淺議環境影響評價的公眾參與制度

福建省環境保護設計院 鐘志鯤

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淺議環境影響評價的公眾參與制度

福建省環境保護設計院 鐘志鯤

伴隨著經濟的快速發展，環境保護問題越來越得到人們的重視，環境影響評價制度也越來越完善。公眾基于環境權和外部性理論有參與環境影響評價的權利，而且公眾參與環境保護的程度，直接體現了一個國家環境意識的發展程度。我國環境影響評價制度有了一定的發展，相應的法律法規也已經出臺，但公眾參與環評的程度和影響還不大，有關制度還存在一些需要完善的地方。

環境影響評價 公眾參與 環境意識

公眾參與是環境影響評價中的一個重要內容，它是項目方、環境影響評價單位、環境保護機構與公眾之間的一種雙向交流。為使規劃或項目被公眾充分認可并提高環境效益，規劃或建設項目所在地居民、企事業單位及社會團體參與規劃、建設項目的論證與監督管理，對規劃或建設項目的初期環境可行性論證、建設與生產過程中周圍地區的環境狀況進行直觀評價和監督管理，這種過程和行為就稱作“公眾參與”。公眾參與的發展程度，直接體現一個國家環境意識的發展程度，體現著一個國家民主進程和政治文明發育的程度。

1 公眾參與對環評的意義

環境影響評價是通過對擬實行的規劃、開發或建設的項目將對周圍環境可能產生的影響、擬采取的防范措施和最終不可避免的影響進行調查、預測和評價，從而提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。環評作為一種“防患于未然”的方法，其效果要遠遠好于在損害發生之后再進行事后恢復的救濟對策。因此，當美國于1969年在“國家環境政策法”(NEPA)中首創了環評制度之后，這項制度很快便為世界各國所采納和效仿，并為各國立法所確立。我國的環評制度始于20世紀70年代末，并于2002年通過了《環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》），正式建立了環評制度。

1.1 公眾參與有助于確保環評的民主性和公正性

它可使規劃或項目影響區的公眾能及時了解關于環境問題的信息，有機會通過正常渠道表達自己的意見，使各種利益沖突和主張都能夠得到傾聽、辨析，確保每個利益群體能夠獲得程序上公正的對待，從而使政府的環境決策更容易獲得認同和支持，也有利于說服反對者減少沖突。公眾參與的這種程序價值意義重大，正如有學者指出的，我們不能要求決策絕對“科學”、“正確”，卻必須要求其絕對具有合乎法治原則的正當性。如引起爭議的廈門PX項目和北京海淀區垃圾發電項目中，姑且不論PX項目是否真有巨毒，垃圾焚燒排放的二噁英會否致癌，但如果上述項目在上馬之前能夠真正在環評階段讓公眾周知該項目的詳細情況和可能的環境影響，傾聽、辨析了各方意見之后再作出決定，至少不會招致部分公眾激烈的反對。

1.2 公眾參與有助于提高決策的科學性

從傳統上看，政府雖然可以代表公眾實現公共利益，但其容易受短期經濟利益目標的誘惑，偏離環境利益的公共性基礎。地區利益和任期內“政績”的不良激勵以及命令式的行政手段帶來的高成本、低效率都使單純的政府管理模式難盡人意。而公眾由于是環境污染和破壞的直接受害者，他們對環境問題有切身的感受和認識，因此對環境保護最有發言權，做出的評價也比較公正。建立公眾參與環評的正常機制，讓公眾幫助辨析項目可能引起的重大尤其是許多潛在環境問題，了解公眾的看法、意見和建議，可以集思廣益。提高決策的科學性和合理性，提升開發活動效率，也可避免因盲目上馬而造成的環境損害和巨大浪費，減少因為項目的開發而導致的污染糾紛，避免矛盾的激化，起到穩定社會的作用。

1.3 公眾參與環評機制有利于提高公眾的環境意識

公眾參與制度不僅為公眾保護自己合法權益提供了法律武器，也起到了動員全社會的力量，充分發揮公眾積極、主動和有創造性地參與環境保護工作的作用。在我國經濟建設飛速發展，環境保護紛繁復雜的情況下，公眾參與的迫切性和必要性就更加突出。

總之，公眾參與是環評制度中的關鍵性環節，其是否落實直接制約著環評制度效果的發揮。因此，目前世界上絕大多數有環評立法的國家，幾乎均將公眾參與作為環評程序的重要組成部分。其基本目的在于通過廣泛聽取利害關系人或利害團體的意見和要求，使政府在對污染性設施的設廠或開發活動的審核等決策過程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態環境利益，盡量采取有效、可行的措施來減輕和防止環境侵害。

