在我國的建立分為以下幾個階段:

第一階段:2005-2008年小額貸款公司的三年試點。2005年為解決“三農”金融供給不足問題，央行在全國5省(區)推動試點，成立了7家小額貸款公司。但 “只貸不存”、身份缺失、監管虛置、資金匱乏成為這7家公司發展的桎梏;第二階段:小額貸款公司在央行與銀監會的各行其是中處境尷尬。2006年銀監會發布新政策，鼓勵設立三類新型農村金融機構，在一定程度上將央行推動成立的7家小額貸款公司排斥于銀監會的監管之外。央行與銀監會的各行其道，使小額貸款公司處境尷尬;第三階段:小額貸款公司試點進一步擴展。2008年5月銀監會、央行聯合發布《關于小額貸款公司試點的指導意見》，這被認為是正式松綁小額貸款公司的重要信號， 民資熱情高漲，浙江、江蘇等各省均紛紛作出回應，推行小額貸款公司試點。

(二)目前小額貸款公司的制度約束

央行推行的小額貸款公司可以看作是我國政府推行民間金融法制化的主體培育階段的試點。已成立的小額貸款試點公司為民間金融法制化分析提供了很好的研究樣本， 但“試點”畢竟更帶有政策試水的意味， 在相應的制度安排上受到諸多因素的制約。

1、資本金約束

國內小額貸款公司試點遵循 “只貸不存”的原則， 以自有資本金作為運營資金，由于資本金相對穩定且有限， 其貸款規模將受到抑制， 無法形成可持續的資金來源。早在1993年在山西臨縣開展扶貧性的小額貸款試點的經濟學家茅于軾對此深有感觸，2007年他曾對外表示，小額貸款組織至今不能吸收存款是其發展的一大障礙。尤努斯前兩年在中國考察時也表示，“有存，有貸，建立起一整套機構，才能互相支持。”央行“只貸不存”以及股東人數不超過5 個等規定， 確實限制了小額貸款公司的經營能力、資金來源的可持續性以及資金來源的多樣化。

2、利率約束

小額貸款額度小、成本高， 需要以較高的利率彌補操作成本。目前關于試點公司執行貸款利率不得超過銀行同類同期貸款基準利率4 倍 ( 銀監會試點為適當上浮) 的規定具有一定的合理性，幾家已成立的試點公司平均年利率水平也保持在12%- 15%之間。但這種利率管制政策限制了小額貸款公司的自主定價能力。

3、業務范圍約束

目前國際上可持續盈利的商業性小額信貸機構， 一般業務范圍較為廣泛， 可以從事吸收公共儲蓄等綜合性業務。而目前我國的試點公司， 在開展業務初期缺乏對風險的了解和控制， 業務范圍的放開， 特別是吸收儲蓄， 應是一個循序漸進的過程， 并應置于嚴格的監管之下。

4、地域范圍約束

對小額貸款公司實行地域限制， 主要是避免同一地域范圍內的惡性競爭，有效控制逆向選擇和道德風險等一系列問題。但是，地域范圍的限制不利于資金在更廣闊的空間進行有效配置， 造成了效率的損失; 另一方面， 小規模經營會使單筆業務的運作成本無法通過規模的擴大分攤， 難以實現規模效應。

5、未納入金融體系所受到的限制

對小額貸款公司的業務監管、信用體系建設 ( 主要是社會征信體系建設) 等均未明確或是空白，對目前已有的金融基礎信息難以達到共享， 制約其業務經營的發展。

(三)目前小額貸款公司的制度缺陷

1、監管模式模糊不清

央行對小額貸款公司只能進行業務指導，并沒有行政管理權限，也不能為其頒發“經營金融業務許可證”，所以這些小額貸款公司屬于非金融機構。而非金融機構的身份讓這些小額貸款公司游離在金融監管之外。由于小額貸款公司不吸收存款，實行的是非審慎監管，因此銀監會對此并不負監管責任。目前對小額貸款公司的監管各地的具體規定不同，主要由地方政府、工商管理部門負責。 2007年11月初發生的央行小額貸款公司試點之一的四川廣元全力小額貸款公司股東糾紛，暴露了小額貸款公司監管存在的問題。“全力公司是按照《公司法》組建的小額貸款公司，在內部管理架構、經營流程、內部風險控制、管理章程設置等方面沒有得到有效監督。”

2、設立政策目標偏差

根據《關于小額貸款公司試點的指導意見》的規定，小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。按照監管層意圖，小額貸款公司設立的初衷是引導資金流向農村等不發達地區，扶持貧困人口，其貸款必須分散、小額。很多專家曾呼吁，中國搞小額貸款的目標一開始就出現了偏差，即過分強調公益扶貧性質，而忽視了它的商業性。

3、政府介入程度過高

在央行推行的小額貸款公司試點中，主導者是地方政府。不可否認，作為一個理性的自我效用最大化的當事人，地方政府也會嘗試在試點中尋求自己的利益，這就產生了政府對民間金融規范化試點不當干預的可能性，同時也為各種不正當行為(如尋租)等提供了機會。假如政府在民間金融試點的過程中，按照自己的偏好和利益傾向， 選擇符合自己偏好的投資者組建小額信貸組織，那么這種金融組織就不可避免地帶有濃厚的政府色彩。

