我國(guó)環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度研究

劉 銳

(大慶師范學(xué)院 法律系，黑龍江 大慶 163712)

一、 公眾參與原則的形成

公眾參與的思想最早起源于公元前5世紀(jì)的古代雅典，到20世紀(jì)60年代末，由于日益突出的環(huán)境污染問題以及對(duì)環(huán)境問題深層次的認(rèn)識(shí)，公眾參與作為一項(xiàng)重要的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容初見雛形。一直以來(lái)，人們受傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，普遍認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是一種公共產(chǎn)品，只能由政府提供，對(duì)“環(huán)境保護(hù)靠政府”形成了一種片面理解，從而把廣大民眾排斥在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域之外。二戰(zhàn)以后，西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，伴隨而來(lái)的是環(huán)境惡化、生態(tài)破壞和人類健康等負(fù)面因素的出現(xiàn)，這些因素的出現(xiàn)開始逐漸挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的自然資源利用和管理觀念與方式，不同部門、不同階層的公眾價(jià)值取向發(fā)生了分化和沖突，人們逐漸認(rèn)識(shí)到光靠政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)是不行的，同樣存在著“政府失靈”現(xiàn)象，傳統(tǒng)的公共政策的代表合法性受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，管理機(jī)構(gòu)被迫采取公眾參與方式來(lái)?yè)Q取政策的認(rèn)可和支持。并且，由于環(huán)境問題本身的特點(diǎn)，決定著環(huán)境危機(jī)的解決必須依靠政府與廣大民眾的傾力合作，公眾是社會(huì)利益的代表者和維護(hù)者，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡和監(jiān)督。在這樣的背景下，環(huán)境法上的“公眾參與原則”逐漸得到國(guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)立法的承認(rèn)。

1969年美國(guó)最早將公眾參與引入環(huán)境管理領(lǐng)域，在《國(guó)家環(huán)境政策法》中首創(chuàng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度[1]。要求行政機(jī)關(guān)“充分公開”其對(duì)人類環(huán)境有重大影響的決策活動(dòng)的情報(bào)和資料，確認(rèn)并保障公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)活動(dòng)的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的權(quán)利，只要是影響到環(huán)境質(zhì)量的工程項(xiàng)目，都要求實(shí)行公眾參與；在《清潔空氣法》中專門制定了“公民訴訟”、“司法審查”等條款以保障公眾的環(huán)境管理參與權(quán)。1972年的斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議在《人類環(huán)境宣言》中指出：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活中享有自由平等和充足的生活條件，并且負(fù)有保護(hù)和改善當(dāng)代和未來(lái)世代環(huán)境的責(zé)任。”自此，世界各國(guó)開始了環(huán)境權(quán)的立法與司法實(shí)踐，一些國(guó)家和組織均相應(yīng)的把“環(huán)境權(quán)”寫進(jìn)環(huán)境法律中，公眾參與環(huán)境保護(hù)是環(huán)境權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)，它不僅使個(gè)人行使他所享有的權(quán)利，而且履行所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，這一原則逐漸得到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)可，并體現(xiàn)在很多國(guó)際環(huán)境法規(guī)性的文件中。1982年的《世界自然憲章》第23款規(guī)定：“就自然保護(hù)政策所做的計(jì)劃，就活動(dòng)計(jì)劃和政策對(duì)自然影響所作評(píng)價(jià)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方法并及時(shí)使公眾有所知悉，使公眾獲得有效咨詢并參與對(duì)其直接關(guān)切問題所作的決定。而遇公眾受到損害和危害之際，應(yīng)做有效之救濟(jì)。”1992年由各國(guó)通過的《里約宣言》明確提出：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級(jí)別上加以處理。在國(guó)家一級(jí)，每一個(gè)人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局參與各項(xiàng)決策進(jìn)程。各國(guó)應(yīng)通過廣泛提供資料來(lái)便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與。應(yīng)讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”同年通過的《21世紀(jì)議程》在第10章中也詳盡地闡述了公眾參與的相關(guān)內(nèi)容。這些規(guī)定的相繼推出，預(yù)示著“公眾參與原則”已經(jīng)成為環(huán)境保護(hù)中一項(xiàng)必不可少的原則，而且逐漸被世界各國(guó)所接受。

