教育公平與政府責任問題探析

甘宣明，盧文忠

(廣西師范大學 政治與行政學院西南城市規劃與發展研究中心，廣西 桂林 541004)

教育公平問題不僅影響個人的發展，也會影響社會公平要義的實現和我國和諧社會的建設。改革開放以來，我國建立起世界上規模最大的教育體系，教育事業在總體上實現了較快較好的發展。但是，我國目前的教育發展還很不平衡，特別是教育不公平問題尤為突出。我們知道，在諸多的社會不公平中，最為嚴重、影響最為深遠的莫過于教育的不公平。物質生活的不公平分享會影響某個人的一生，或者會影響其人生的某一個階段，但教育的不公平還會影響其子孫后代。因此，解決教育不公平問題既是解決當前矛盾的現實需要，同時也是促進社會和諧的重要舉措。

眾所周知，社會發展到今天，知識已經成為所有資本中最重要的一個，人們的能力與成功主要取決于智力而不是體力，而智力無疑是要通過教育來開發的。在社會中處于貧窮狀態的人們，只有通過受教育來不斷提高自身的素質與能力，才能脫離貧困，走向更好的生活，贏得自尊與成功。因此，教育機會的公平，可以說，對他們，可能是最大的公平。

一、教育公平與政府責任

教育公平是一個國家和社會公平的重要組成部分，它對實現社會的和諧具有重要的意義。何謂公平？《現代漢語詞典》將“公平”定義為“處理事情合情合理，不偏袒哪一方面”，《辭海》的解釋則是“公平即公正”。在法學意義上講，公平含有地位對等、權責對等之意。在一些社會學家看來公平則是“無差別對待”，他們認為公平帶有“工具性”，強調使用“同一個尺度”[1]作為衡量的標準。現代意義上的公平指的是一種合理的社會狀態，它包括社會成員之間的權利公平、機會公平、過程公平和結果公平。權利公平，指的是公民的權利不因職業和職位的差別而有所不同，其合法的生存、居住、遷移、教育、就業等權利得到同等的保障與尊重；機會公平，指的是公民能普遍地參與社會發展并分享由此而帶來的成果；過程公平，指的是公民參與經濟政治和社會等各項活動的過程公開透明，不允許某些人通過對過程的控制而謀取不當利益；結果公平，主要指的是在分配上兼顧全體公民的利益，防止過于懸殊的兩極分化，以利于社會共同富裕的實現。

什么是教育公平(Education Justice)？其核心要義是指每個社會成員在享有公共教育資源時受到公正和平等的對待。目前，比較公認的教育公平主要包括三個方面的內容。第一，教育起點公平(即教育機會平等)，即每個人，不分民族、性別、出身、信仰等，都享有平等的受教育的權利和機會。第二，教育過程平等，就是指學生在受教育過程中，受到同等的對待。第三，教育結果平等，即受到同等的教育，其成功的機會(教育結果)相對均等。[2]

教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現。接受教育已經成為現代社會每一個公民的基本人權，接受教育能夠在不同程度上提高公民的知識存量與技能，從而改善其生存與發展狀態，從總體上增進社會公平，所以教育被認為是實現社會平等“最偉大的工具”。政府的主要職責之一就是維護一個公平、有序的競爭性市場，促進和維護一個充滿創造性的良好發展環境。因此，維護教育公平是政府重要職責之一。教育政策的制定是政府引導和干預教育的主要方式,是政府為促進教育公平目標得以實現的積極作為。

二、我國教育不公平問題的現狀分析

(一) 各級政府對教育經費總投入的不足是導致教育不公平現象產生的最重要根源

表11993—2007年國家財政性教育經費占GDP的比率(%)

數據來源：歷年《中國教育統計年鑒》

在1993年，中共中央、國務院制定的《中國教育改革和發展綱要》中明確提出：“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在本世紀末達到4%。”但是，從表一我們看到，從1994年至今，“4%”的政策目標尚未實現。就世界各國教育經費占GDP的比重來看，高收入國家平均為5.5%，低收入國家平均為3.6%，世界平均水平為5.2%；我國2007年教育經費占GDP的比重僅為3.32%。

2007年，我國財政性教育經費占國內生產總值比例為3.32%，比2006年的3%增加了0.32個百分點，為近年來最高水平，但仍然沒有達到政策目標的要求，更不用說達到世界的平均水平。

