政府干預與市場調節之間的重新平衡

摘 要：政府救助金融危機容易引發市場主體的道德風險，如何在政府與市場主體之間重新分配責任，以糾正因政府救助所致的政府干預與市場調節之間的失衡，是后金融危機時代法律關注的重點。對大型的金融機構征收金融危機責任費，讓其最終承擔起政府救助成本有助于恢復政府與市場之間的平衡。金融危機責任費對市場主體權利義務的重新調整與責任的重新分配，突破了傳統的法律責任理論，具有明顯的社會性和身份性；而金融風險的外部性、大型金融機構與中小金融機構之間的不平等風險地位是金融危機責任費的風險根源。此外，它對于完善我國金融法制建設也具有重要的啟示意義。

關鍵詞： 金融危機責任費；政府干預；市場調節；重新平衡；經濟法

中圖分類號：DF41

文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2010.06.08

一、金融危機責任費的提出背景及社會反應

（一）美國次貸危機與金融危機責任費的提出

美國次貸危機的發生及美國政府為了應對危機所采取的各種措施是提出金融危機責任費的社會背景。“次貸危機”是“次級按揭貸款債券危機”的簡稱，它在2007年2月爆發以后演變成為自1997年東南亞金融危機以來的一場全球性金融風暴。有關危機產生原因的探討見仁見智，卻也不乏共識，如人們普遍以為，華爾街的貪婪是造成危機產生的重要原因之一。次級按揭貸款是“借貸給不具有完全信用記錄或者信用受損的個人的貸款。盡管在金融服務業中信用記分模型各異，而且依據主要模型的信用記分結果不能得到一致適用，但這些人的信用記分通常低于一般銀行貸款的標準，因而不能夠獲得一般銀行貸款”。[1]信用記錄差、風險較大是次級按揭貸款的基本特征。華爾街出于對高利潤的貪婪追求，利用資產證券化這一“現代金融煉金術”將次級按揭貸款予以證券化，從而埋下了次貸危機的風險根源。

2010年1月15日，美國總統奧巴馬發表講話指出，銀行及金融機構追求短期利潤和高額獎金的冒險行為導致了一場幾乎使經濟陷入第二次大蕭條的金融危機。危機本應由這些金融機構自行承擔，但它們的失敗可能給全國帶來更大的災難。為避免這種結果，美聯儲及其他機構采取緊急援救措施，如資產救助計劃（Troubled Asset Relief Program，簡稱“TARP”），提供資金幫助其度過難關。TARP 原來估計需要7000億美元，現在估計需要1170億美元。這仍然是為一筆為數不少的資金，是美國納稅人對華爾街的非凡貢獻，正是由于美國納稅人的援助，這些金融機構才得以繼續存在。當這些金融機構重新獲得巨額利潤，并發放下流的高額獎金時，

奧巴馬稱高管人員的高額獎金是“下流的獎金”（obscene bonuses）。為了控制金融機構的高管人員發放高額獎金，奧巴馬曾提出“限薪令”。與美國不同的是，英國財政大臣阿利斯泰爾·達林曾經在2009年12月9日聲稱，對每筆數額超過2.5萬英鎊的獎金一次性征收50%的獎金稅，以從根本上改變銀行業鼓勵冒險的“薪酬機制”；法國也緊隨其后宣布對銀行業員工2009年度超過2.75萬歐元的獎金征稅50%。但迄今為止，兩國政府均尚未出臺具體的相關操作細節。金融危機責任費則是美國政府擬對大型金融機構征收的一種特別稅收。美國聯邦政府應當決心收回這些資金，即向在2008接受政府援助的、資產超過500億美元的大型金融機構征收占其債務0.15%的“金融危機責任費”(Financial Crisis Responsibility Fee， 簡稱“FCRF”)，直到納稅人的損失得到全部補償。征收金融危機責任費的目的，不是要懲罰華爾街的這些金融機構，而是防止它們濫用權力和過度冒險的投機行為，這些行為幾乎使得這些公司破產和整個金融體系崩潰[2]。