二、 我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與制度的現(xiàn)狀分析

隨著人類環(huán)境意識(shí)的覺醒和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的不斷惡化，公眾參與環(huán)境保護(hù)成為一個(gè)國(guó)家進(jìn)行環(huán)境管理的必然要求，這不僅是一個(gè)國(guó)家是否重視和保護(hù)公民權(quán)利的一個(gè)重要標(biāo)志，同時(shí)也是與國(guó)家的政治民主進(jìn)程緊密相連的。我國(guó)從1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》中就把“依靠群眾，大家動(dòng)手”規(guī)定為“環(huán)境保護(hù)”32字方針的一部分。近些年來(lái)，在環(huán)境保護(hù)立法中，公眾參與越來(lái)越受到重視。如在《中國(guó)21世紀(jì)議程》的第20章“團(tuán)體及公眾可持續(xù)發(fā)展”中，專門討論了公眾參與的意義、途徑和行動(dòng)方案，在《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須聽取周圍群眾意見等，但是由于我國(guó)環(huán)境法的發(fā)展相對(duì)起步較晚，缺乏以法律的形式明確制度執(zhí)行的過程和方式，從整體狀態(tài)來(lái)看，我國(guó)的公眾參與制度體系并未真正建立起來(lái)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏，理論研究也比較膚淺，尚未形成完整的體系，存在許多亟待解決的問題。

(一)公民的環(huán)境權(quán)不完整

從我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與法律制度現(xiàn)有的規(guī)定來(lái)看，都沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。應(yīng)該說(shuō)環(huán)境權(quán)是公眾參與環(huán)境保護(hù)必須具有的權(quán)利基礎(chǔ)，缺乏權(quán)利的支撐公眾參與就根本無(wú)從談起。一般認(rèn)為公民的環(huán)境權(quán)包括公民對(duì)于環(huán)境的使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和受到環(huán)境侵害時(shí)向有關(guān)部門請(qǐng)求保護(hù)的權(quán)利[2]。同一些國(guó)家在憲法中創(chuàng)設(shè)環(huán)境權(quán)相比，我國(guó)憲法至今沒有明文規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，還未真正確立公民的環(huán)境權(quán)的憲法地位，而且，不僅是憲法，即使是在環(huán)境保護(hù)基本法中都沒有明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，只能在法律中尋覓到一些零散的規(guī)定。

(二)我國(guó)公眾環(huán)境意識(shí)不高，參與水平低

首先，我國(guó)公眾個(gè)體對(duì)于環(huán)境保護(hù)問題的參與意識(shí)不高。意識(shí)是行動(dòng)的基礎(chǔ)，普通公眾的環(huán)境意識(shí)是其參與行為的基礎(chǔ)。受中國(guó)傳統(tǒng)文化的影響，一直以來(lái)我國(guó)公眾的環(huán)境權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)都比較淡薄，具有很強(qiáng)的“依賴政府”的意識(shí)，認(rèn)為環(huán)境問題屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管轄范圍，與己無(wú)關(guān)。最新的公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)調(diào)查資料顯示，除了中國(guó)環(huán)保領(lǐng)域人員(環(huán)保專業(yè)人員、環(huán)保社會(huì)團(tuán)體和環(huán)保記者等)外，有50%的城鎮(zhèn)居民和68%農(nóng)村居民認(rèn)為周圍人員環(huán)境意識(shí)弱、非常弱或幾乎沒有[3]。而且，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識(shí)上，公眾更傾向于在當(dāng)?shù)匕l(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)重于環(huán)境保護(hù)。當(dāng)兩者出現(xiàn)明顯矛盾時(shí)，僅50%公眾會(huì)考慮環(huán)境保護(hù)。雖然國(guó)家把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國(guó)策，但許多人對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)、環(huán)境質(zhì)量狀況關(guān)注很少。

其次，我國(guó)公眾對(duì)環(huán)保活動(dòng)的參與程度總體水平較低。據(jù)調(diào)查，我國(guó)65.9%的人低度參與環(huán)保活動(dòng)；25.9%的人中度參與環(huán)保行動(dòng)；只有8.2%的人高度參與環(huán)保活動(dòng)。由于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作基本是政府主導(dǎo)的模式，公眾對(duì)于自身及其他社會(huì)組織應(yīng)該做和能夠做的環(huán)保工作缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要形式是在政府倡導(dǎo)下進(jìn)行的，失去了“權(quán)利”應(yīng)有的意義。

(三)知情機(jī)制不健全

公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提條件之一是擁有知情權(quán)，公眾只有獲取充分、準(zhǔn)確、及時(shí)的環(huán)境信息，才能表達(dá)自己的意見，提出自己的看法，從而使環(huán)境保護(hù)過程中的公眾參與取得預(yù)期的效果。就我國(guó)現(xiàn)有的情況來(lái)看，如在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》雖然規(guī)定了公眾參與，但是對(duì)環(huán)境信息公開的規(guī)定幾乎是一片空白，為了彌補(bǔ)這一不足，雖然在《公眾參與暫行辦法》中對(duì)公眾參與制度中的環(huán)境信息公開做出了規(guī)定，但是該規(guī)定只是原則性的規(guī)定了環(huán)境信息公開的時(shí)間、內(nèi)容、方式，缺乏可操作性。目前，我國(guó)對(duì)環(huán)境信息公開內(nèi)容的范圍較為狹窄，由于環(huán)境信息有公共和個(gè)別的，而我國(guó)只是公開公共信息，沒有企業(yè)環(huán)境信息披露制度，這必然使公眾由于受到自身教育程度等多方面因素的制約對(duì)單個(gè)企業(yè)的環(huán)境行為的信息理解不全面，無(wú)法行使公眾參與的相關(guān)權(quán)利。

