英國金融監(jiān)管體制改革及啟示

摘要:作為全球性金融中心之一，英國在08年國際金融危機(jī)中所受到的沖擊極其嚴(yán)重，因此它是推進(jìn)金融監(jiān)管改革方面最為積極的國家之一。兩年來，英國金融監(jiān)管模式的改革取得了很大的成功，對英國和全球金融業(yè)的發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義。本文首先分析了英國金融監(jiān)管改革的背景和內(nèi)容，然后論述了英國金融監(jiān)管改革對我們正在進(jìn)行的金融監(jiān)管體制改革的有益啟示。

關(guān)鍵詞:英國;金融監(jiān)管 FSA啟示

近年來，國際金融領(lǐng)域顯現(xiàn)出幾個(gè)突出特點(diǎn):金融全球化，金融混業(yè)經(jīng)營和信息技術(shù)廣泛而深入的運(yùn)用，它們給整個(gè)金融監(jiān)管體系帶來了很大的影響。其相互作用也加劇了金融業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)中的影響范圍和影響程度，使防范金融業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)成為各國金融管理機(jī)構(gòu)必須考慮的首要問題，并由此引發(fā)了一輪完善監(jiān)管制度的改革。1998年，英國率先設(shè)立了獨(dú)立的中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局(簡稱FSA)，并在試運(yùn)行三年后又修訂了英國金融服務(wù)與市場法(Financial Services and Markets Act 2000)，從2001年12月1日起開始實(shí)施，從而在法律上進(jìn)一步明確了FSA中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位。在過去幾年的實(shí)踐中，英國金融監(jiān)管模式的改革取得了極大的成功，對英國和全球金融業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。我國正在進(jìn)行金融監(jiān)管體制的重大改革，研究英國金融監(jiān)管體制改革，對我國金融法律的立法及其調(diào)整具有重大的意義[1]。

1.英國金融監(jiān)管模式改革的背景

1.1英國金融監(jiān)管模式的改革有著深刻的國際背景

1988年巴塞爾協(xié)議就要求簽約國監(jiān)管各銀行以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的資本運(yùn)營情況，同時(shí)要求各簽約國擴(kuò)大監(jiān)管范圍，納入市場風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。1992年歐洲統(tǒng)一市場形成后，歐盟又為銀行與金融業(yè)制定了許多新的規(guī)定，包括銀行自有資金情況、償債能力的比例、資本構(gòu)成情況(利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn))，等等。另外，歐盟擬通過一種互相承認(rèn)監(jiān)管的制度來避免雙重監(jiān)管。英國雖然沒有加入歐元區(qū)，但倫敦金融市場上的歐元交易卻是最大的，提高金融交易效率與安全性有利于保持英國倫敦獨(dú)特的金融市場地位。

1.2英國金融監(jiān)管模式的改革的國內(nèi)背景

1.2.1金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的程度不斷加深

自20世紀(jì)80年代以來，以新型化、多樣化、電子化為特征的金融創(chuàng)新，改變了英國傳統(tǒng)的金融運(yùn)作模式。發(fā)生在銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券投資業(yè)之間的業(yè)務(wù)彼此滲透，使英國金融業(yè)多元化混業(yè)經(jīng)營的趨勢加強(qiáng)。特別是20世紀(jì)90年代以后一浪高過一浪的金融業(yè)并購浪潮，使銀行、保險(xiǎn)、證券、信托實(shí)現(xiàn)了跨行業(yè)的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢互補(bǔ)，銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)間的業(yè)務(wù)界限愈來愈模糊不清。越來越多的非金融機(jī)構(gòu)也開始經(jīng)營金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，混業(yè)經(jīng)營的日益發(fā)展，使英國成為全球金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營程度最高的國家之一。

