《消費者權益保護法》修訂中的金融消費者保護問題

吳民許，楊奕

（1.北京交通大學中國產業安全研究中心，北京市 100044；2.中國再保險（集團）股份有限公司，北京市 100033）

《消費者權益保護法》修訂中的金融消費者保護問題

吳民許1，楊奕2

（1.北京交通大學中國產業安全研究中心，北京市 100044；2.中國再保險（集團）股份有限公司，北京市 100033）

我國金融業的發展，對金融消費者保護提出了新的要求。金融服務領域的消費者保護問題，成為最近《中華人民共和國消費者權益保護法》修訂無法回避的內容。修訂工作應充分考慮這種制度需求，在立法宗旨完善、消費者概念界定、保護范圍擴展、政府責任強化等方面完善相關規則，促進金融消費者保護機制的完善。

消費者權益保護法；修訂；金融消費者

已實施多年的《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消法》）將迎來第一次大的修訂。2008年10月，修改《消法》列入全國人大常委會五年立法規劃。此次修訂，將針對《消法》實施以來經濟生活中的重大變化與消費者維權過程中的突出問題，設計并完善相關制度。其中，對金融服務等新領域中消費者保護需求的回應，成為此次修訂無法回避的內容。《消法》是否應將保護范圍擴展至金融領域的消費者，《消法》如何對金融領域的消費者提供保護？在消費者保護問題上，《消法》如何與金融領域的部門法協調？很多類似的問題，都需要在修訂過程中進行深入研究，以更好地完善我國金融消費者保護制度。

一、《消法》修訂應充分考慮金融消費者保護問題

1.包括中小投資者在內的金融消費者應屬于消費者。金融服務的接受者與金融消費者是兩個既相互聯系又存在重大區別的概念。金融服務的接受者指一切接受金融機構服務的人，而金融消費者指基于生活消費需要接受金融服務的人。金融消費者包括兩類：一類是傳統金融服務中的消費者，包括存款人、投保人等為保障財產安全和增值或管理控制風險而接受金融機構儲蓄、保險等服務的人；另一類是購買基金等新型金融產品或直接投資資本市場的中小投資者，它們盡管有贏利動機，但由于與金融機構之間嚴重的信息不對稱和地位不對等，因此仍與普通消費者有質的共性。

金融消費者符合消費者的法律規定性，理應成為《消法》保護的對象。首先，金融消費屬于受現行《消法》保護的消費行為。按照《消法》第二條規定，只有在消費者為生活消費需要購買、使用商品或接受服務的時候，其權益才受《消法》保護。因此，《消法》中的消費者應是為生活消費需要而購買、使用商品或接受服務者。生活消費不僅應包括為滿足基本生活需要而進行的消費，還應包括為生存、發展和享受需要而進行的消費。金融消費者，特別是諸多新型金融產品購買者雖有贏利動機，但出于自身發展的需要，即便贏利，也未超出生活消費之范疇。其次，金融消費者具備應受法律特殊保護的消費者的特質。消費者為什么應得到法律的傾斜性保護呢？因為消費者與經營者比較，社會經濟地位明顯處于弱勢；同時，消費者與經營者之間存在信息不對稱等情況。金融消費者在消費過程中無論是否贏利，其與金融機構之間都存在上述情況。因此，金融消費者屬于《消法》中的消費者。再次，金融消費者屬于消費者，是歷史發展的必然結果。《消法》1994年生效時，我國社會主義市場經濟處于起步階段，商品范圍十分有限，住房、汽車等都未納入“生活消費”范圍，而現在這些產品已經開始納入“生活消費”范圍。不難看出，金融消費也存在這樣一個逐步納入“生活消費”的過程。

