政府錯(cuò)位,納稅人賦重

政府職能的最核心內(nèi)容，是提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共福利。當(dāng)政府整天為發(fā)展經(jīng)濟(jì)忙忙碌碌，成為一個(gè)有明顯逐利傾向的經(jīng)濟(jì)體時(shí)，就嚴(yán)重脫離了政府的基本職能。由此帶來的高額行政成本，將完全轉(zhuǎn)化為納稅人的負(fù)擔(dān)

中國的行政成本之高，即使在全世界范圍內(nèi)來看，也無出其右者。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，國家行政管理費(fèi)在國家財(cái)政支出中的比重，德國（1998年）2.7% ，英國（1999年）4.2%，美國（2000年）9.9% ，中國（2000年）25.7%。中國的行政成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家，而且長期居高不下。

政府不該履行企業(yè)職能

政府的職能是什么？英國17世紀(jì)著名思想家約翰·洛克認(rèn)為：“政治權(quán)力是每個(gè)人交給社會的在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力，由社會交給它設(shè)置在自身上面的統(tǒng)治者，附以明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)用來為他們謀福利和保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。”洛克認(rèn)為，政府的職能是向公民提供服務(wù)，公民需要什么，政府提供什么，而不是政府想提供什么就提供什么。因此，政府必須是節(jié)約型政府，最大限度地把減少行政成本，把資源用于為公眾服務(wù)。

意大利13世紀(jì)的著名神學(xué)家、哲學(xué)家托馬斯·阿奎那認(rèn)為，政府的職能在于“殫精竭慮地增進(jìn)公共利益”，只有增進(jìn)公共利益的政府才是正義的政府，否則便是非正義的政府。而要增進(jìn)公共利益，減少行政成本、降低損耗，無疑是最重要的前提。

英國18世紀(jì)的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密對政府職能做了更明確的劃分。他認(rèn)為，政府的職能是保護(hù)國家安全和個(gè)人安全、建立基本的法律秩序、保護(hù)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，建設(shè)和維護(hù)私人無力做或不愿做的公共設(shè)施和公共事業(yè)。簡而言之，政府充當(dāng)“守夜人”的角色，用保護(hù)和正義來交換收益，其職能上限由國家設(shè)定的目標(biāo)和政府面臨的約束決定。亞當(dāng)·斯密特別強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)當(dāng)是節(jié)儉的政府，不能讓人民感到負(fù)擔(dān)沉重。

盡管在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，西方如凱恩斯這樣的學(xué)者，對政府職能的界定有所調(diào)整，但也僅僅是小的調(diào)整而已。政府職能的最核心內(nèi)容，即提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共福利的內(nèi)容是永恒的，相應(yīng)的，政府在履行自身職能和行使權(quán)力的過程中，必須做到行政成本的最小化和行政效率的最優(yōu)化。

以諸如此類的理論建立起來的政府，自然也是運(yùn)行成本最小的政府。因此，整個(gè)西方世界雖然政府的具體職能有所有差異，但在這些方面基本上是大同小異。

我國各級政府的職能劃分，雖然在理論上也借鑒了西方的基本定義，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，卻大相徑庭。如果說西方世界是一個(gè)有限政府，而我國的各級政府則是一個(gè)全能或者無限的政府，而且，其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過提供公共服務(wù)的職能。

我們習(xí)以為常的是，各級政府都在為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而忙忙碌碌，政府成了一個(gè)有明顯逐利傾向的經(jīng)濟(jì)體，而非單純的服務(wù)機(jī)構(gòu)。這與當(dāng)下對干部政績的考核機(jī)制密切相關(guān)。凡是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面成績突出，GDP增長迅速的地方，官員就會贏得更高的評分和更多、更好的升遷機(jī)會。于是，把GDP拉上去，就成為各級政府努力的核心目標(biāo)。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)是需要成本的，而政府的職能雖然定位于發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主，具有企業(yè)的一些功能，但它并不像一般意義上的企業(yè)那樣具有成本核算概念，因而，也沒有降低成本的動力。比如，企業(yè)的生產(chǎn)成本，是企業(yè)在生產(chǎn)過程中對各種資源利用情況的貨幣表示，是衡量企業(yè)技術(shù)和管理水平的重要指標(biāo)。企業(yè)的生產(chǎn)成本對應(yīng)著具體的支出項(xiàng)目，比如，直接材料（原材料、輔助材料、備品備件、燃料及動力等）支出，等等；可以說是一個(gè)蘿卜一個(gè)坑，而這些成本要素對于政府顯然沒有約束力。