（二）對金融危機責任費的社會反應

華爾街的大型金融機構反對征收金融危機責任費，認為它是擾亂市場的一種不公平競爭。摩根大通首席執行官戴蒙指出，銀行業是應該償還對政府的債務，但是政府也不該向金融機構施以懲罰性征稅；銀行業不應該承擔政府對汽車業的援助費用。戴蒙的言下之意是，只對銀行業征收，而對同樣接受了援助的汽車業不征收是不公平的。美國金融服務業協會主要成員塔爾博特說，對于那些已經償還了救助款項的銀行和從來沒有接受過救助款項的銀行來說，這樣的懲罰性稅收的確是不公平的。[3]正如奧巴馬所言，金融危機責任費對受益于TARP援助的金融機構不受歡迎，但是對于承擔了援助成本的美國人民卻是適當的，金融機構應當承擔起責任，不應當將其轉嫁給股東或客戶，而應當通過削減高管人員的獎金承擔起責任。美國財政部長蓋特納說，“這一稅費或將延長征收期，直到納稅人援助金融系統的每一分錢都得到償還、納稅人的施援成本降至零。”[4]

金融危機責任費的提出也引發了中外學者們的熱議。美國紐約大學教授理查德·愛潑斯坦認為，征收金融危機責任費毫無積極意義，反而會對銀行業造成破壞，不利于美國經濟的持續復蘇和整個國家的長期穩定，因此，它是政治家嫉妒情緒導致的一個錯誤決策；他贊成“應該由美國民眾而非從中受惠的金融機構來承擔政府救助計劃成本更合適”，認為銀行業的高額利潤以及銀行家超高的薪水對周圍其他人也是有利的。[5]愛潑斯坦是《福布斯》雜志的專欄作家，自然傾向于從金融自由主義的立場來維護金融機構的利益。在我國，有人認為金融危機責任費是公眾的福音，是對企業社會責任的強化，對于解決我國國有企業高管薪酬失控問題具有啟示意義[6]；也有人擔心，金融危機責任費懲罰不了金融機構的大股東與高管人員，為金融危機責任費買單的仍然會是小股民。

二、金融危機責任費正當性的經濟法解釋

（一）金融危機的法律責任視角的反思

盡管此次金融危機已漸遠離，但是危機的教訓卻值得深思。對金融危機責任費的不同看法也反映了人們對金融危機產生原因以及后危機時代如何防范金融風險的不同看法。金融危機責任費為法律人提供的現實反思路徑是，政府救助金融危機的成本應當由誰承擔？危機暴露了以往法律制度存在哪些缺陷？如何改革和完善法律制度以更好地防范金融風險，維護金融穩定？作為一種包含強力的社會控制工具，法律對社會關系的調整和安排必須最終地依靠強力，沒有強力的法治就像“不發光的燈，不燃燒的火”，人們服從法律的習慣在不小的程度上是意識到如果他們堅持反社會的殘余，那么強力就會適用于他們。[7］15法律責任作為法律運行的保障機制就是法的強力的體現，改革或完善法律責任制度應當是法律人反思金融危機的依歸。因此，在回應金融危機責任費的上述社會反應之前，有必要從法律責任制度的視角對此次危機的發生加以反思。

有人指出，法律責任制度的失靈是次貸危機中的一個基本事實，金融自由化趨勢下主導的法律鼓勵金融創新和冒險投機，卻沒有對金融機構及其管理層在經營金融創新產品的過程中帶來風險的行為規定任何實質性的責任，導致了風險、收益與責任的失衡，背離了公平的責任理念[8］77-84。有人則重點探討了解決金融危機的法律責任問題，指出金融危機的解決應當處理好責任的承擔問題，明晰相關主體的義務和責任；其中，經濟法上的信用減等、資格減免等責任形式非常重要；解決金融危機涉及的責任包括私人主體的責任，也包括政府的責任；這些責任的承擔或分配很復雜，尚有待深入研究。[9]有人強調，應當健全金融危機救助中的責任追究機制，要對政府不當救助、濫用救助權等違法行為所應承擔的法律后果做出明確規定。[10]