2.將金融消費者排除在消費者保護體制之外并不合理。隨著我國金融業的迅速發展，金融消費已經成為普通群眾生活的重要方面。20世紀90年代初期老百姓還非常陌生甚至聞所未聞的保險、理財等金融服務已經成為當下中國人生活消費的一部分，將自己的部分收入用于購買金融產品、接受金融機構服務的情況變得非常普遍。但現行《消法》對金融消費者保護問題沒有提及，在制度上將金融消費者保護排除在《消法》之外。這不僅會損害《消法》的權威性，也不利于對金融領域消費者合法權益的維護。雖然銀行、保險、證券等領域的特別法對相應領域的消費者保護都有相關規定，但這些規定比較零散，對消費者的保護標準也不統一，缺乏有效的程序保障。金融法對消費者保護的規定固然不可缺少，但《消法》作為對市場中消費者保護的一般性規范，也應在規則制定中充分考慮金融消費者保護因素。比如，《消法》中對基本概念的界定、對基本制度的設計、對保護程序的完善，都應考慮金融消費者保護的需要。本次修訂若再度忽視金融消費者，將導致金融消費者這類市場交易主體缺乏公正的法律保護。消費者受到侵害卻得不到應有的法律救濟，不僅傷害消費者，也影響金融市場健康發展。

3.《消法》可為綜合經營背景下的金融消費者保護提供制度基礎。目前，銀行、證券、保險等金融行業的綜合經營活動逐漸增多，而我國金融監管及金融法制仍然采用分業經營、分業監管的模式。隨著金融產品的不斷創新，傳統金融業務不斷交叉，傳統分業經營條件下的銀行、證券、保險三大領域的金融服務出現融合，存款人、投資者、投保人的區分變得非常模糊。在金融綜合經營背景下，這些主體完成了向金融消費者的轉型。目前，我國《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《證券法》、《保險法》等相關金融法中都存在保護金融消費者的規定。但這些規定僅針對某一行業中最為典型的金融服務而提出，在目前金融產品不斷創新、金融服務日益綜合化發展的背景下，現行金融消費者保護的立法模式很可能造成規范真空，無法實現對買受新型金融商品消費者的保護。

《消法》可彌補金融立法中消費者權益保護不足問題。通過涵蓋所有消費者的共性規定和專門針對金融消費者保護的具體規定，《消法》可實現對新型金融產品購買者的有力保護。當然，在具體的法律制定與修改過程中，是否借鑒國際經驗，單獨制定金融交易或金融消費者保護的法律，還需要進一步研究。但這樣的法律也應和《消法》具有兼容性，甚至作為《消法》的特別法而存在。

二、《消法》修訂中涉及到的金融消費者保護問題

為完善《消法》現有規則，更好地保護金融消費者利益，《消法》修訂過程中應重點關注以下幾方面問題：

1.立法宗旨應更加全面。現行《消法》在立法宗旨和原則上比較強調對消費者的保護。而從金融消費者保護實踐看，消費者保護不僅有利于消費者權益保障，也有利于經營者自身的發展。消費者保護有利于經營者發展的理念也應在《消法》立法宗旨中予以明確，以提高經營者保護消費者權益的自覺性。

損害消費者利益的行為大多由經營者短視造成。商家自身的發展，有賴于誠信規范經營，有賴于自身服務水平的提升。特別是金融這樣的服務行業，其服務水平的高低決定了一個企業競爭力的大小，甚至會影響一個行業的發展。只有雙贏甚至多贏的交易關系，才能促使相關行業長期健康發展。在促進誠信規范經營上，消費者權益保護機制的完善，能發揮巨大作用。通過法律的外部約束，盡量減少經營者侵害消費者的行為，促進整個經濟健康可持續發展。消費者權益保護制度在保護消費者利益的同時，也保護經營者的長遠利益。因此，應將消費者保護促進經營者發展的理念反映到《消法》的立法宗旨中。

2.應對消費者概念進行明確界定。現行《消法》未對消費者這一基礎性概念進行明確界定，既造成了理論上的爭議，也引發了許多實踐問題。在理論上，法學界在消費行為、消費者認定方面的疑惑，就根源于此。實踐中，對商品房是不是商品、金融消費是不是消費等問題的爭議，也源于現行《消法》對消費者概念的回避態度。金融消費者保護目前得不到《消法》的充分保護，其原因就在于此。