于是，就陷入了一種悖論當(dāng)中。政府在履行企業(yè)職能，成為市場中一個(gè)強(qiáng)烈追逐利潤的主體，而它本身不擅長于此，這種職能的扭曲必然造成巨大的浪費(fèi)——不僅是行政開支的巨大浪費(fèi)，更是對納稅人稅收的巨大浪費(fèi)。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院的毛昭暉教授曾指出，從國際的視角看，我國的決策失誤率達(dá)到30%，西方發(fā)達(dá)國家卻只有5%左右。最典型的一個(gè)例子是河南中原制藥廠，這家國內(nèi)醫(yī)藥行業(yè)“七五”、“八五”期間投資規(guī)模最大的重點(diǎn)企業(yè)（總投資18億元），還沒有生產(chǎn)運(yùn)行即停產(chǎn)關(guān)門。該項(xiàng)目竟然是從瑞士一家沒有專利技術(shù)、僅20多人的皮包公司引進(jìn)的。由于決策失誤導(dǎo)致的這些巨大損失，同樣要轉(zhuǎn)化成“行政成本”，由納稅人來承擔(dān)。

政府不該成為“扒手的手”

假設(shè)政府的職能是提供公共服務(wù)，那么，這種服務(wù)的成本是非常容易核算的，也是非常容易監(jiān)督的。但是，在政府以經(jīng)濟(jì)主體面目出現(xiàn)的時(shí)候，其權(quán)力對應(yīng)的就是一個(gè)難以制約和衡量的領(lǐng)域。哈佛大學(xué)教授費(fèi)斯坦（曾任里根總統(tǒng)首席經(jīng)濟(jì)顧問）認(rèn)為：“政府對市場的干預(yù)會帶來驚人的資源浪費(fèi)”，導(dǎo)致行政成本上升而素質(zhì)下降。費(fèi)斯坦所指的僅僅是政府對市場的干預(yù)，當(dāng)政府就是市場中的一個(gè)重要主體時(shí)，就意味著更為驚人的資源浪費(fèi)。

金融危機(jī)發(fā)生后，中國的全能政府角色得到了更進(jìn)一步強(qiáng)化，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)作用進(jìn)一步加強(qiáng)，以GDP為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)一步膨脹，各地政府相繼推出的大工程、大項(xiàng)目計(jì)劃令人觸目驚心。重慶發(fā)出了“今年開始要大干，三年大變樣，十年脫胎換骨”的號令，開始猛推“大投資、大基地、大支柱”戰(zhàn)略；2010年，天津市固定資產(chǎn)投資要在2009年的基礎(chǔ)上，再增加1000億元；河北省提出2010年要下力氣抓好項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)項(xiàng)目安排1300項(xiàng)，總投資1.6萬億元；江蘇省計(jì)劃安排省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目200個(gè)，總投資1.7萬億元，增長24%，其中，100億元以上的特大項(xiàng)目達(dá)到28個(gè)，50億元及以上的大型項(xiàng)目81個(gè)；浙江寧波一個(gè)市計(jì)劃全年100個(gè)大項(xiàng)目，涉及總投資2800億元，投入的力度歷史空前；2010年，四川已確定重大項(xiàng)目650個(gè)；截至2009年11月底，安徽省投資增幅已連續(xù)56個(gè)月運(yùn)行在30%以上的增長區(qū)間，照此速度，2010年，安徽的投資額將超過GDP總量，這在全國是第一個(gè)，在當(dāng)今世界范圍內(nèi)，也是絕無僅有的。