從經濟法的視角看，以上探討比較明顯地體現了經濟法責任體系的二元結構，即兩種性質不同的責任主體承擔兩種不同性質的責任：一是政府的經濟法責任，它是作為社會有機整體代表所承擔的責任；二是由功能個體（市場主體）承擔的經濟法責任。[11]以對金融危機的反思為例，當前的探討更多地是從市場主體責任的缺失來分析危機產生的原因，而從政府責任的視角來探討金融危機救助的責任。但是，政府與市場之區隔并非絕對，它們

是對立的統一體，政府承擔起金融危機救助的責任可能會使得市場主體逃避其本應承擔的責任，從而導致市場主體的道德風險。“這種風險由政府承擔、利益歸于自己的盤算就必將刺激這些金融機構有恃無恐地從事一些高風險性的投資行為。可以斷言的是，作為美國大蕭條后的此次危機在被救助的同時所衍生的道德風險又為下一輪更兇猛的危機埋下了可怕的種子。” [12]正是出于對這種道德風險的擔心，美國總統奧巴馬說，不能讓華爾街賺了錢轉身就跑，并一直在努力尋求相應的對策，從“限薪令”到金融危機責任費都是這種努力的體現。如何在政府與市場主體之間重新分配責任，以糾正因政府救助的道德風險所致的政府與市場之間的失衡，已成為后金融危機時代法律關注的重點。就此而言，對大型金融機構征收金融危機責任費，讓其最終承擔起政府救助金融危機的成本有助于恢復政府與市場之間的平衡。當然，這種責任的分配已經突破了傳統的法律責任理論，只有從經濟法責任的本質入手，才能正確認識和把握此種責任分配的正當性。

（二）由危機救助的直接受益者承擔救助成本是公平正義的要求

從形式上看，金融危機責任費是通過專門立法對大型金融機構征收的一種特殊的稅，其直接目的是以“稅美元”收回政府救助金融危機的成本，緩解美國政府的財政赤字危機。怎樣收回？就是由引發了此次金融危機的大型金融機構承擔，而且這些金融機構事實上也受益于政府救助并重新獲得了高額的利潤，因而也有這樣的承受能力。最重要的是，如果不讓這些金融機構承擔這些成本，就會使其投機行為“收益自享，風險卻由社會承擔”。這是一種非常嚴重的道德風險，也是政府救助以前歷次金融危機所面臨的一個兩難——“金融機構太大不能倒”，而救助這些大金融機構卻又難以避免道德風險。而如今，以“金融危機責任費”的形式讓其承擔政府救助金融危機的成本，既可以讓這些金融機構對其過去冒險投機行為的風險承擔責任，也可以抑制其將來行為的道德風險，以更好地防范金融風險、維護金融安全。

反對者如戴蒙和塔爾博特認為，金融危機責任費是一種“不公平的懲罰性征稅”，尤其是對已經償還了救助款項的銀行和從來沒有接受過救助款項的銀行來說更是如此。果真這樣嗎？筆者不以為然。