什么是消費者？各國在理論和立法上有不同的觀點。日本有學者認為，消費者是為生活消費而購入和利用他人所供應物資和勞務的人，是一種與供應者相對應的概念。[1]國內有學者認為：“消費者是指非以贏利為目的的購買商品或接受服務的人”。[2]在立法上，歐盟《關于消費者信貸的指令》第1條第2款規定，消費者意味著在指令所涉及的交易范圍內，出于非貿易或非職業目的而實施行為的自然人。[3]

在金融領域，絕大部分服務的接受者都以投資贏利為目的，而非生活消費，因此傳統上通常將金融投資者排斥在《消法》保護范疇之外。

當然，金融服務接受者和金融消費者是兩個不同的概念。應區分金融服務的不同情況進行消費者身份認定。不同類型金融服務接受者的風險承受能力與金融知識水平不一樣，社會經濟地位高低也明顯不同。金融消費者主要指金融市場參與者中的普通民眾。企業特別是金融企業在進行金融產品投資時，不應被認定為消費者。《消法》修訂，應明確消費者的法律概念，為金融等特殊行業中的弱勢群體保護提供制度基礎。

通過對金融消費者的研究，對消費者概念的理解也發生了較大變化：其一，對于交易贏利目的限制的突破。僅以購買金融產品具有贏利性而否定其消費性，進而否定對投資者實施消費者保護不盡合理。首先，隨著金融市場的發展，資產證券化程度越來越高，不僅專業投資機構，普通家庭資產中以有價證券為代表的金融資產所占比例也逐年增加，很多家庭購買基金等金融產品，是為了順應資產證券化趨勢，實現家庭財產的優化，其實質屬于家庭資產，有別于生產流通領域的資產。其次，家庭購買金融產品，其直接目的雖然是為了獲取資產升值的利益，但其最終目的還是在于家庭的生活消費，有別于脫離消費的專業金融投資。其二，對消費者主體限制的突破，不再僅僅局限于自然人。2001年4月實施的《日本金融販賣法》規定，其保護對象為資訊弱勢之一方當事人，即在金融商品交易中，相對于金融機構的專業知識，一般無論是自然人或法人，基本都屬于資訊弱勢一方當事人。因此該法適用之對象，不僅局限于自然人消費者，即便是法人，只要不具備金融專業知識，均屬于該法保護范圍。[4]

因此，為充分保護金融消費者，完善消費者保護機制，《消法》修訂應參考新的理論和實踐，對消費者概念予以明確。《消法》修訂應結合金融等領域新的消費形式，針對實踐中反映比較突出的問題，清晰界定消費者概念。這一概念，應該可以涵蓋金融、醫療、教育等新興行業中的服務接受者。

3.應適當擴展《消法》保護范圍。在現代生活消費中，消費者廣泛借助金融機構滿足其生活消費需求，金融消費已經進入日常生活的方方面面并與生活消費成為一體。社會各界正在接受金融消費乃生活消費組成部分的嶄新觀念。許多消費者通過銀行卡或信用卡支付消費款項，購房者不僅向銀行貸款購房，還要為此購買商業保險或辦理抵押，有的消費者還購買投資連接保險。可見，即使生活消費和金融消費依然存在理論差異，現實中生活消費與金融消費已成為一體。因此，《消法》應適時擴大保護范圍。

目前，金融消費領域存在的主要問題包括：經營者侵害消費者知情權、向消費者提供不公平交易的條件、侵害消費者隱私權等。其實這些問題不僅存在于金融行業，在許多新興行業特別是高技術、高集中度的行業也普遍存在。《消法》應擴大消費者權益保護的范圍，不僅應考慮消費者人身問題，還應考慮消費者精神傷害問題，尤其是隱私保護問題。《消法》修訂應對這些問題進行制度回應。這不僅對金融消費者保護有利，對整個社會的消費者保護也具有巨大的促進作用。