1.2.2金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的缺陷日漸暴露

1998年6月1日之前英國實(shí)行的是“分業(yè)監(jiān)管”，共有9家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，分別行使對銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券投資業(yè)、房屋協(xié)會等機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。分業(yè)監(jiān)管雖然表面上無所不包，但一個(gè)金融機(jī)構(gòu)同時(shí)受幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)政出多門的“混合監(jiān)管”，不僅成本增加，效率降低，監(jiān)管者與被監(jiān)管者間容易產(chǎn)生爭議，而且某些被監(jiān)管者可以鉆多個(gè)監(jiān)管者之間信息較少溝通的漏洞，通過在不同業(yè)務(wù)類別間轉(zhuǎn)移資金的方法，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，人為地抬高或降低盈利等方法，以達(dá)到逃稅、內(nèi)部交易甚至洗黑錢等目的。20世紀(jì)90年代中期以后分業(yè)監(jiān)管有效性的降低，使英國朝野上下對改革金融監(jiān)管模式，逐漸有了較為統(tǒng)一的認(rèn)識[1]。

2.英國金融監(jiān)管體系的改革

2.1成立新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)

英國政府決定將10家機(jī)構(gòu)合并，組成單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這10家機(jī)構(gòu)包括證券與投資管理局(SIB)、證券期貨協(xié)會(SFA)、私人投資監(jiān)管局(PIA)、投資監(jiān)管組織(IMRO)、格蘭銀行的審慎監(jiān)管司(SSBE)、注冊互助委員會(RFC)、房屋協(xié)會委員會(BSC)、互助合作委員會(FSC)、由貿(mào)易工業(yè)部劃轉(zhuǎn)到財(cái)政部的保險(xiǎn)監(jiān)管司以及倫敦交易所的英國發(fā)行上市監(jiān)管部(UKLA)。1997年10月，證券投資局更名為金融監(jiān)管局(FSA)，1998年起，英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職責(zé)移交給FSA，F(xiàn)SA依法行使監(jiān)管權(quán)力。FSA雖然要全面負(fù)責(zé)對擁有一百多萬員工的英國金融業(yè)的監(jiān)管，但其機(jī)構(gòu)并不龐大，現(xiàn)有雇員僅二千多人，這主要依靠其先進(jìn)的監(jiān)管手段，因此使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)降低了成本，效率卻反而有所增加。

2.2制定新的金融監(jiān)管法律

英國曾實(shí)施過較長時(shí)期的自律式監(jiān)管體制，改革放棄了倫敦金融市場行業(yè)自律管理體系，重建全行業(yè)的金融服務(wù)監(jiān)管體系。2000年6月，英國女王正式批準(zhǔn)了《2000年金融服務(wù)和市場法》。這是英國自建國以來最重要的一部關(guān)于金融服務(wù)的法律，它于2001年12月1日正式實(shí)施后，取代了此前制定的一系列用于監(jiān)管金融業(yè)的法律、法規(guī)，堪稱英國金融業(yè)的一部“基本法”。該法明確了新成立的FSA和被監(jiān)管者的權(quán)力、責(zé)任及義務(wù)，統(tǒng)一了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范了金融市場的運(yùn)作。

2.3制定新的金融監(jiān)管規(guī)則

根據(jù)英國《2000年金融服務(wù)和市場法》的授權(quán)，F(xiàn)SA已經(jīng)制定并公布了一整套宏觀的、適用于整個(gè)金融市場被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管條例，主要內(nèi)容有:(1)被監(jiān)管者經(jīng)營業(yè)務(wù)一定要誠實(shí);(2)被監(jiān)管者一定要盡職細(xì)心地以應(yīng)有的技能開展業(yè)務(wù);(3)被監(jiān)管者在適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制下，一定要負(fù)責(zé)和有效地采取適當(dāng)?shù)闹?jǐn)慎態(tài)度組織和管理其業(yè)務(wù);(4)被監(jiān)管者一定要保持適當(dāng)?shù)慕鹑谫Y源和財(cái)力以應(yīng)付可能的危機(jī);(5)被監(jiān)管者一定要遵守相應(yīng)的市場行為準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn);(6)被監(jiān)管者一定要公平對待其客戶，并對客戶的利益給予應(yīng)有的考慮和重視;(7)被監(jiān)管者一定要對其客戶的信息需求給予應(yīng)有的重視，提供給客戶的信息應(yīng)該明了、公平、不能誤導(dǎo);(8)當(dāng)被監(jiān)管者對其客戶的資產(chǎn)負(fù)有責(zé)任時(shí)，一定要做出適當(dāng)?shù)陌才乓员Ｗo(hù)這些客戶的資產(chǎn);(9)被監(jiān)管者必須以公開及合作的態(tài)度接受法的監(jiān)管，及時(shí)向FSA通報(bào)必須報(bào)告的情況。