第一，對償還了救助款項的銀行征收金融危機責任費至少有以下理由：其一，銀行所償還的救助款項與其因救助所獲得的收益并不對等。政府利用公共資金援助問題金融機構的方式主要有直接注入資金、債券互換和國家參股等方式。如在次貸危機中，美國銀行收購美林、摩根大通收購貝爾斯登時，美聯儲都提供了大量貸款。且不說金融危機救助時政府所提供貸款的諸多優惠，單就因收購所獲得的“控制權收益”就價值不菲。顯然，這些收益并沒有為提供了收購貸款的政府所分享。其二，最重要的是，償還政府的救助款項并沒有使得銀行對其冒險投機行為風險所致的損害負責。金融危機一來，隨之的是經濟不景氣，大量金融機構倒閉，甚至影響到實體經濟，工廠倒閉，工人失業。這些宏觀上的損害皆有其微觀上的經濟根源。由于此種損害更多的是一種不特定的社會損害，傳統的侵權法幾乎無能為力。法律提供了金融創新的自由，卻沒有為金融乃至社會的安全規定風險制造者所應承擔的責任，傳統法律責任構成模式沒有將風險作為承擔法律責任的事實，放任了冒險者們為了私利制造和擴大市場風險的行為。[8］81

第二，對于從來沒有接受過救助款項的銀行征收金融危機責任費有何理由呢？首先要澄清的是，依據美國政府的計劃，征收的對象僅限于在2008接受政府援助的、資產超過500億美元的大型金融機構。其次，沒有接受過救助款項只能說明其沒有接受直接的政府救助，并不能說明這些銀行就沒有從政府救助中受益。實際上，正是由于有了政府對金融危機的救助，才可能避免金融危機的進一步惡化，避免金融擠兌現象的發生，為這些銀行的經營安全營造了比較穩定的宏觀經濟環境。再次，沒有接受過救助款項也不能說明這些銀行對于金融危機的產生就毫無責任。金融危機責任費的征收對象是大型金融機構，事實上，在次貸危機發生之前的美國，大型金融機構的業務都呈現出綜合化與創新化的趨勢，沒有哪一家大型金融機構不從事冒險投機行為。如果僅因為其沒有接受過救助款項就不對其征收金融危機責任費，那會使得其仍然抱有僥幸心理；反之，則可以部分地抑制其僥幸心理，促使其更好地防范金融風險。

第三，從戴蒙和塔爾博特所謂的“不公平”可以看出，其所要求的公平是一種形式上的公平，即要求對大型金融機構與中小型金融機構乃至其他普通的中小企業進行無差別的對待。殊不知，這樣的一種形式公平卻是對其他人實質上的不公平。顯然，戴蒙和塔爾博特的公平觀是一種自我本位主義的公平觀。

一般意義上的稅收是國家籌集財政收入和進行收入再分配的主要手段，以稅收的名義出現的金融危機責任費也具有這兩種功能。如通過征收此種費用，緩解美國聯邦政府的財政赤字危機和減少金融機構高管人員的高額獎金。但征收金融危機責任費的主要目的是抑制因政府救助引起的道德風險，糾正政府與市場之間的失衡。它通過法律的形式對市場主體權利義務重新調整，是責任的重新分配。如果大型金融機構不履行繳納金融危機責任費的義務，就要承擔相應的法律責任。這種責任本質上是一種法定的經濟法責任，具有明顯的社會性和身份性，并有其內在的風險邏輯。

（三）金融危機責任費是金融風險外部性的合理內部化

金融危機責任費是金融機構承擔的一項經濟法義務，不履行該義務就要承擔相應的經濟法責任。這種責任的社會性體現在四個方面。其一，產生基礎的社會性，經濟法責任是風險社會中產生的新型責任，工業化以來，人類社會原來的“堅固的共同體生活受到了資本主義市場的挑戰。自由經濟原則不支持傳統的共同體；相反地，它趨向于分化和分裂人民”。[13]美國學者弗朗西斯·福山指出，“由技術進步引起的社會秩序的混亂并不是什么新現象。尤其是工業革命開始以來，隨著一種新的生產過程取代另一種生產過程，人類社會經歷了一種無情的現代化進程。”[14]“當‘現代性’與工業化的負面后果不再局限于懲罰具體的群體而是侵襲到每一個人時，我們就已經或正在進入一個新的時代。”[15]這就是風險社會的時代。在現代風險社會，平等而又不平等的現代風險打破了傳統的人類共同體生活，人類社會的共同性需求日漸凸顯，經濟法責任凸顯了風險社會中人類社會的共同需求。其二，責任關系的社會性，經濟法責任是責任主體對整個社會承擔的責任，是社會責任的法律化。其三，責任實現機制的社會性，即責任保障和損失承擔的社會化。其四，體現了法律社會化進程中公法責任與私法責任的融合。具體就金融危機責任費而言，它是為了應對金融危機、防范金融風險；它是大型金融機構對整個社會所承擔的責任，國家以稅收的形式落實此種責任代表的是整個納稅人；在責任的歸結與認定上，不以發生特定的損害結果為要件，而是一種新的“主體行為—風險—責任”模式，大型金融機構的“帶來或擴大風險的行為即使沒有給具體的法律關系主體造成損害，仍然可以作為承擔責任的事實基礎，行為人應當承擔相應的法律責任”。[8］82-83

