完善城鄉二元金融結構下的農村金融體系

摘要:我國長期存在的城鄉二元經濟結構導致了城鄉分割的二元金融結構的形成，農村金融的發展遠遠落后于城市金融。城鄉金融一體化發展的重點和難點在于農村金融，因而應加強農村金融組織體系和農村金融服務體系建設，以推進城鄉金融一體化。

關鍵詞:二元金融結構;城鄉金融一體化;農村金融

中國城鄉金融二元結構就是我國當前在二元經濟結構的背景下金融體系的“二元”狀態，即:一方面，存在于城市的由發達的現代銀行(包括國有商業銀行、其他商業銀行、外資銀行)分支網絡以及證券、保險組成的一個基本上服務于城市經濟主體的金融市場;另一方面，存在于農村的由規模較小的農村商業銀行和農村信用社構成的基本上服務農村經濟主體的金融市場[1]。這種城鄉二元金融結構對中國發展尤其是中國農村發展產生了嚴重的負面影響，延緩了我國城鄉一體化的進程。要破解城鄉二元經濟結構，統籌城鄉發展，首先必須統籌城鄉金融市場，構建和完善城鄉二元金融結構下的農村金融體系，充分發揮農村金融的“資金催化劑”作用，才可能使中國農村步入良性發展軌道。

一、城鄉二元金融結構下的農村金融現狀及存在的問題

(一)農村金融體系功能不完善

1.農村金融組織體系不健全

從金融服務提供主體的角度來看，目前我國的農村金融組織體系包括正規金融和非正規金融兩部分，其中農村正規金融組織體系主要有中國農業銀行、中國農業發展銀行、農村信用社、農村商業銀行、郵政儲蓄銀行、村鎮銀行和小額貸款公司;而民間金融則主要包括民間自由借貸以及各種形式的“地下金融”活動。這種金融體系盡管比較龐雜并且看似完備，但在實踐中由于正規金融機構自身改造以及商業化改革等原因，農村金融機構身上的“農業色彩”越來越淡，對農村經濟發展的支持極為微弱。農業銀行作為農村金融體系中的骨干和支柱，在為農服務方面發揮的作用還不夠;農業發展銀行功能單一，政策性金融功能不健全，農業中長期政策性信貸投入嚴重不足;農村信用社的性質發生了引人注目的“變異”，其商業性逐漸強化，而合作性逐漸弱化，其服務于農戶的動力正在逐漸淡化[2];郵政儲蓄吸收的存款極少用于支持農村;保險公司缺乏開展農業保險的積極性，農業保險覆蓋面低，貸款風險集中于金融機構;新型農村金融機構數量少，農村金融市場競爭性不足;民間借貸作用巨大，但沒有獲得合法地位。農村信用擔保體系建設滯后，擔保業務發展緩慢。

2.農村地區金融服務機構網點不足

近年來，國有四大商業銀行的網點陸續從縣域撤并，從業人員逐漸精減，特別是農業銀行的市場戰略也從農村轉向城市，大量撤并了農村經營網點(見表1)。以農行安徽省分行為例，截止到2006年末，轄區內農行縣支行共計營業網點1065個，較2000 年末減少了565個，撤并幅度達到34.67%[3]。據對湖北省麻城、武穴、羅田三縣市的調查，1995年7家金融機構營業網點有1197個，金融從業人員4472人，到2005年6月，網點僅有260個，金融從業人員2547人，10年間其機構、人員減幅分別達78.3%、43%[4]。由于縣域金融機構網點和從業人員的減少，縣域經濟獲得的金融服務力度不足，部分農村地區出現了金融服務空白。據銀監會統計，截止2009年6月末，全國仍有2945個鄉鎮沒有金融機構營業網點，分布在27個省(區、市)，西部地區2367個，中部地區287個，東部地區291個。其中708個鄉鎮沒有任何金融服務，占金融機構空白鄉鎮總數的24%，分布在20個省(區、市)。

(二)農村金融資金外流現象嚴重

鑒于農村經濟產業收益率低，農戶等農村經濟主體缺乏抵押擔保品，一些地區的金融生態環境不夠完善，相對來說，農村貸款交易成本高，風險大，因而農村資金外流現象嚴重。

1.商業銀行資金“農轉非”

