民主聽證質詢:選舉后村務管理的機制創新

摘 要：通過對安徽省五河縣選舉后村務管理制度的考察與分析，認為該縣積極探索并普遍推行的村民民主聽證質詢制度，促進了鄉村社會治理結構的轉型，擴大了村民政治參與的范圍，建立了利益表達的制度平臺，成為選舉后村務民主管理的有效機制。

關鍵詞：村務管理；村務公開；民主聽證質詢

中圖分類號：D638

文獻標識碼：A文章編號：1672-1101(2010)04-0006-04

收稿日期：2010-10-11

基金項目：安徽省社會科學界聯合會資助項目(A2009002)

作者簡介：孫功（1968-），男，安徽五河人，副教授，歷史學博士，主要從事當代中國政治制度研究。

①中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于健全和完善財務公開和民主管理制度的意見，2004-06-22.

Democratic attending and questioning: post-election

system innovation in village affairs

——taking the example of the practice of democratic attending

and questioning system in Wuhe county of Anhui province

SUN Gong

(School of Humanities and Social Sciences， Anhui University of Science and Technology， Huainan， Anhui 232001， China)

Abstract: Through the investigation and analysis of the village affairs management after election in Wuhe county of Anhui province， the paper concludes that the villages’ democratic attending and questioning system actively explored and popularly practiced in the county has promoted the transformation of villages’ social management structure， broadened the scope of villagers’ political participation， constructed a system platform of expressing interests， and become an effective mechanism of post-election democratic management of village affairs.

Key words: management of village affairs; openness of village affairs; democratic attending and questioning

中國農村村民自治的民主內涵具體表現為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個方面，“四個民主”的協調發展是村民自治健康發展的重要保障。自1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》實施以后，全國農村的村委會選舉發展迅速，億萬農民開始切實享受村級民主選舉權利，但是，民主決策、民主管理和民主監督則相對滯后，這種局面將不利于村民自治和農村基層民主的進一步發展。

為了推動其他三個民主的建設，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2004年專門下發了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》（簡稱“17號文件”）。“17號文件”提出：“進一步健全村務公開制度，保障農民群眾的知情權；進一步規范民主決策機制，保障農民群眾的決策權；進一步完善民主管理制度，保障農民群眾的參與權；進一步強化村務管理的監督制約機制，保障農民群眾的監督權”①。深入貫徹“17號文件”，關鍵在于探索出行之有效的、操作性強的選舉后村務民主管理機制。

五河縣位于皖東北淮河下游，面積1 580平方公里，總人口約70萬，轄15個鄉鎮223個行政村，是一個以農業為主的縣。在廣泛的村民自治民主實踐中，以“屈臺模式”為代表的五河縣基層民主政治建設頗具特色、卓有成效，曾被國家民政部授予“全國村民自治模范縣”稱號，被全國村務公開協調小組命名為“全國村務公開民主管理示范單位”。本文將以五河縣村級民主聽證質詢制度的實踐為例，討論選舉后村務民主管理的機制創新。

一、“村官自治”：選舉后村務管理的困境

民主選舉是村民自治的起點和基礎，但不是村民自治的全部內容，村民自治活動還包括民主決策、民主管理與民主監督等，后三個民主構成了選舉后村務管理的主要內容。

1999年上半年，五河縣根據《村民委員會組織法》和《安徽省村民委員會選舉辦法》進行了第四屆村委會換屆選舉。這次選舉由原來鄉鎮政府指定候選人改由村民“海選”，這種直選方式極大地激發了村民參與選舉的熱情。沫河口鎮上湖村有選民1 008人，親自到現場參加投票的991人，無一張委托投票，參選率達98.3%。安淮鄉八岔村正式選舉那天，該村在外地打工的100多個選民自費租用兩輛大客車，按時趕回參加選舉，該村選舉一次成功。這次換屆選舉，各鄉鎮村民投票率均在90%以上（注：②中共五河縣委員會，五河縣人民政府.探索與實踐——五河縣基層民主政治建設實錄.）。

五河縣在村委會換屆選舉過程中，各級黨組織高度重視，精心組織，保障了群眾的選舉權，真正把群眾擁護的人選進村委會，有效地解決了“有人管事”的問題。然而，民主選舉后的村務管理也存在著不少問題：一些經群眾民主選舉產生的村干部，沒有把關涉村民切身利益的重大事情全部拿到村民大會或村民代表會議上討論決定，致使民主決策虛化；沒有對村里日常事務實施建章立制、依法治村，致使民主管理弱化；沒有真正執行公開制度，致使民主監督形式化。村民自治演變為“村官自治”。