2 我國公眾參與環評制度中存在的不足

2.1 公眾可參與環評的范圍較窄

在《環評法》中規定：“對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃” 和“對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目”，才需要進行公眾參與。《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），限定了適用范圍為建設項目環評中的公眾參與，對于專項規劃的環評還是沿襲了《環評法》的規定，一方面要滿足這兩個條件才有可能讓公眾參與，這樣的限制過于嚴格；另一方面這樣的標準非常容易受項目和規劃編制機關主觀因素的影響。另外，對土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃的環評只是建議性的規定，可以參照《暫行辦法》征求公眾意見。這種規定更是給本來參與環評范圍就很小的公眾加了一個“緊箍咒”。

2.2 公眾參與環評的可操作性存在欠缺

我國的環評機制起步較晚，發展還不成熟，在可操作性上還有欠缺。由于環評技術規范的不健全，還沒有具體明確規定不同項目類型、規模、復雜程度、敏感程度、占地面積、項目選擇公眾代表的人數，采用何種調查方式、如何確保公眾的代表性。評價單位一般只是根據工作經驗而定，難免忽略了一些公眾的意見。

2.3 公眾的環境知識儲備不足

公眾參與中各方面的群眾，由于文化程度的差異、環境保護意識的強弱以及社會背景和各自利益的不同，在環境保護與發展經濟思想認識上存在一定的差距，較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發展、污染與環保之間的關系，對可持續發展觀的認識不科學，調查結果有時不能正確反映實際情況，這些都在很大程度上限制了環評目的的實現。

2.4 公眾參與環評的保障機制不完善

我國的《環評法》和《暫行辦法》等都從實體法的角度規定了公眾參與環評的權利，但是如何來監督和保障這些權利義務的實現呢?從當今我國的現狀來看，在我國現行的環評制度中，環保部門對環評機構的監督，主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規定了公眾有參與環評的權利，但是這里卻缺少相應的監管、問責機制，這一點在《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》中有一些規定，但是并不具體。如果規劃編制單位、項目建設單位及環評機構對于公眾參與環評認識不足，如果他們的積極性調動不起來，在環評工作中不主動履行自己應盡的義務，誰來對他們進行問責呢？還有，當公眾的意見不一致，或者出現分歧的時候，誰來做最終的決斷?這在《暫行辦法》中無明確的規定。

3 對完善環境影響評價公眾參與制度的建議

針對我國公眾參與環評機制的上述不足，筆者認為，要使環評制度真正發揮作用，必須從以下幾個方面對之加以完善。

3.1 廣泛而深入的進行信息公開

有效的信息公開是公眾參與環境影響評價的第一步驟和先決條件。只有讓公眾及時、清楚地了解擬建項目的概況以及潛在的有利和不利影響，公眾參與才能有效的開展。信息公開可通過報紙、廣播、電視、網絡以及新聞發布會等形式進行。

3.2 使公眾參與環境影響評價的形式程序化

公正而合理的程序設計是公眾參與權利得以實現的保障，應從法律層面程序化公眾參與環境影響評價的形式，對公眾參與論證會、聽證會的具體程序做出規定，以利于法律的具體實施，確保公眾參與不流于形式。

3.3 全過程貫穿公眾參與

目前在一些發達國家，公眾參與項目是從立項到最后環境評價的全過程，取得了較好的效果。我國可與國際接軌，將公眾參與貫穿到環境影響評價全過程，即從建設項目立項、環境影響評價、建設項目的施工建設、竣工驗收到工程正式投入生產運營后全過程實施公眾參與，使公眾真正融合于環境影響評價過程中。

3.4 進一步重視對公眾意見的處理

要使公眾參與真正發揮作用，就要認真對待公眾反饋意見。對公眾意見應進行綜合全面的整理和分析，有針對性地吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見，研究和制定出相應的解決對策，并采取污染防治措施。對公眾意見所作的處理的說明，不僅要報送環境影響評價審查組織，還應向公眾公開，以便公眾監督。

3.5 強化公眾參與環境影響評價的司法保障

為使公眾參與的權利得到有效的司法保障，法律應當規定：對于公眾參與權受到侵害以及沒有接受公眾參與的建設項目，公眾可以向法院起訴，要求法院給予制約，以保證環境影響評價過程中公眾參與的權利得到切實的保障。

3.6 加強宣傳，強化公眾參與意識

培養公眾的參與意識是一個長期的過程，并與他們的法制觀念、思想文化素質等有緊密聯系。應通過多渠道的廣泛宣傳讓公眾掌握環境保護科學知識，了解環境問題的緊迫性、嚴重性，了解自身的環境權益，增強主人翁意識，主動地參與到環境影響評價中來。

4 結語

公眾參與是環境影響評價中不可缺少的內容和程序。實踐已經證明，在環境影響評價過程中實施公眾參與，可以提高評價的有效性，并在公眾參與的活動中提高全民族的環境保護意識，進一步促進環境影響評價工作的完善。盡管我國環評中的公眾參與還存在一些問題，但應深入研究，不斷總結，努力完善適合我國國情的公眾參與制度。

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