(四)環(huán)保社團(tuán)難以充分發(fā)揮其作用

由于我國(guó)環(huán)保事業(yè)起步較晚，現(xiàn)有的民間環(huán)境保護(hù)組織數(shù)量、規(guī)模、資金、影響非常有限。目前我國(guó)民間環(huán)保組織主要有四種類型，即由政府部門發(fā)起成立、民間自發(fā)組成、學(xué)生環(huán)保社團(tuán)、港澳臺(tái)及國(guó)際環(huán)保民間組織駐大陸機(jī)構(gòu)等。這些組織大部分是自上而下由政府扶持的官辦型民間組織，真正的草根型民間組織寥寥無(wú)幾，沒有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，組織資金最普遍的來(lái)源是會(huì)費(fèi)，或者是組織成員捐贈(zèng)、企業(yè)捐贈(zèng)、政府及主管單位撥款等，而且成員大部分都屬于兼職，專職專業(yè)人士非常少。由于專業(yè)性人才匱乏、基礎(chǔ)薄弱，其參與環(huán)境政策制定和實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的能力不足、成效不高，更難以獲得社會(huì)的認(rèn)可。

三、 我國(guó)環(huán)境公眾參與制度的完善

根據(jù)上述的分析可知，我國(guó)的環(huán)境公眾參與制度由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚存在諸多弊端，與之相關(guān)的法律制度一般都較為原則，各種機(jī)制由于不同程度的缺陷導(dǎo)致不能充分有效地協(xié)調(diào)配合，難以形成合力。現(xiàn)階段與之有關(guān)的公眾的環(huán)境使用權(quán)、公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)較多以抽象形式出現(xiàn)在各部門法規(guī)中，沒有相應(yīng)的具體實(shí)施措施，而多體現(xiàn)一種法律精神。現(xiàn)階段，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在進(jìn)一步走向繁榮，環(huán)境問題也由最初的“基本國(guó)策”發(fā)展到現(xiàn)如今的“科學(xué)發(fā)展觀”， 政府職能轉(zhuǎn)變的力度也在逐漸加大，這些都足以看出國(guó)家對(duì)環(huán)境問題的重視程度，但是好的政治理念必須依靠公眾來(lái)響應(yīng)，依靠公眾參與來(lái)落實(shí)，公眾參與的范圍、公眾參與的程序、實(shí)施機(jī)制的完善、公眾參與的物質(zhì)保障和環(huán)保社團(tuán)的良性發(fā)展等方面都仍有待于在法律上做出具體明確的規(guī)定，因此，我們要以憲法為主導(dǎo)，各項(xiàng)法規(guī)之間互為依托、互為補(bǔ)充，在良好的外部條件和廣闊的發(fā)展空間中，根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，充分借鑒國(guó)外關(guān)于公眾參與法律制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從以下幾個(gè)方面加以改正，建立完善的公眾參與法律制度體系，激勵(lì)和引導(dǎo)公眾正確參與，為社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)提供法律保障，以更好地保護(hù)我們及子孫后代賴以生存和發(fā)展的環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)完善公眾參與的法律制度

首先，憲法是國(guó)家根本大法，是立法的基礎(chǔ)與依據(jù)，因此我國(guó)公眾的環(huán)境權(quán)應(yīng)明確體現(xiàn)在憲法中，這樣才能為公眾參與提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，保障公民基本人權(quán)的需要。在憲法條款中要合理解決國(guó)家與公民之間的關(guān)系，將環(huán)境權(quán)界定為公民的權(quán)利，國(guó)家處在首要的環(huán)境義務(wù)人的地位具有首要性、主導(dǎo)性和決定性，作為公民個(gè)體的環(huán)境義務(wù)因此具有次要性、協(xié)助性和從屬性，這種關(guān)系的明確，使得公民的環(huán)境權(quán)有了強(qiáng)大的法律力量，對(duì)其起到一定的保障作用，更有利于保護(hù)公民參政、議政等民主權(quán)利的實(shí)施，有利于推動(dòng)政治民主化、政府活動(dòng)的法制化；其次，在環(huán)境基本法及各單行法規(guī)中對(duì)公眾參與制度進(jìn)行專項(xiàng)或補(bǔ)充立法。環(huán)境基本法是制定環(huán)境單行法律的依據(jù)，但目前我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》這一環(huán)境基本法中尚沒有對(duì)于公眾參與制度的專項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)在修改中考慮增加這一基本制度，明確確定環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、請(qǐng)求權(quán)，對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)進(jìn)行原則性和概括性的闡述，這為各單行法規(guī)的制定提供了依據(jù)。避免在單行法規(guī)中單純的重復(fù)，而是根據(jù)各單行法規(guī)自身的特點(diǎn)突出解決有針對(duì)性的問題，應(yīng)盡量具體規(guī)定企業(yè)和個(gè)人在環(huán)境保護(hù)中的義務(wù)，以及不履行義務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，用法律制裁來(lái)規(guī)制個(gè)體的行為，如在《大氣污染法》中規(guī)定清潔空氣權(quán)、在《水污染法》中規(guī)定清潔水權(quán)等對(duì)各專項(xiàng)子權(quán)利的保護(hù)。