經濟法規定金融危機責任費的內在風險邏輯之一，就是金融風險的外部性。在金融領域，金融風險的外部性表現得非常明顯和強烈。金融脆弱性理論認為，高負債經營的企業特點具有更容易失敗的特征，金融脆弱性會在外力或內力的偶然事件影響下演化為金融危機，而金融危機具有“傳染性”，始于個別國家或地區的金融危機會通過一定的傳染途徑迅速波及到周邊國家或地區，給世界經濟帶來極大的破壞。[16]金融領域興起的金融創新浪潮在促進金融效率的同時，也給金融系統的穩定與安全帶來了相應的風險，由美國次貸危機所引發的全球金融危機再次證明了金融風險的外部性。在次貸危機所引發的這場全球金融危機中，金融風險的外部性借助于資產證券化和金融全球化的張力再次印證了貝克的世界風險社會理論的現實性。面對風險社會的現實挑戰，法律應當從“壓制型法”或“自治型法”走向“回應型法”，即法律要對現實社會中的各種變化作出積極回應。[17]經濟法的回應性較之于民商法更為鮮明，如其對現實經濟關系的反應速度更為敏捷；反應的范圍更廣、敏感度更高；反作用更為明顯。[18]此點在經濟法應對金融風險的外部性方面表現得非常明顯。

首先，金融風險的外部性使得金融機構冒險投機行為的風險不僅造成了其自身的損失，而且給廣大的社會公眾造成了損失，政府利用公共資金救助金融機構意味著納稅人的福利損失。從根本上講，政府救助問題金融機構只是手段，其最終目的是為了維護金融安全和經濟穩定，實現社會效率的最大化。

其次，政府救助責任不應當是法律解決金融風險負外部性的終極辦法，法律還應當尋求新的方式讓引發了這些金融風險的金融機構承擔起自身的責任，不能任其將自身本應承擔的責任外部化給社會公眾。但是，由于負外部性的存在，金融機構與納稅人之間的交易成本太高，甚至于兩者之間不存在交易的可能，因此，契約責任在此無適用之可能。金融風險所造成的損害和結果具有不可計算性，從而使得侵權責任法也無能為力。即使基于“管理論”行政法下的行政責任理論，也難以確定金融機構冒險投機行為的違法性，這些金融機構的冒險投機行為并沒有違反美國當時的金融監管法律，自然難以追究其行政責任。由此看來，民商法和行政法在回應金融風險的負外部性方面具有明顯缺陷。經濟法則可以進行反向的利益平衡矯正這種負外部性，可以對負外部性的制造者征稅，促使其將外部性所致的社會成本內部化。金融危機責任費就是為了促使大型金融機構將其行為風險外部性所致的社會成本內部化，以防范金融風險、維護金融穩定。