由于以上各種因素，從現狀來看，央行所推行的小額貸款公司模式對一般農戶而言意義有限，而且注冊資本金門檻很高， 其試點的意義也很有限。從以上對小額貸款公司目前發展所遇到的問題可以窺見我國民間金融法制化開端中所面臨的現實問題主要包括如下方面:1、制度設計的目標不明確——公益性與商業性的沖突;2、民間金融特定的產權結構與政府干預之間的矛盾;3、法律規制框架不清晰;4、漸進式改革限制了民間金融的發展空間。

三、從小額貸款公司到我國民間金融法制化的完善

(一)明確小額貸款公司等民間金融組織的商業性目標

國際上比較活躍的小額信貸組織分為兩種形式:公益性和商業性。作為公益性組織，主要用于資助或惠及特定群體，利率可以參照市場定價，也可以有一定優惠，資本金主要來自政府或機構自有資金。而商業性的組織，則要求其財物必須是可持續發展的，也就是要有其固有的盈利模式，比如利率差等。

小額貸款公司應明確其商業性目標，法人的天性在于盈利，這是對小額貸款公司的準確定位，而不是扶貧等公益、政治性目標。這是我國未來民間金融組織法制化的前提和基礎。僅就小額貸款公司來看，既然以“公司”為名，就決定了其是一個盈利性機構，是由獨立自主經營權的法人。政府不應從地域、政策上限制其自由發展，否則就失去了開放金融市場的原有之意，仍不能改變我國金融壟斷的弊端。

(二)政府角色的轉變:與特有產權結構相適應

鑒于民間金融本身的風險，雖然我們有必要對民間金融實行漸進式的改革，但首先必須轉變政府角色，減少干預，逐步放寬對“小額貸款公司”等民間金融模式的限制。

民間金融的發展要有特定的產權結構， 即它應完全區別于國有化金融制度，按照要真正實現民間金融產權結構的規范化“ 最根本的是要通過產權改革來實現財產權的分散化”以及使民間金融得到法律上明確而有效的保護。對政府在民間金融發展過程中的角色應當進行重新定位。在目前市場環境仍不夠完善的情況下政府應特別注意維護民間金融的內源融資機制并建立起投資傾向，政府所要做的就是完善法律法規來營造公平的市場環境，確立和履行產權保護承諾，逐步取消與緩解民營經濟發展的體制約束。

(三)建立我國民間金融法律規制體系——一般原則的角度

1、分類規范民間金融

民間金融的形式是多種多樣的，其性質也是存有差別的。必須要對民間金融予以分類研究，將其有所區分地對待。而分類的標準，吳曉靈認為“金融監管格外要監管的是吸收存款的機構，因為它利用的是社會公眾的錢，因而對它要有額外的嚴格的監管。”對于民間金融的管制是在經濟與安全之間尋求的一種平衡，而這其中的平衡點就在于是否吸收公眾存款。吸收公眾存款并以其為經常性業務的民間金融，其經營安全涉及到每個存款人的利益。對于此類，必須由金融監管機關進行監管以保障其安全。以下圖示可以更加明確地體現對民間金融的具體形式進行分類規范的內容:

2、《放貸人條例》應引入貸款強制注冊

筆者認為，我國目前的貸款機構較為混雜，可以借鑒香港地區的立法，對放債人進行強制注冊、強制申請牌照的方式，納入《放貸人條例》(目前正在審議討論)。

盡管解決民間融資難問題需要建立小額貸款機構，但是我國目前對于貸款機構缺少注冊機制。這一方面使得借款人對于貸款人的資信無從了解，更重要的是使得貸款機構的經營管理素質參差不齊，一些貸款人的不公平貸款方式和不良追收債務的方式嚴重影響了交易安全。為規范貸款行為，可以由中央或地方制定《放貸人條例》，由工商部門對放債機構進行注冊管理，由個人信貸登記系統進行放債登記并對借貸雙方進行基本的金融知識培訓，由法院對借貸合同的糾紛進行裁決。在美國和香港地區對此已有類似的法律規范，可以供我們學習和借鑒。香港地區金融監管局只對存款類金融機構進行監管。不吸收存款類的貸款機構不受香港地區金融監管局監管，但仍需向法庭申請“放債人牌照”。同時，放債人須遵守《放債人條例》，貸款協議的形式、內容和利率上限，都需要符合《放債人條例》的相關規定。

3、行業自律機制有待完善

民間金融來自民間，之所以能發展至今，主要靠的就是其信譽和自律。而今，隨著民間金融合法化進程的加快，我們勢必要將民間金融法制化。但與此同時，我們也不應該忽視行業自律的作用。在浙閩粵一帶，很多商會的作用和影響都是巨大的。行業自律協會在某種程度上肩負了征信機構的職責，通過對相關人信用的紀錄使其誠實、守信地經營。所以必須加強行業自律，使外部約束力和內部約束力共同發揮作用，使行業協會和監管機構共同肩負好維護民間金融安全、穩健發展的任務。

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(作者單位:廈門大學法學院)