由于我國在教育上的投入比較低，也就形成了“僧多粥少”的局面，由此會導致各級地方政府、各級教育主管機構對教育資源的不公平分配。各級政府對教育經費如何在高等教育和基礎教育之間、城市教育和農村教育之間、農村教育內部義務教育和非義務教育之間進行分配時就會出現有違公平原則的做法，從而加劇了教育的不公平，誘發教育腐敗。在這些爭奪戰中，弱勢群體的正當合法權益往往得不到有力的保障，教育的不公平，會導致富裕階層與貧困階層之間所擁有的教育資源差距越來越大，各自獲取的機會更加不均等。

(二) 政府在教育資源分配中的責任缺失使教育不公平現象日趨嚴重

由于我國政府在過去一段時間里對下級官員的政績的考核主要集中在經濟增長與財政收入方面，因此各級地方政府把主要精力放到了經濟建設方面，使得其沒有認真履行其在教育、醫療、就業等方面提供公共產品和公共服務這一最基本、最重要的職能。“我國原先的制度設計將稀缺的公共教育資源過多的向城市、東部地區、富裕地區、重點學校傾斜配置,由此造成了嚴重的教育差距以及教育的非均衡、不同步的發展。”[3]

表2 2007年東西中部部分地區平均人口擁有高校情況

數據來源：2008年中國統計年鑒

以對高等教育的投入為例，投入傾向長久以來以東部地區為主，以發達地區為主。從表二可以看出，東部地區比西部地區擁有更多更好的高校資源，教育資源分布出現了較大的地區不均衡，這就使得東、西部地區應該接受高等教育的人群中能夠得到進入高等院校的機會的比例出現了明顯的差異。

此外，“教育部門在辦學條件、教育經費、師資配備等資源配置上，實行城鄉不同標準。有限的教育經費主要集中于城市，原本更需要扶持的農村教育得到的資源遠遠少于城市。世界各國的傾斜政策都是向弱勢地區、弱勢人群傾斜，只有中國相反，明確地向城市傾斜。”[4]《中國教育與人力資源問題報告》公布的數據顯示：北京市高中畢業學齡人口只占全國的0.9%，而北大、清華在北京的招生名額分別占總數的13%和18%。

據 2006 年的統計資料顯示，東部地區的高校占全國高校總數的 47.8%，平均每99.6 萬人就擁有一所高校；而西部地區僅擁有全國高校的 18.9%，平均每 147.78 萬人才擁有一所高校。[5]

在我國當前社會貧富差距加大的背景下，教育本應發揮社會平等制衡器的作用，而現在卻蛻變成了凝固和擴大階層差距的工具，這種現象明顯違背了教育的本質，政府在這個問題上是應該承擔主要責任的。

(三)政府對教育的態度與管理行為偏差使城鄉教育水平的失衡現象不斷加劇

我國教育公平缺失的原因固然是多方面的，但政府思想觀念上及管理行為上的偏差是起直接作用的。伴隨著城市和農村的發展差異逐步加大，政府在教育投入與管理行為偏差現象的持續存在，使城市教育水平越來越高，農村教育水平與城市相比的差距越來越大。我國教育的城鄉差別成為我國教育不公平的最突出表現。就政府對教育的態度而言，其在這方面的偏差首先體現在“城市中心”的辦學思想上。城市是教育投入的重點，一切公共資源均向城市傾斜。長期以來，在這種思想的指導下，農村教育問題得不到實質性的重視，很多問題無法得到解決。政府對農村學校的財政投入過低，使得農村學校的辦學條件、教師待遇、師資水平、師生比例等方面都遠遠低于城市。2006年，全國教育經費支出9815.30億元，當年農村小學、初中教育經費支出總數為1977.48億元，僅占全國教育投入的20.15%。當年全國人均教育經費為5888元，農村義務教育人均經費為2137元，僅占全國人均教育經費的36.29%(數據來源：2007年《中國教育統年鑒》)。農村教師質量與城市相比，也相差甚遠。據教育部發展規劃司的統計，2001年城鄉小學專任教師具有大專以上學歷的小學教師比例分別為40.9%和20.3%，相差20.6個百分點。初中專任教師具有大學本科以上學歷的比例城市為23.5%，農村是9.4%，前者是后者的2倍以上。全國代課教師70.5萬人，其中農村占82.3%。農村的教育基礎本身就薄弱，先天不足，而政府的投資又出現了重城市、輕農村的不公平傾向，這就人為地加劇了教育資源分配上城鄉的差距[6]。