（四）由大型金融機構承擔金融危機責任費體現了分配正義的要求

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為什么只對資產超過500億美元的大型金融機構才征收金融危機責任費，對中小型的金融機構卻不予以征收呢？因為大型金融機構與中小金融機構之間的風險地位不平等，市場主體風險地位的不平等性決定了其責任的身份性。基于不平等風險地位的身份調整及其相應的角色責任的加強，實質上是以法律制度的方式對不平等風險地位的平衡，或者說是法律制度對風險的重新分配。這種分配在法律形式上表現為主體之間權利義務的調整，調整的原則是對弱勢主體的傾斜保護原則。從法理學視角觀之，它追求的是一種基于差別原則的分配正義，這是約翰·羅爾斯式的民主原則與差別原則的結合，其對象是用來分配權利和義務、劃分由社會合作產生的利益和負擔的社會的基本結構。“所有的社會基本善——自由和機會、收入和財富及自尊的基礎——都應被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”，“社會結構并不確立和保障那些狀況較好的人的前景，除非這樣做適合于那些較不幸運的人的利益”。“為了平等地對待所有人，提供真正的平等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們。” [19]基于不平等風險地位的身份調整也是如此。

首先，大型金融機構與中小金融機構之間的風險地位不平等。大型金融機構是壟斷性主體，中小金融機構是競爭性主體，兩者對系統性金融風險的影響有天壤之別，兩者應對市場風險的能力也不可同日而語，中小型金融機構還得面臨來自大型金融機構的不公平競爭風險。兩者在政府金融危機救助體系中所處的地位也不同，“太大而不能倒”的現實表明，金融危機中政府救助的往往是大型金融機構，對于中小金融機構，政府奉行的往往是市場約束。

其次，金融危機責任費是基于上述不平等風險地位所進行的身份調整，調整的結果是角色責任的加強。不平等的風險地位表明，大型金融機構是強勢主體，中小型金融機構是弱勢主體，兩者不再是毫無差異的勻質的“理性人”，而是穿上了衣服的“社會人”。身份調整就是依據強勢主體與弱勢主體的不平等風險地位，重新調整兩者之間的權利義務，即對弱勢主體實行偏重保護或者對強勢主體課以特別的義務，金融危機責任費是對強勢的大型金融機構所課加的特別義務。

三、金融危機責任費對完善我國金融法制的若干啟示

“他山之石，可以攻玉。”美國所提出的金融危機責任費對于我國的金融法制建設也不乏借鑒意義，在政府救助金融危機成本的收回、金融業高管人員的薪酬控制與金融機構社會責任的強化等方面提供了新的法制建設思路。

（一）政府救助問題金融機構成本的收回

金融機構救助制度是防范和化解金融危機的重要法律制度。以銀行業為例，國外立法規定的政府救助問題銀行的制度主要有最后貸款人制度、存款保險基金制度、中央銀行信譽支持制度等。除此之外，政府還可以動用財政資金直接向問題金融機構注入資金。眾所周知，這些救助措施都要耗費成本，尤其是財政注資需要納稅人承擔；同時，救助本身隱含著嚴重的道德風險。這也是美國金融危機救助計劃遲遲難以在國會通過的重要原因。金融危機責任費就是要通過對被救助的金融機構追回救助費用，抑制道德風險，恢復政府干預與市場約束之間的平衡。

我國自實行市場經濟體制以來，雖然沒有發生過嚴重的金融危機，卻不乏救助金融機構的實踐。1997年亞洲金融危機之后，為了使四大國有商業銀行達到巴塞爾資本協議規定的資本充足率8%的要求，中央政府給四大國有商業銀行注資2700億元以補充資本金，并成立了四家金融資產管理公司剝離了四大商業銀行1.4萬億元的不良資產；2003年為了配合對中國銀行和中國建設銀行的股份制改造，通過外匯儲備金分別注資225億美元；2005年中國工商銀行也獲得了150億美元的政府注資；依據2008年國務院審議通過的《農業銀行股份制改革實施總體方案》，中央匯金投資有限公司向中國農業銀行注資約200億美元。這些注資被媒體稱之為“最后的午餐”，甚至是“免費的午餐”。然而，只要是實行市場經濟體制，政府為了防范和化解金融風險對問題金融機構注資予以救助永遠不可能是“最后的”，政府救助成本如何分擔、救助措施的道德風險如何抑制等是金融救助法律制度建設不可回避的關鍵問題。