2.4確立新的金融監(jiān)管理念

FSA成立之初就表示將要采取嶄新的監(jiān)管方式，F(xiàn)SA負(fù)責(zé)人也十分強(qiáng)調(diào)FSA管理的“嶄新性”。與昔日英格蘭銀行、證券與投資管理局等9個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同的是，F(xiàn)SA在監(jiān)管中特別強(qiáng)調(diào)以下環(huán)節(jié):節(jié)約有效地使用資源進(jìn)行金融監(jiān)管;管理層是否盡職盡責(zé);加強(qiáng)金融監(jiān)管的同時(shí)盡可能不壓抑金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力;鼓勵(lì)被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)之間開展有序的金融競爭;保持英國金融業(yè)的競爭力及其金融服務(wù)和金融市場的國際化特征。另外，在監(jiān)管目標(biāo)方面FSA將通過積極關(guān)注金融發(fā)展動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)瞻前監(jiān)管，幫助客戶達(dá)成公平而合理的交易。

2.5建立新的金融監(jiān)管制衡機(jī)制

由于在新監(jiān)管體制下，F(xiàn)SA擁有的權(quán)力非常之大。因此，英國成立了專門的金融監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)“金融服務(wù)和市場特別法庭”(FSMT)，并于2001年12月1日與FSA同時(shí)開始運(yùn)作。該法庭主要審理發(fā)生在FSA與被監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間且經(jīng)雙方協(xié)商難以解決的問題。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，該法庭對金融監(jiān)管案件的審理采取閉門(對公眾保密)審理、公開審理兩種方式，并以公開審理為主。“金融服務(wù)和市場特別法庭”的成立，無疑能夠促使FSA認(rèn)真進(jìn)行監(jiān)管，有助于提高英國金融監(jiān)管甚至整個(gè)金融業(yè)的法制水平。此外，鑒于貨幣政策與金融監(jiān)管之間的密切聯(lián)系及相互影響，監(jiān)管職能從英格蘭銀行分離出去后，法律規(guī)定英格蘭銀行與FSA負(fù)責(zé)人交叉參加對方的理事會，實(shí)行互相介入，以保證二者之間的有效協(xié)調(diào)。這種安排能保證FSA負(fù)責(zé)的金融監(jiān)管與英格蘭銀行負(fù)責(zé)的貨幣政策，在重大的宏觀層面上的決策能夠保持較強(qiáng)的互通性[2]。

3.英國金融監(jiān)管改革對我國的幾點(diǎn)啟示

盡管中英兩國金融市場之間的差距很大，中國不可能照搬英國的改革實(shí)踐。但是，英國改革金融監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)還是給我們提供一些有益的思路，為我們正在進(jìn)行的金融監(jiān)管改革制度提供了有益的啟示。

3.1考慮未來世界金融市場的發(fā)展

此次英國金融監(jiān)管制度改革是一種很有前瞻性的制度創(chuàng)新，是為了應(yīng)付金融業(yè)全球化發(fā)展趨勢及保持英國金融業(yè)在這種趨勢中的領(lǐng)先地位的一次改革。所以，中國在設(shè)計(jì)金融監(jiān)管制度改革框架時(shí)，應(yīng)該提前把未來世界金融市場發(fā)展的趨勢與中國市場的關(guān)系、中國金融業(yè)及金融監(jiān)管發(fā)展的方向等因素考慮進(jìn)去。