4.強化消費者保護中的政府責任。從維護社會公共利益的角度看，消費者權益保護實際上應該是政府提供的一種公共產品和公共服務，就此而言政府理應加大保護力度。現行《消法》對國家在消費者權益保護中的職責作出了明確規定，其第28條明確規定：“各級人民政府工商行政管理部門和其他有關行政部門應依照法律、法規的規定，在各自職責范圍內，采取措施，保護消費者合法權益。”

從國際經驗看，發達國家已經注意到了對金融領域消費者統一保護、強化政府責任的必要性，并初步建立起了調整金融綜合經營的消費者保護立法體系。如英國2000年《金融服務與市場法》將保護消費者作為英國金融監管部門——金融服務局的一項中心任務。日本也建立起了對金融業全面監管的金融廳體制，并通過從金融商品買賣法向金融服務法的轉變，在立法上實現對金融領域消費者保護需求的回應。美國此次金融危機之后，通過法案設立金融消費者保護署，站在金融監管改革的高度，提升金融消費者保護水平，也反映了在金融領域強化政府責任、對金融消費者予以統一保護的趨勢。我國金融消費者保護應采取何種法律機制，應如何發揮政府相關部門作用，此次《消法》修訂必須予以認真研究。

其一，如何強化金融監管部門保護職責。在金融消費者保護方面，強化政府職責，應通過適當方式完善相關監管部門在消費者權益保護方面的職責，建立和維護公平交易機制，創造良好市場環境，以達到鼓勵和保障群眾消費、促進金融行業健康發展的目的。這方面的規則由于其專業性和具體復雜性，可能無法在《消法》中予以規定，但相關金融法律法規必須予以明確。

其二，如何建立不同部門之間的分工協調機制。《消法》修訂應建立起各監管部門之間以及金融監管部門與其他消費者保護機構之間的分工與協調機制。在我國分業監管的機制下，要加強各分業領域監管政策的協調，實現對多種金融領域消費者權益的統一保護，這一分工協調機制顯得尤為重要。在我國金融綜合經營趨勢日益明顯而分業監管格局短期無法改變的情況下，通過《消法》及其他部門法形成一種金融消費者保護的分工協調機制，是一種可能的制度設計路徑。

金融服務的發展擴大了消費者權益保護的范圍，對《消法》的制度設計提出了更高的要求。希望修訂后的《消法》能提煉金融消費者保護與一般消費者保護的共性，充分照顧金融消費者保護的特殊性，明確相關概念、優化保障措施、做好制度銜接，為金融消費者保護提供良好的制度基礎。

[1]金澤良雄.經濟法概論（修訂本）[M].滿達人，譯.北京：中國法制出版社，2005：460.

[2]王利明.消費者的概念及消費者權益保護法的調整范圍[J].政治與法律，2002（2）：3-12.

[3]歐盟債法條例與指令全集 [M].吳越，李兆玉，李立宏，譯.北京：法律出版社，2004：122.

[4]黃艷.金融消費者權益法律保護研究[D].上海：復旦大學，2008：9.

The Financial Consumer Protection Issues in the Amendment of the Consumer Rights Protection Law of P.R.C

WU Min-xu1and YANG Yi2
(1.Beijing Jiaotong University，Beijing100044，China；2.China Reinsurance（group）co.，ltd.，Beijing100033，China)

The development of Chinese financial industry places new demands on financial consumer protection.These demands should be fully considered in the amendment of the Consumer Rights Protection Law of P.R.C.With the fully consideration of the institutional requirement,the relevant rules should be perfected in terms of the legislative purpose,the definition of the consumer,the expansion of the scope of protection,the government responsibility and so on.

The Consumer Rights Protection Law；amendment；financial consumer

F830.9

A

1007－8266（2010）12－0074－03

吳民許（1979-），男，重慶市人，法學博士，北京交通大學與中國保險監督管理委員會聯合培養博士后，主要研究方向為商法、經濟法；楊奕（1980-），女，河南省潢川縣人，法學博士，中國再保險（集團）股份有限公司與中國政法大學聯合培養博士后，主要研究方向為商法、經濟法。

陳靜