(四)不合理的招生制度是導致教育不公平現象產生的制度性因素

20世紀50年代，我國就建立了城鄉二元、重點學校和非重點學校的二元等級化公共教育體制，形成了影響我國教育公平的最基本制度結構。學校等級化現象的加劇，是20世紀90年代中期以來實行“教育產業化”改革的結果。這一改革被稱為“單純財政視角的教育改革”，指在教育經費嚴重不足的背景下，以增長和效率為主要追求的改革。[4]

重點學校和非重點學校二元等級公共教育體制對于集中有限資源，確保優秀人才的培養起到了歷史性的作用。但重點學校政策是一把雙刃劍。過于強調重點學校，造成了重點學校與非重點學校的差距越來越大。

在高校招生錄取中，我國現行的統一高考錄取制度，但它只具備了形式上的公平——分數面前的人人平等，實際錄取學生采取的是分省定額、劃線錄取的辦法，各地錄取定額并非按考生數量平均分配，而是按各地高教資源的狀況。因此出現了各地區的錄取率，錄取分數的很大的不同(見表三)，直接影響了教育的公平[7]。以中國政法大學2005年高考招生為例。該校在河南、四川、山東的人口大省招生人數分別為92、60、92名，而在不足河南總人口1/8的北京招生人數卻高達185名。[8]

表3 1998年部分地區的高等院校的錄取比例

三、解決教育不公平問題的建議

深究教育不公平問題的根源，主要是教育政策或制度的缺失問題。一方面，我國對教育投入的總量不足，低于許多比中國還窮的國家， 這在一定程度上反映了政府對于教育的態度；另一方面，教育經費的分配不合理，等級化學校制度也是在政府或明或暗的倡導和支持下才得以存在并發展的。

我們知道，為公民提供優質的公共產品和服務是政府義不容辭的天職。政府所承擔的基本責任主要有：建立和維護公平競爭的市場秩序；通過法律和行政力量維護公民的基本權利，提供市場不能有效提供的服務；資源的協調。在如何解決教育不公平的問題上，政府需要站在一個新的視角上看問題，并且在行為上應該有具體的行動。

(一) 強化政府公平理念，切實推進教育公平

思想是行動的先導。政府教育公平的理念對于教育公平的落實具有重要的現實意義。政府作為公共利益的代表者，也是公共物品的提供者。追求社會公平，需要政府通過制定公共政策來保證，因此，政府的公共政策必須以社會公平為取向，要讓更多的人分享到發展的好處和成果，這應該成為政府公共政策制定的出發點，也應該貫穿于整個公共政策執行的過程中。[9]保證教育的公平，第一，要“堅持教育的優先發展”；第二，要堅持教育的均衡發展；第三，要把保證每個公民都享有受教育的權利看做是政府的義務和神圣的責任。

理念是決定行動的一般、內隱的制約力量。實現教育公平，需要政府對教育資源重新進行分配。但如果沒有理念上的改變，政府政策上是很難做出穩固而持久的調整的。在市場化改革取向下，我國教育公平狀況出現了較為嚴重的問題,這和政府(特別是地方政府) 公平理念不同程度的缺失有著重要關聯。“新時期的教育改革必須追求教育正義，教育正義是教育制度和教育行動的底線倫理，國家、政府和教育本身的教育行動必須首先追求教育正義，必須實現和保證教育制度的正義性。”[10]在當前的嚴峻形勢下，政府(特別是地方政府) 要進一步牢固樹立公平的教育理念。在此理念指引下，才能實現政府職能“經濟建設型”向“公共服務型”的轉變，才可能為轄區民眾提供無歧視的、充足的、優質的教育服務。政府要在教育決策中落實公平理念必須要完成以下轉變：從精英教育向和大眾教育的轉變，從“城市中心”轉向城鄉“均衡發展”，從“市場產業化”轉向“公共利益性”。[3]

(二) 確保各級政府對教育經費的投入，為促進教育公平奠定經濟基礎

政府的教育公平政策是調節教育活動、解決教育不公平問題的根本。政府作為教育資源配置的主體，應充分發揮其調節教育公平的職能，通過完善政策、健全制度、規范管理、加強監督, 確保教育活動公平運行，實現個體受教育權利的相對平等。

在教育資源分配方面，政府發揮著主導作用。義務教育具有純公共產品性質，由于公共產品的特殊性，對于公共產品的生產和供給，政府都是主導力量，政府的責任、職能、存在要義及其強勢地位明確了政府是教育的投資主體。