從事經(jīng)濟(jì)活動從來都不是政府的強(qiáng)項(xiàng)，這應(yīng)該是由企業(yè)和個(gè)人做的事情，當(dāng)政府的職能走向扭曲，就必然從“看不見的手”變成“扒手的手”（美國麻省理工學(xué)院教授萊斯特·瑟羅語），帶來整個(gè)行政運(yùn)行成本乃至整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本的上升，同時(shí)，擠壓企業(yè)尤其是最具活力的民營企業(yè)的發(fā)展空間，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率大大降低。

政府本身是沒有錢的，它從事經(jīng)濟(jì)活動的所有本錢都源于納稅人。在我國，主要源于兩個(gè)途徑：一是投放基礎(chǔ)貨幣——這必然稀釋民眾的財(cái)富，導(dǎo)致民眾購買力的下降和生活壓力的上升。二是以發(fā)行國債或通過銀行貸款的方式從民眾手中借錢。而實(shí)踐證明，這實(shí)際上意味著，資金從效率高和相對安全的地方，轉(zhuǎn)移到效率低和風(fēng)險(xiǎn)更大的地方，大大降低資源的配置效率，也埋下了巨大的經(jīng)濟(jì)安全隱患。

2007年，中央財(cái)政赤字2000億元，占GDP的比重為0.8%；2008年，中央財(cái)政赤字1800億元，占GDP的比重為0.6%，而2009年，中國財(cái)政赤字規(guī)模為9500億元，占GDP的比例為2.8%。根據(jù)國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)：赤字率3%一般設(shè)為國際安全線，2.8%的比例看似仍在安全線內(nèi)，但是，如果考慮到GDP的注水因素，中國的赤字率其實(shí)已經(jīng)突破安全線。比如，2009年的GDP中，實(shí)際上就包含著房價(jià)上漲、龐大信貸資金催生的因素，這其中的泡沫成分是顯而易見的。2010年，中央財(cái)政赤字計(jì)劃為10500億元，赤字率依然保持在較高水平。

一旦那些大項(xiàng)目建設(shè)后，也許將重蹈河南中原制藥廠的覆轍。這是不能不考慮、不能不面對的問題。安徽阜陽總投資3.2億元建成的機(jī)場擁有國際先進(jìn)的導(dǎo)航通訊設(shè)施，預(yù)計(jì)年客運(yùn)量50萬人次，但實(shí)際年客運(yùn)量只有幾千人，全市民眾不僅無法從機(jī)場的運(yùn)營中獲益，還背負(fù)起了沉重的負(fù)擔(dān)。類似的悲劇，一直在各地重復(fù)上演，教訓(xùn)一個(gè)接一個(gè)，真正汲取教訓(xùn)者卻寥寥無幾。

政府不該成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體

政府職能錯(cuò)位的最直接弊端是，加劇暗箱操作和腐敗的蔓延。政府投資的項(xiàng)目，大多是“三超一拖工程”——超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超預(yù)算、拖工期。深圳市紀(jì)委在調(diào)研時(shí)曾發(fā)現(xiàn)，超投資最多的一個(gè)項(xiàng)目，由2980萬元變成2.95億元，歷時(shí)十年還未竣工結(jié)算。一個(gè)投資項(xiàng)目追加的投資，幾乎是計(jì)劃時(shí)的10倍。

這種情況并非個(gè)例。

由于缺乏民眾的直接監(jiān)督，財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況不透明，大工程、大項(xiàng)目的運(yùn)行游離于民眾的監(jiān)督之外，暗箱操作大行其道幾乎是必然的，而由此增加的成本自然也由納稅人承擔(dān)。