頭鋪鄉屈臺村曾是全縣出了名的上訪村，有多人到縣、市、省上訪。實行村干部民主選舉以后，情況有所好轉，但仍然存在著干部治村的局面。曾任村黨支部書記的王保田說：“村里大小事情干部說了算，村民不滿就上訪。而我們村干部認為，村里的事情就應該干部說了算，家有千口，主事一人么。”正是由于村里的重大事情由村干部說了算，村干部成了一手包辦的決策者，群眾意見很大。村民丁景華是進京“告狀”的代表，他說：“村支書的權大嘴大，群眾有意見提不通，心里都悶著一口氣。”于是，干部白天開會，群眾派人偷聽，群眾晚上討論上訪，村干部派人探聽虛實，后來變成雙方開會都有人放哨。干群隔閡很深，工作很難開展。建校、鋪路等本是造福農民的好事、實事，但由于村干部辦事不公開，靠行政命令籌款集資，群眾懷疑干部多貪多占，結果是好事難辦。屈臺村貸款80萬元準備新建一座磚窯廠，由于事先沒有征求村民意見，只是少數人說了算，村民擔心不能收益還要承擔債務，因而上訪不止，窯廠也不能正常發包生產。蔣莊村小學教室太少，而且近一半是危房。村黨支部和村委會決定，通過每位村民集資80元的辦法，建立一幢兩層的教學樓。但決定公布以后，一些村民不愿意拿錢，致使集資款遲遲不能到位。村干部傷心地說：“我們辛辛苦苦為大伙兒辦好事，卻得不到支持，真是好心不得好報”②。民主選舉后的五河縣農村，因實行的是“村官自治”而陷入了治理困境。

現代民主不僅是民眾選舉官員，還包括民眾對決策的控制和對公共權力的監督。農村基層民主選舉只是村民投票決定了自己的“當家人”，但它并不必然保證村委會及其成員一定能代表和維護村民利益。因為“選舉并不制定政策，選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端，它只決定由誰來解決爭端。”［1］122

在村民自治活動中，要走出村級治理的困境，必須建立選舉后村務民主管理的新機制，真正實現民主決策、民主管理和民主監督，保證經過民主選舉產生的政治權力在運作中體現村民意志。

二、村務公開：走出困境的可行路徑

在五河縣的一些村子，村民們把村干部稱之為“要錢、要糧、要命”的“三要”干部，而村干部又把一些村民稱之為“抗稅、抗糧、抗計生”的“三抗”刁民。面對著干部難當，事情難辦，人心渙散的現象，2000年下半年，五河縣委、縣政府在已有試點經驗的基礎上，決定在全縣范圍內以村務公開為突破口，改善農村干群關系，推進村級民主建設，從而推動農村的改革與發展。

所謂村務公開，是指凡涉及村民切身利益的村級事務和村民普遍關心的熱點問題，村委會都要定期如實向村民公布，自覺接受村民的監督。五河縣村務公開制度主要包括四個方面:

一是村務公開的內容。包括村財務收支狀況、農民負擔狀況、計劃生育情況、征用土地和宅基地的審批情況、集體經濟項目承包經營情況、公益事業情況、新上的經濟項目情況、合同訂購情況、干部的責任目標和工資報酬情況等。

二是村務公開的程序。每次公開的內容，須先經過村黨支部和村委會集體討論，形成文字材料或制成表格，再經村務公開監督小組審核確認，然后以村委會的名義公布，并將公開的內容填寫到縣統一印制的《村務公開記錄簿》上；每次村務公開后，黨支部和村委會要及時召開黨員大會、村民會議或村民代表會議，廣泛聽取群眾的反映和意見，對群眾提出的疑問，要及時地、實事求是地給予解答，對群眾提出的合理建議要及時采納，以保證村務公開的內容真實；每次公開的內容及群眾反映的問題都要存檔備查。

三是村務公開的方式和時間。村務公開的方式以方便群眾了解村內事務而確定。以“村務公開欄”公開為主，多種形式并用。可采用召集村民代表會議、村廣播等方式公開，有條件的村可以印成文字材料發放到戶。村務公開的時間要根據公開內容的性質、群眾關心的程度來確定。一般每季度公開一次村務，每季度末月的28日為全縣統一公開日；其中財務每月5日公布一次。突擊性或臨時性的工作一事一結，做到及時公開。有些時限較長的事項，可以每完成一個階段就公布一次進展情況。每件較大事項完成之后，要及時向群眾公布結果。