(二)建立環(huán)境信息公開制度

知情權(quán)是公眾有效地行使參與環(huán)境決策權(quán)的前提與基礎(chǔ)，公眾只有在知情的情況下參與，才能避免流于形式。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取必要的立法、行政以及適當(dāng)?shù)膱?zhí)行措施，建立透明的、統(tǒng)一的知情權(quán)制度，對(duì)于公眾如何獲得信息及獲得何種信息，并如何將信息的反饋建立合適的途徑都應(yīng)在立法上予以明確。為了實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)，信息公開是至關(guān)重要的問題。加拿大在1999年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中就具體規(guī)定了：“在參與環(huán)境法律法規(guī)的制定方面，規(guī)定設(shè)立網(wǎng)上環(huán)境登記處，提供環(huán)境信息，便于公眾對(duì)與環(huán)境有關(guān)的信息進(jìn)行全過程監(jiān)督，并且可以表達(dá)意見，借此保證公眾的環(huán)境知情權(quán)和決策權(quán)的實(shí)現(xiàn)。”我國(guó)環(huán)境信息的公開往往存在提供信息不全面、不及時(shí)以及不準(zhǔn)確，尤其是內(nèi)容不易于為公眾所理解，這顯然不利于公眾有效地實(shí)施自己的知情權(quán)，所以公開環(huán)境信息時(shí)，應(yīng)盡量為公眾提供相關(guān)的技術(shù)幫助，以便于公眾理解相關(guān)信息。因此，為了便于公眾理解環(huán)境信息，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件應(yīng)盡量減少過多的環(huán)境術(shù)語(yǔ)，而是用公眾便于理解的語(yǔ)言解釋說(shuō)明，使得公眾能夠清楚地知道他們將會(huì)受到未來(lái)項(xiàng)目建設(shè)怎樣的影響，以便公眾更直接明確的表述自身的看法，真正起到建議、監(jiān)督的作用。

(三)健全環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)于環(huán)境保護(hù)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定較為缺乏，沒有明確規(guī)定公眾在環(huán)境保護(hù)方面做出較大貢獻(xiàn)就有權(quán)利獲得政府的獎(jiǎng)勵(lì)或者鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保科研及實(shí)施推廣、參加環(huán)保社團(tuán)及其活動(dòng)的具體政策，為增強(qiáng)民眾參與環(huán)保的積極性，應(yīng)在此方面做出改進(jìn)，提出有效的解決方案。如規(guī)定公眾獲得獎(jiǎng)勵(lì)的條件、明確評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、完整的環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)程序；引導(dǎo)企業(yè)自愿采取清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的方式進(jìn)行生產(chǎn)，并對(duì)這樣類型的企業(yè)從稅收等方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策；對(duì)環(huán)境保護(hù)等公益社團(tuán)的設(shè)立與登記創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境，鼓勵(lì)民間組織加強(qiáng)對(duì)外合作，學(xué)習(xí)國(guó)外非政府組織成長(zhǎng)和運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，加快自身的結(jié)構(gòu)調(diào)整和改造，從而使自己的管理和運(yùn)作逐步規(guī)范化。只有這樣才能激發(fā)民眾參與的積極性，擴(kuò)大民眾參與的范圍，加深民眾參與的影響力，為公眾參與制度的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

總之，公眾參與制度是環(huán)境法的一項(xiàng)基本制度，是一個(gè)漸進(jìn)的、動(dòng)態(tài)的歷史過程，已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)達(dá)程度和環(huán)境管理水平高低的一個(gè)重要標(biāo)志。可以說(shuō)我國(guó)的公眾參與制度要獲得實(shí)際性進(jìn)展，需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程，它是各個(gè)方面逐步完善和提高的結(jié)果，相信在以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以建立和諧可持續(xù)發(fā)展社會(huì)為主導(dǎo)觀念的指引下，我國(guó)的公眾參與制度必將提升到一個(gè)新的高度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理工作所要達(dá)到的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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