2009年3月17日，《檢察日報(bào)》刊發(fā)了對重慶市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會原主任唐文峰腐敗案的報(bào)道。里面有這樣一段：“和誰關(guān)系‘鐵’就給誰好處”（小標(biāo)題）。其中提到：2002年下半年，唐文峰在高中時(shí)的班長、重慶市某區(qū)計(jì)生委原副主任吳某的介紹下，認(rèn)識了何下。吳某多次告訴唐文峰：“何下很有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有意在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投資。”而事實(shí)上，當(dāng)時(shí)，大雅公司辦公室租用的是不足60平方米的普通民房，月租金僅為200元。但由于老同學(xué)的力薦，唐文峰對大雅公司的情況深信不疑，草率地同意了何下進(jìn)入經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)承攬“中國西部建材城”這個(gè)總投資16億元的工程項(xiàng)目。2004年7月，何下因大雅公司還不起銀行貸款找唐文峰救急，并承諾給予其“中國西部建材城”項(xiàng)目10%的股份。在唐文峰的幫助下，2004年12月至2005年9月，唐文峰在未與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)其他領(lǐng)導(dǎo)商量的情況下，擅自決定以土地儲備整治中心自有資金人民幣1.1億元，為大雅公司在銀行的5次貸款共1.1億元作全額質(zhì)押擔(dān)保……

一個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會主任，就可以擅自把一個(gè)總投資16億元的工程項(xiàng)目交給一個(gè)沒有任何經(jīng)濟(jì)實(shí)力的皮包商，結(jié)果可想而知。唐文峰挪用公款2.18億元、受賄982萬元，但他濫用職權(quán)造成的國有資產(chǎn)流失則必然由納稅人埋單。

唐文峰腐敗案只是我國諸多腐敗案中的一個(gè)，解剖這只“麻雀”，讓我們深深感受到“絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”這一規(guī)律的普遍性。在房地產(chǎn)市場如火如荼發(fā)展的過程中，土地出讓中的腐敗問題更加令人觸目驚心。而所有的這一切，都傳導(dǎo)到了終端，導(dǎo)致房價(jià)高漲，民眾承受著因高房價(jià)和保障性住房缺位所帶來的沉重負(fù)擔(dān)。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)政府的職能從公共服務(wù)的提供者扭曲成為一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的時(shí)候，必須有更加嚴(yán)格和系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制予以配合，才能最大限度地減少腐敗，節(jié)約成本。但遺憾的是，我國官員的任免是由上級決定，而非源于民眾的選舉，如此，就形成了森嚴(yán)的上下級關(guān)系，隨之而來的，就是迎來送往、請吃請喝送禮開支的大幅增加，從村、鎮(zhèn)一直到上面，都如此。每年公款吃喝6000億元的驚人開支即因此而起。這是導(dǎo)致行政成本居高不下的重要原因。

而在成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，這種現(xiàn)象非常罕見。以美國為例（從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級談起），諸如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)這樣的地方政府，雖然處于某個(gè)縣或市的地域內(nèi)，在行政上卻并不歸所屬縣、市“領(lǐng)導(dǎo)”：官員由當(dāng)?shù)孛癖娺x舉，政府職能完全是為當(dāng)?shù)孛癖娞峁┓?wù)，對選區(qū)民眾負(fù)責(zé)，與上級幾乎沒有什么關(guān)系。在這種情況下，討好上級對這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)級官員而言，既無任何必要——權(quán)力非上級任命，也充滿風(fēng)險(xiǎn)——隨時(shí)可能被選民罷免。縣、市、州級官員同樣如此，都是通過競選產(chǎn)生，如果討好上級引起了選民的反感，反而可能提前遭到民眾的唾棄，從而導(dǎo)致仕途之路終結(jié)。

因此，中國如果想降低行政開支，節(jié)約成本，必須重新界定職能，使政府從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的角色向公共產(chǎn)品提供者的角色轉(zhuǎn)變。相應(yīng)的，官員的任免也應(yīng)該由民眾說了算（通過把選舉權(quán)從村一級逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級擴(kuò)大），使民眾成為官員權(quán)力的來源，使民眾成為真正意義上的監(jiān)督者。如是，則政府必然會從浪費(fèi)型政府迅速過渡到節(jié)約型、服務(wù)型政府，使我們的資源配置更優(yōu)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率更高。當(dāng)然，也會使社會更加和諧，整個(gè)民族的凝聚力變得更強(qiáng)。