四是村務公開的監督。為保證村務公開和民主管理的順利進行，每個村經村民會議或村民代表會議推選成立5至7人的村務公開監督小組，設組長和副組長各一人，負責對村務公開和民主管理情況進行監督和評議。村務公開監督小組有權要求村委會公開某項村務。

五河縣的實踐證明，村務公開提高了農村基層黨組織的戰斗力、凝聚力，改善了黨群、干群關系，促進了農村物質文明、政治文明和精神文明建設，確保了農村長治久安。在實施村務公開以前，五河縣一直是省市上訪大戶，1996年有140人次到省上訪，5人進京上訪；1997年到省上訪35人次，無一人進京上訪；1998年無一起有影響的越級到省、進京集體上訪，去縣上訪也明顯下降。

然而，隨著農村改革的深化和村民自治建設的推進，作為選舉后村務民主管理機制，村務公開也存在著一定的局限性，主要表現為：一是結果公開而非過程公開。以“村務公開欄”為主要載體的村務公開，往往只是辦事結果的公開，至于辦事的過程群眾則無法知曉。就監督程序而言，過程的監督比結果的監督更具有實際意義。二是單向公布而非雙向交流。“村務公開欄”公布什么，村民就只好看什么，村民對公開內容的意見和建議，缺乏及時反饋的渠道。這種監督實際上是被動監督，而不是主動監督。三是形式的公開而非實質的公開。無論村務公開采取村民代表會議、公開欄、廣播或材料到戶哪一種公開方式，其公開什么和公開到何種程度，往往不是取決于村民的需求而是取決于干部的考量。這種不完整、不真實的公開內容，影響了群眾的村務參與。要突破村務公開的局限，必須對選舉后的村務管理進行機制創新。

三、聽證質詢：選舉后村務管理的機制創新

1998年9月，江澤民、溫家寶、曾慶紅等黨和國家領導人專程到五河縣視察村民自治工作并給予充分肯定后，如何深入貫徹和落實江澤民同志視察講話精神，探索方法，創新機制，全面推進五河縣農村基層民主政治建設，成為縣委、縣政府重點思考的問題。此外，廣大農民群眾在村民自治的實踐中得到了鍛煉和培訓，政治參與意識和能力顯著提高，他們已不再滿足于村務公開這種村務管理形式，要求在更高層次上對鄉村事務實施全程的、主動的、“零距離”的管理與監督。正是在這樣的背景下，五河縣進行了建立村級民主聽證質詢制度的探索與實踐。

所謂民主聽證質詢制度，就是村民就他們關注的熱點問題與村干部對話，提出質詢，村干部要當場解答，限期落實，按時反饋。具體地說，民主聽證質詢制度在實施中把握以下五個環節：一是確定議題。村“兩委會”根據本村經濟社會發展的需要和多數村民意見，對涉及村民切身利益的村務大事，認真調研，提出議題。為了使會議突出重點，收到實效，一般每次會議質詢的議題以不超過2件為宜。二是提前告知。聽證質詢會前3至5天，由村“兩委會”發出公告，將會議的時間、地點和主要議題通過公告欄、廣播等形式公之于眾，鼓勵群眾積極參加聽證質詢。三是當面質詢。召開民主聽證質詢會，村“兩委會”成員特別是主要負責人，接受村民的評議、質詢，并以“一問一答”的方式當場答復。四是限時反饋。村“兩委會”及時召開會議研究村民口頭意見和書面建議，提出解決措施，凡涉及黨務、村務重大事項的，及時提交黨員會議、村民會議或村民代表會議討論決定，并在一個月內將解決的措施和辦理期限向村民反饋。五是監督落實。對黨員會議、村民代表會議討論通過的決議，村“兩委會”按照村干部分工，負責組織實施。村務監督組成員和部分村民代表對提案落實進程進行全程監督，鄉鎮黨委政府定期對各村群眾提案落實情況督促檢查，檢查結果作為對村干部年度考核、實行獎懲的基本依據。