3.2開放資本市場

中國已經(jīng)成為世貿(mào)組織成員，資本市場必將開放。面對外國公司的競爭，中國的銀行、保險(xiǎn)公司、證券公司等金融機(jī)構(gòu)要保證業(yè)務(wù)發(fā)展與應(yīng)有利潤，必須加強(qiáng)自己的實(shí)力，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，因此企業(yè)的重組、兼并，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營已不可避免。因此，我們應(yīng)提前考慮按功能而不是按企業(yè)類別建立新的金融監(jiān)管框架。

3.3統(tǒng)一分工與協(xié)作

英國傳統(tǒng)的金融監(jiān)管體系中有8個(gè)監(jiān)管法律、9家監(jiān)管機(jī)構(gòu)，致審批程序多、監(jiān)管政出多門等弊端。為克服上述弊端，英國在FSA成立不久就發(fā)布了《財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》，為英國金融監(jiān)管體制改革后財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間分工協(xié)作建立了制度性框架。同樣在我國，人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會之間建立穩(wěn)定的信息溝通機(jī)制和雙邊及多邊緊急磋商機(jī)制，這對順利推行貨幣政策和開展金融監(jiān)管具有重要意義。為了防止人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會的協(xié)調(diào)機(jī)制流于形式，應(yīng)當(dāng)將協(xié)調(diào)機(jī)制通過立法的方式有效固定下來[1]。

3.4提高金融監(jiān)管人員專業(yè)素養(yǎng)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高，人們儲蓄的增加，中國消費(fèi)者會逐漸走上金融市場去多元投資，會有更多的銀行資金流向資本市場。散戶投資人占據(jù)著中國股市的90%以上的市場份額，這是一個(gè)非常脆弱的群體，他們最容易置身于泡沫，也最容易為泡沫所傷。在這種情況下，我們必須加強(qiáng)金融業(yè)的監(jiān)管力度，建立保護(hù)小投資者的規(guī)章制度，以防市場混亂動(dòng)搖人們的信心，出現(xiàn)系統(tǒng)危機(jī)。英國統(tǒng)一金融監(jiān)管的好處之一是集中了懂金融專業(yè)的監(jiān)管人員，嚴(yán)密跟蹤各種投資機(jī)構(gòu)的金融投資，防微杜漸。中國市場未來的金融產(chǎn)品發(fā)展會很快，需要越來越多的懂金融專業(yè)知識的監(jiān)管人員，如果管理機(jī)構(gòu)重疊分散，管理成本會大大增加，管理人員的培訓(xùn)更加困難。

3.5嘗試建立貨幣政策制定者與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的對話機(jī)制

銀行介入保險(xiǎn)、證券業(yè)后，對貨幣政策(利率)的反應(yīng)會更強(qiáng)烈，我們應(yīng)該考慮建立一種貨幣政策制定者與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的對話機(jī)制，以便更穩(wěn)妥地協(xié)調(diào)、制定貨幣政策，保證經(jīng)濟(jì)增長不受通貨膨脹與金融企業(yè)流動(dòng)性危機(jī)互相干擾的影響。

3.6加強(qiáng)各部門權(quán)力制衡

金融監(jiān)管的權(quán)力制衡應(yīng)包括兩個(gè)方面:一是對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)力必須接受有關(guān)部門的監(jiān)督。當(dāng)被監(jiān)管單位對監(jiān)管部門的處罰不服時(shí)，應(yīng)該有不同系統(tǒng)的單位受理申訴，而不應(yīng)該由金融監(jiān)管部門的上級受理，以確保執(zhí)法的公平、公正、公開;二是針對農(nóng)村信用社歸地方政府減少來自地方政府對金融的行政干預(yù)。

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(作者單位:長沙銀行金城支行)