要保證教育的發展和促進教育的公平，必須確保各級政府對教育經費的穩定的投入。沒有教育經費的投入，教育將是無根之樹、無源之水。因此，我們必須明確各級政府的職責。中央政府的主要責任是通過規范的財政轉移支付制度，均衡省級政府的教育財政能力，并承擔各級教育的學生資助經費和高水平大學的建設與發展費用。中央政府首先應該做的就是按照1993年《中國教育改革和發展綱要》中的規定，使國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例達到4%的目標，其次就是在此基礎上按照國家財力的增長狀況逐步提高對教育的投入；而地方政府則應以其自身力量和中央政府的轉移支付，認真把本地區的教育發展好。

(三)各級政府要公平合理地優化教育資源的配置

如果資源不能有效地利用，其邊際效益就會降低。各級政府部門應該在全國范圍內調配教育資源，以便促進教育資源的分配公平、發揮資源最大優勢。資源的絕對均衡是不現實的。但作為公共利益維護者，政府應該努力促使教育資源的分配處于相對均衡的狀態，保持差距在“理性合理的范圍內”。切實保證全國范圍內的學生都能獲得受教育的“基本資料”，使有限的教育資源發揮更大的效益。針對我國目前的教育資源分配失衡情況，應建立校際間的、區域性的乃至全國性的教育資源配置的平衡機制，逐步縮小因經濟、社會發展不同而造成教育發展水平懸殊。國家應加大對中西部尤其是廣大農村地區教育的投資力度，改善農村學校的辦學條件，提高農村教師的待遇，提高農村學校的師資水平，使廣大農村地區的孩子擁有與城市學生同等的教育資源。改變過去國家過于強調城市教育，忽視農村教育的狀況，應相應加大對農村教育的支持力度；取消容易滋生教育腐敗的重點學校制度，盡量給予所有學校平等競爭的機會；為了切實保障對農村教育的投入力度，還應以法律法規形式確定每年教育投入的總量和比例。

(四)盡快完善相應管理制度，切實推進教育公平

教育政策是依據特定時期的教育目標，對教育利益進行協調和分配以解決教育問題、平衡教育利益的行動準則、規則、措施、工具、手段或過程。教育是否公平，也最終歸結到教育政策上。教育政策是政府對教育利益的分配和調節，調節的價值取向如何，讓什么人受益，需要依據一定的原則和標準。

1．對教育欠發達地區制訂輔助和優惠的政策

隨著經濟發展的不平衡，我國教育也呈現出東、中、西三個格局，毫無疑問，總體上講，經濟越發達的地區其教育發展得越充分。北京、上海、天津比甘肅、新疆等西部地區擁有絕對的優勢。貧窮地區沒有發展起來，就沒有全國的發展，貧窮地區的教育沒有發展起來，全國的教育也只能是“跛腳”的。各級政府的相關部門不能對這些落后地區視而不見，要通過政策的輔助，通過政策傾斜和優惠，使得欠發達地區的教育也發展起來，從而促進教育的公平。

2．為農民工子女、下崗失業者子女和殘疾人等弱勢群體制定相應的政策

當前，我國流動人口子女教育問題已經顯得異常突出，特別是全國近200萬的農民工子女教育權利得不到保證；隨著經濟結構的調整，我國已經出現了大批的失業人群，他們的家庭陷入了經濟困難，這將直接危及他們的子女的教育；當前我國有600多萬殘疾兒童，我們要根據具體情況，對弱勢群體制定相應的政策。通過獎、補、貸、減、勤等政策，保證弱勢群體的孩子上得起學，上好學，這也是促進教育公平的重要方面。

3．調整和完善高考錄取制度

對于農家子弟來說，通過高考進入高等院校是他們改變自己命運的重要途徑。然而，隨著經濟的發展和社會的復雜化，高考錄取制度所產生出來的問題越來越多。絕對平等是不現實，也是不可能的，政府應該努力促使高考的“相對的機會均等” 和“相對的分數平等”的相互平衡和有機結合。相對的機會均等是教育公平的核心。高等教育機會均等原則，就是不管個人的出身、民族等，都要為要為那些有著相類似的潛能和才干的人，提供相類似的初始資源和發展機會。我們堅持高等教育的機會均等原則，就是試圖通過提供一種較為公平的社會環境，降低社會性因素對人的發展的影響，達到縮小社會初始資本和初始地位對人的發展的制約。有了相對均等的機會，還需要通過相對的分數平等，進行“二次調整”，進一步促高等教育的整體公平。

[參考文獻]

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