隨著金融體系改革的不斷深化，國有商業銀行結構調整步伐加快，開始從縣域經濟中戰略性撤退。近年來，國有商業銀行貸款權限紛紛上收，總分行制度的實施必然使各銀行總行傾向于將農村地區集中起來的資金運用到城市，結果造成農村信貸資金更加緊缺。以中國農業銀行為例，農業銀行約有40%的存款來源于農村地區，2007年底，農業銀行涉農貸款達12025億元，而農村地區獲得的存款余額為20127億元，存差為8102億元[6]。2008年末，農業銀行涉農貸款余額達9330億元，而農村地區獲得的存款余額約為24352億元，存差約為15022億元①。

2.農村信用社存差持續擴大

從2001年到2008年全國農村信用社存差額由5292.28億元增加到14080.09億元(見表1)，這部分存差主要被用于以下三個方面:一是上繳中央銀行法定存款準備金，二是購買各種證券資產，三是同業拆出，包括存放商業銀行和其他金融機構。農村信用社的對外投資和轉存的這部分資金基本上是流向城市，形成農村資金的流失。除了由存差引起的資金流出外，農村信用社發放的貸款中還有一部分為“非農貸款”，這部分貸款沒有用于農村和農業，因此也是資金外流的重要一項。

3.郵政儲蓄銀行“虹吸”效應嚴重

從1986年郵政儲蓄業務恢復到2003年7月，郵政儲蓄存款一直轉存人民銀行。由于郵政儲蓄只存不貸，通過遍布農村的郵政儲蓄網點，吸收了大量農村存款，產生了嚴重的“虹吸”效應。2007年3月，中國郵政儲蓄銀行正式掛牌成立，并推出小額信貸、質押貸款業務，國家對郵政儲蓄存款實行新老劃斷，老轉存款仍存放人民銀行，新增資金自主運用的政策，使得郵政儲蓄的“虹吸”效應有所減弱，農村資金通過郵政儲蓄渠道的外流得到一定程度的緩解，但回流效果仍不明顯。以安徽省為例，到2007年末，安徽郵政儲蓄存款余額達到674.84億元，通過小額質押貸款等形式，累計引導90多億元郵政儲蓄資金回流地方[7]。

4.非正規金融資金外流

近年來，各地一直都活躍著多種形式的“地下金融”活動，其中以具有一定資金規模和組織化程度的地下錢莊居多。地下錢莊以高利率、高回報率等方式將農戶手中的資金吸引過來，通過各種渠道流入企業或其他非農產業，從而加劇了農村資金的短缺。

(三)農村金融服務供給的結構性矛盾突出

1.農村金融產品和服務方式落后

農村金融市場及金融工具發展滯后，現代化的有價證券交易系統根本不可能延伸到農村鄉鎮，農村居民能夠參與交易的金融商品相當有限。農村金融供給形式以間接融資為主，直接融資嚴重滯后。現有的各類小額信貸機構資金來源有限，缺乏持續性。各類銀行業金融機構都把擔保抵押資產是否充足作為決定貸款的主要條件，使得大量缺乏抵押品又難以找到擔保方的小型、微型企業和農戶的資金需求問題得不到解決。農村支付結算渠道不暢，企業清算成本居高不下。現代支付系統在農村覆蓋率低、穩定性差，涉農企業、個體工商戶結算渠道不暢，資金清算耗費的人力、時間成本大。

2.農村金融結構與經濟結構不協調

當前農村經濟已不是單一的第一產業，第二、三產業均有了較大發展。同時隨著鄉鎮企業改制工作的推進，私營經濟和股份經濟成分大幅增加，農村經濟結構的調整不僅對融資提出了新要求，而且對其他金融業務上也有新的要求。但是農村金融結構的調整步伐卻遠遠落后于經濟結構的改變，一方面從貸款投向來看，無論是在產業結構方面，還是在所有制結構方面，貸款期限、利率、方式等均不適應已經優化了的農村經濟結構，另一方面，以農村信用合作社為主體的農村金融機構，也不能提供諸如保險、咨詢、代理、結算等多樣化的金融產品和金融服務。