為了防范和化解金融風險，維護金融穩定，政府注資是必要的，卻不應當是免費的，那樣只會引發和累積新的更大的金融風險。因此，如何收回政府注資的成本應當是政府注資以后考慮的首要問題。政府注資獲得的是股權，對股權投資而言，收回投資成本的方式不外乎分紅、股權轉讓或退股。以后兩種方式收回政府注資不現實，而且不利于維護金融穩定；而分紅要以盈利為前提，分紅的比例實際上取決于董事會的決策和股東大會的決議。“據匯金公司總經理謝平2005年估算，注資建設銀行、中國銀行獲得的回報累計將接近3 000億元人民幣。匯金在注資以后收益頗豐，但這部分收益不會沖抵國有銀行的改革成本，不會讓央行的資產負債表更加平衡，也不意味著納稅人不需要承擔改革成本。”[20]言下之意，政府注資的部分損失在所難免了。難怪獲得政府注資的金融機構上至老總下至普通員工一片歡呼雀躍，因為他們確實獲得了免費的午餐，至少是部分免費的午餐，他們的福利會因之而改善。沒有獲得者自然會黯然神傷。在搞了幾百年市場經濟的美國，朝野上下早就明白了政府注資金融機構的奧妙所在，要不然救助計劃也不會在國會遭受如此之大的阻力，金融危機責任費也不會為華爾街如此反對，華爾街將因之不能再“白吃”。金融危機責任費的高明之處是，政府利用自身的特殊身份——不是一般的投資者，而是公共權力的執行者——通過征收特別稅收的形式來收回政府注資。當然，美國政府只是提議這樣做，能否這樣做還要美國國會制定法律授權。這也給了我們如下的啟示：我國政府要收回政府注資的成本并不難，對接受了政府注資的金融機構征收一種特別稅收就可以實現。

（二）金融業高管人員的薪酬控制

華爾街高管人員不顧金融機構自身安全及投資者利益而發放巨額獎金的類似現象在我國也同樣存在，并成為社會公眾關注的收入分配問題的重點所在。2008年3月金融機構的“天價薪酬”現象就引起了國家有關決策層的極大關注。這種現象的產生與金融行業鼓勵冒險的薪酬機制不無關系，有的金融行業高級管理人員的高額薪酬甚至大大超過了依據其所承擔的風險所應享有的收益水平。這種鼓勵冒險的薪酬機制對于金融機構的風險防范帶來了巨大的挑戰，尤其是當這種本應由其自身承擔的風險可能被外部化時，其冒險投機的欲望會更強烈。對國有控股金融機構而言，其高管人員外部化此種風險的可能性更大，因此更有必要對其高管人員的薪金水平加以控制。

為了實現收入分配的公平，我國許多部門進行了一些制度探索，如2009年9月人力資源和社會保障部等六部委聯合發布了《關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見》；2010年2月財政部頒布了《中央金融企業負責人薪酬審核管理辦法》；2010年3月銀監會發布了《商業銀行穩健薪酬監管指引》（以下簡稱“指引”），據此，商業銀行全體員工均成為規范薪酬的對象。