在民主實踐中形成的村級民主聽證質詢制度，擴大了村治過程中的村民政治參與，為村民依法有序參與民主決策、民主管理和民主監督提供了制度保障。民主聽證質詢制度，促進了選舉后的村務民主管理，對推進村民自治的發展具有顯著成效。第一，調動了村民參與選舉后村務管理的熱情，推進了基層民主政治建設。民主聽證質詢制度是一個適合村民表達自己利益的平臺，村民通過這個制度平臺與村干部面對面交流，充分體現了“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定”［2］608的直接民主理念，村民表現出前所未有的參與熱情。從五河縣實行民主聽證質詢制度的情況來看，每個村召開聽證質詢會時，村部會議室都濟濟一堂，最多時超過80人。村民在會上踴躍發言，提出的問題也比較尖銳，會議氣氛熱烈。第二，提高了村干部素質，轉變了村干部的工作作風。民主聽證質詢制度的實行，使群眾參與了選舉后村務管理的全過程，落實了村民的知情權、決策權、參與權與監督權，從而迫使村干部不得不加強學習，廉潔自律，轉變作風，真心實意為群眾辦好事、辦實事。實行民主聽證質詢制度后，五河縣農村呈現出“三多三少”的局面：基層干部干事業、謀發展的多了，不思進取混日子的少了；作風民主、辦事公道的多了，獨斷專行、脫離群眾的少了；清正廉潔、遵紀守法的多了，利用公款吃喝的少了。第三，搭起了“連心橋”，密切了黨群干群關系。實行以“當面鼓、對面鑼”為主要形式的民主聽證質詢制度，讓村民就他們關心的問題與村干部當面對話，群眾對干部變懷疑為信任，變誤解為理解，變對抗為支持，變疏遠為親近，黨群干群關系日益密切。第四，解決了村民關注的熱點難點問題，促進了農村經濟社會的發展。自2002年試點并廣泛實行民主聽證質詢制度以來，全縣已累計召開民主聽證質詢會985次，參會人數22 000多次，接受建議1 200多條，解決疑難問題或為民辦實事779件，極大地促進了農村經濟社會的健康發展。［3］

民主聽證質詢制度是對村務公開制度的揚棄，是一種新的民主載體，成為選舉后村務管理的創新性機制。具體地說，這種創新性主要體現在以下幾個方面：第一，民主聽證質詢制度促進了鄉村社會治理結構的轉型。在村民自治的實踐中，由于民主決策、民主管理和民主監督的滯后，當選的村干部權力缺乏監督，導致村民自治成為“村官自治”。在“官治”模式下，村干部以國家代理人的身份出現，對村級事務進行以命令和強制方式為主的管理，村干部與村民關系緊張。在民主聽證質詢制度實踐中，村民廣泛參與選舉后的村務管理，村干部以村民利益協調者的面目出現，為村民提供公共服務。由此，鄉村治理結構由“官治”轉向“官治”與“民治”相結合的治理模式。第二，民主聽證質詢制度擴大了村民政治參與的范圍。作為一種村務民主管理機制，參與性是民主聽證質詢制度的重要特征之一。正如科恩在《論民主》中所指出的那樣，“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策。”［4］10民主聽證質詢制度的實行，將農村基層民主的實踐從注重選舉過程擴大到權力的執行過程，為廣大村民參與選舉后的民主決策、民主管理與民主監督提供了制度平臺，通過這一制度平臺，擴大了村民有序政治參與的范圍，維護和實現了村民的根本利益。第三，民主聽證質詢制度建立了有效的政治參與渠道和利益表達機制。民主聽證質詢可以集思廣益，使決策更加民主和科學，同時也能夠提高公共決策的合法性，使決策得以順利執行。此外，民主聽證質詢增強了村民的責任感和監督意識，對精英治理方式的蛻變和異化起到防范的作用。

四、余論

英國學者戴維#8226;赫爾德曾說：“民主

思想的歷史是奇特的，而民主實踐的歷史則是令人困惑的。”［5］1在民主聽證質詢制度的實際運行過程中，也面臨著諸多困境：如何使民主聽證質詢制度進一步科學化和法制化，保障干部主導下的村民聽證質詢不被異化？如何引導和促進農村基層政治文化建設，提高村民政治參與的能力和素質？如何以發展村級經濟為出發點和根本動力，構建起農村經濟建設與民主政治建設協調發展模式？等等。在推進村民自治和基層民主政治建設的過程中，必須重視并進一步研究這些問題，促進民主聽證質詢制度的實踐效能，從而使民主聽證質詢擺脫困境走向善治。

參考文獻：

［1］ 喬#8226;薩托利．民主新論［M］.馮克利，閻克文，譯.北京：東方出版社，1998．

［2］ 彭真．彭真文選［M］.北京：人民出版社，1991．

［3］ 五河縣公開工作領導小組辦公室．推進村民民主聽證質詢制度的探索與實踐［EB/OL］.http://www.whdj.gov.cn.

［4］ 卡爾#8226;科恩．論民主［M］.聶崇信，朱秀賢，譯.北京：商務印書館，1988．

［5］ 戴維#8226;赫爾德．民主的模式［M］.燕繼榮，譯.北京：中央編譯出版社，1998．

［責任編輯：范 君］