二、構建和完善農村金融體系的思考

(一)構建多層次、多元化、廣覆蓋的農村金融組織體系

1.鞏固和拓展現有金融機構功能

(1)政策性金融機構應擴大業務范圍，在農業開發等市場機制和商業性金融難以有效發揮作用的領域提供金融服務，應切實加大對農業開發和農村基礎設施建設的支持力度。重點支持農田水利、水電路網、生態環境、基地開發等方面建設，改善農業生產條件和農村生活條件，提高農業綜合生產能力。大力支持農業產業化經營，扶持壯大龍頭企業，促進農產品加工業結構升級。大力支持農村流通體系建設、農業科技開發、農業小企業發展。

(2)商業性金融機構應始終堅持支農方向不動搖，按照商業化原則不斷增加對“三農”的信貸投入，鼓勵國有商業銀行在農村增設網點，延伸服務觸角，穩定和發展農村服務網絡，把農業銀行打造成國家掌控農村金融的主力金融機構，使其經營和服務貼近基層、貼近農村，在講究效益的前提下，支持農村工業發展和城鎮化發展，支持縣域經濟的發展。

(3)合作性金融機構應把經營重點放在縣以下，發揮好支持“三農”的主力軍作用，保持農村信用社縣級法人地位的長期穩定性。農村信用社應以提供普惠型服務為基礎，堅持以農民增收為核心，積極推行“陽光信貸”工程，切實做好農戶小額信用貸款、農戶聯保貸款、扶貧小額貸款、生源地助學貸款，全面代理各項涉農財政補貼的代理發放工作。積極推動農村信用社改造成為農村商業銀行、合作銀行，做大做強農村合作金融，增強對農村中小企業和“三農”的信貸支持。

(4)按照商業化原則，擴大郵政儲蓄資金的自主運用范圍，引導郵政儲蓄資金支持“三農”，積極開展符合農村需要的小額信貸等信貸新品種，完善郵政儲蓄機構在農村地區的儲蓄、匯兌和支付服務功能。確保郵政儲蓄銀行資金來源于農村，用之于農村。

2.加快發展新型農村金融機構

(1)積極推進村鎮銀行的設立。村鎮銀行是國家新型農村金融機構試點改革一部分，與小額貸款公司、農村資金互助社等對緩解農村地區資金“缺血”具有重要作用。所以要鼓勵社會各類資本，包括境內外金融資本、產業資本和民間資本參與進來，共同發起設立村鎮銀行，結合農村經濟發展需要，加快村鎮銀行組建步伐，認真規劃村鎮銀行的發展戰略，擴大村鎮銀行的覆蓋面，彌補金融服務和網點布局上的空白，促進農村資金回流。

(2)加快農村小額貸款公司試點步伐，引導民間資金流向農村，切實為“三農”和小企業提供金融服務。農村小額貸款公司要堅持為“三農”服務的宗旨，營業場所設在鄉鎮，以農業、農村、農戶、農民專業經濟合作組織和涉農中小企業為主要服務對象。鼓勵農業發展銀行、國家開發銀行等大型金融機構向小額貸款公司批發資金，解決資金不足問題，鼓勵條件成熟的小額貸款公司改制設立成為村鎮銀行。

(3)大力發展農村資金互助社。農村資金互助社由鄉(鎮)、行政村農民和農村小企業自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等業務，實行社員民主管理，以服務社員為宗旨，謀求社員共同利益。對于農村資金互助社，建議實行差別監管。

3.加快建立農村保險體系

加快推進農業保險和農業再保險體系建設，分散和降低農業生產的自然風險。具體方案如下:一是與地方政府簽訂協議，由商業保險公司代辦農業保險，鼓勵引導商業性保險機構到農村地區設立機構、開展業務;二是在條件成熟的地區，設立專業性的農業保險公司;三是建立農業互助型的保險公司;四是在地方財政兜底的情況下，設立農業政策性保險公司。五是探索建立農業再保險機構，采取財政補貼、稅收優惠等有利措施，為農業保險提供再保險支持，建立有效的巨災風險分散機制。