以上規定都將薪酬管理與績效考核、風險約束和監管指標等掛鉤，值得注意的是，銀監會的指引規定了延付、止付及扣回制度，這是因為銀行風險的暴露具有時滯性，延付、止付及扣回制度可以有效防止管理人員在風險暴露之前拿走薪酬或在風險暴露之后不退回薪酬，從而使其承擔起風險，防止其將風險外部化。指引規定的薪酬扣回制度與金融危機責任費有異曲同工之妙，因為征收金融危機責任費的目的之一也是為了控制華爾街金融機構高管人員的薪金水平，防止其利用信息優勢地位發放巨額獎金而損害投資者利益、危及金融穩定。當然，兩者也有一定的區別：其一，金融危機責任費的征收對象是大型金融機構，是通過對金融機構的利潤影響以間接控制高管人員的薪酬水平，而扣回制度直接針對的是金融機構的管理人員；其二，金融危機責任費是危機之后的一種措施，既是為了收回政府救助金融危機的成本，也是對金融危機之后大型金融機構經營行為風險的預防，扣回制度則主要是一種金融風險預防措施。不過，在使金融機構及其管理者對其自身行為所致風險承擔起相應的責任這一點上，兩者無疑是一致的。

（三）金融機構社會責任督促機制的完善

金融危機的爆發也從反面印證了金融領域企業社會責任的缺失及完善金融機構社會責任督促機制的必要性。自上個世紀80年代企業社會責任運動興起以來，有關企業社會責任的爭議就未曾停止過。“利益最大化理論”認為，企業（公司）的社會責任就是為股東利益最大化目標而行為；“最低道德要求理論”認為，企業應當避免對別人造成損害并賠償所引起的損害；“其他利益主體的利益的保護理論”認為，企業要考慮所有同企業有利益關系的人的利益，包括股東、雇員、顧客、供應商、債權人和政府。[21]金融機構高管人員出于對巨額獎金的追求所進行的高風險冒險經營行為實質上并不符合金融機構投資者利益最大化的目標，兩者之間存在著較大的利益沖突；對其冒險經營行為所致的全部損害，大型金融機構及其高管人員并沒有予以全部賠償，它往往通過政府對金融危機的救助將這些損害外部化給廣大社會公眾，這不符合最低道德要求，也表明這些金融機構的經營行為并沒有考慮到其他利益相關人的利益。從責任承擔的視角看，金融危機責任費旨在讓大型金融機構對其冒險經營行為所造成的損害承擔相應的責任，因而也是對金融機構社會責任的強化。

我國金融機構社會責任也正在興起，許多商業銀行發布了社會責任年度報告，銀監會2007年發布的《關于加強銀行業金融機構社會責任的意見》明確要求金融機構保護相關利益者的權益，但是該意見只是部門規章，而《商業銀行法》與《公司法》等法律又沒有明確銀行踐行社會責任的法律義務，監管機構對金融機構社會責任的履行也缺乏具有強制力的監管體系和統一的監管標準，使得商業銀行踐行社會責任方面處于無序狀態，要糾正此種狀態需要建立“硬法”與“軟法”并施、外部督促力量與內控督促制度相結合的督促機制。[22]金融危機責任費實質上是以“硬法”的形式強化金融機構的社會責任，這為完善我國金融機構社會責任的督促機制提供了新的思路。ML

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Rebalance between Government Intervention and Market Adjustment: Reflection on FCRF from the Perspective of Economic Law

YANG Jianxun

(Law School of Guangzhou University， Guangzhou 510006， China)

Abstract:Since government’s effort to remedy financial crisis tends to incur moral risk of market entities， how to redivide responsibility between the government and market entities so as to redress the imbalance of government interference and market adjustment resulted from the government remedies is a major concern of law in the postfinancialcrisis era. Levying financial crisis responsibility fee (FCRF) on largescale financial institutions to make them undertake the cost of government relief for the financial crisis will conduce to restoring the balance between government and market. The proposal of FCRF， emphasizing readjustment and redistribution of rights and obligations of market entities and their responsibilities， has broken through the traditional liability doctrine and bears obvious social and identity features while the externality of financial risk and the unequal risk status of the largescale and the medium or smallsized financial institutions serves as the underlying risk indicator of FCRF. No doubt， FCRF is of important reference meaning for improving China’s financial law regime.

Key Words:financial crisis responsibility fee; government intervention; market adjustment; rebalance; economic law

本文責任編輯：許明月