4.規范非正規金融的發展

以民間借貸為代表的農村非正規金融比之正規金融，更貼近農戶的生產生活，更符合以農戶經濟為基礎的農村經濟發展的需要。因此，應立足非正規金融發展的現實，突破原有的正規金融渠道建設，把非正規金融發展納入農村金融體系建設中來，盡快制定《民間借貸法》等法律法規，明確其借貸最高額、利率，促使其正式金融功能回歸。組織專門機構、專業人員認真研究農村錢莊、標會、互助基金會等民間金融組織的法律地位、運行規則等問題。采取措施切實改善民間借貸發展的市場環境和制度環境，充分發揮其在農村經濟發展中的積極作用。

(二)構建全方位、多功能、低成本的農村金融服務體系

1.完善城鄉一體化的信用體系

大力宣傳普及征信知識，提高農民的信用意識，不斷提升企業信貸征信系統和個人信用信息基礎數據庫的應用水平。進一步完善創建信用村、鎮工作機制，把建立農村居民個人征信系統與開展農戶信用等級評定工作緊密結合，規范農業企業和農戶信用信息基礎數據庫。探索建立農戶信用評分系統，依托基層農信社對農戶基本信息的采集，協調鄉鎮村組、公安、統計等部門對農戶基本信息的植入，通過人行和農信社對提取的農戶基本信息的甄別、遴選，在此基礎上進行科學評分、系統設置、數據輸入、自動評級，生成對農戶的綜合信用評估報告，實現對農戶信息資源的有效開發和利用。

2.建立城鄉一體化的支付結算網絡

進一步加大資金投入力度，不斷優化以現代支付系統為主的農村金融基礎設施。將大、小額支付系統向鄉鎮延伸，實現城鄉支付清算服務對接。強化結算功能，進而提高資金的使用效率。積極借助現代科技手段，大力拓展以電子化服務為代表的新興服務渠道，推廣網上銀行、電話銀行和手機銀行，提升縣域自助服務機具的布設密度，延伸服務“三農”及貧困地區經濟發展的觸角，如發放農民工專用銀行卡，在中心小城鎮、中心村設立ATM機，在農村交易集中的集貿市場配備POS 機，彌補農村金融機構網點延伸不到位的弊端。

3.建立農村信用擔保體系

(1)鼓勵發展多元化的擔保機構。通過優惠政策和管理辦法等，為農村信用擔保機構創造生存和發展空間，有效解決農戶和其他經營實體貸款擔保難的問題。首先，建立農村政策性擔保機構，為商業性金融參與項目融資提供貸款擔保，發揮政策性金融倡導扶持作用;其次，在經濟較為發達的地區應主要發展商業性民營擔保公司，如成立由各借款企業入股或由行業協會管理的擔保機構，政府可以入股支持，完全市場化運作;最后，由政府支持組建再擔保機構，進一步分散擔保機構的風險。

(2)創新農村信貸擔保機制。擴大農村有效擔保物范圍，健全農村信貸擔保機制，是破解農村信貸難題的關鍵。要依法開展權屬清晰、風險可控的大型農用生產設備、林權、荒地使用權等抵押貸款和應收賬款、倉單、可轉讓股權、專利權、注冊商標專用權等權利質押貸款。為了解決農民生產中的資金短缺問題，政府部門應盡快完善相關法律法規，為金融機構開展土地承包權抵押、農民住房抵押和土地流轉收益權質押等提供法律依據和保障。同時，建立農業貸款風險分散保障機制，以政府少量財政資金撬動和引導民間資金建立農業貸款擔保基金，對“公司+農戶”、“公司+合作社+農戶”和“公司+基地+農戶”等發展模式的貸款提供擔保。

注釋:

①根據中國農業銀行股份有限公司2008年度報告整理得出。

②物理學中的“虹吸”現象是指壓力差引起液體流動，這里指區域經濟差異引起資金的不平衡流動。

參考文獻:

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基金項目:國家社會科學基金項目(09BJL054);安徽省哲學社會科學規劃項目(AHSK07-08D158)。

(作者單位:曼徹斯特大學 環境與發展學院 皖西學院經濟與管理科學系)