三預(yù)算,三“門道”

了解公共財政信息，乃納稅人和公民之天然權(quán)利。預(yù)算太粗略，難避政府有意不讓人看懂之嫌疑。

預(yù)算編制粗略、過簡，就看不懂；反之，就容易看得懂了。我們以中央本部、廣州市、香港特區(qū)政府部門預(yù)算作一番比較，可大致解析這三個預(yù)算是如何編制的。

中央預(yù)算過于粗略

今年兩會上，財政部提交給全國人大代表們審議的中央本級部門預(yù)算草案中，每個部門的預(yù)算實際上只有兩個表格，一是“2010年收支總表”，二是“2010年財政撥款支出表”。

在第一個表格中，支出介紹按支出功能分類羅列，并使用“類”級，即最粗的大賬一級。

比如，鐵道部的部門預(yù)算中，支出共有11個“類”級名目，分別是：一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、地震災(zāi)后恢復(fù)重建支出、住房保障支出，以及各相對應(yīng)的支出金額。

這個表中沒有更多的細(xì)節(jié)，由于缺乏基本信息介紹，我們還可能疑惑為什么一些看似與鐵道部不搭界的支出會出現(xiàn)在鐵道部的賬目里。

比如，為什么要將大筆錢花在文化體育和傳媒上？此表只是提供了一些線索，無法滿足人們的追問：納稅人為什么要花這些錢？這些錢究竟用去干什么了？

而在“鐵道部2010年財政撥款支出預(yù)算表”中，線索似乎往下走了一步。

該表“類”級賬目之下有了“款”級賬目。

比如，在一般公共服務(wù)“類”下，有了一個“款”，是“檔案服務(wù)”，其2010年支出預(yù)算是355.9萬元；在外交“類”賬下有二“款”：一是“駐外機(jī)構(gòu)”，二是“國際組織”，其2010年的支出預(yù)算分別是5萬元和678萬元。

除了從“類”朝下走到“款”級之外，我們還能看到這筆錢拿去大概怎么花了，即拿去用于項目的開支，還是用于基本支出。

按財政部官方解釋，基本支出是部門為保障其機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度基本支出計劃，按其性質(zhì)分為人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費；而項目支出是部門在基本支出之外為完成其特定行政任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所發(fā)生的支出。

從表中可以看出，“檔案服務(wù)”支出就是用于基本支出的，而“駐外機(jī)構(gòu)”和“國際組織”則用于項目支出。

問題依然還在：這里的“檔案服務(wù)”具體內(nèi)容是什么？這些檔案服務(wù)需要多少人來干？人員經(jīng)費是多少？公用經(jīng)費又是多少？“駐外機(jī)構(gòu)”是什么機(jī)構(gòu)？為什么要付這個錢？關(guān)于“國際組織”的具體項目是什么? 為什么要花這個錢？

部門預(yù)算編制從“類”級賬目進(jìn)入到“款”級，應(yīng)該回答而未回答的問題依然多多，而中央的部門預(yù)算卻僅僅走到這里就止住了，不了解情況的人，只能看個大概。

廣州預(yù)算基本可看

在一些地方政府預(yù)算中，比如廣州市掛在網(wǎng)上的市級部門預(yù)算，所提供的信息則要充分得多，可謂一個基本上能看懂的政府預(yù)算。

以廣州市審計局為例，一是部門基本情況，包括：（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置：廣州市審計局下設(shè)行政單位1個，事業(yè)單位2個，都是財政核撥單位；（2）人員編制及構(gòu)成：行政編制149人，事業(yè)編制1人，工勤17人，離休2人，退休87人，離崗?fù)损B(yǎng)5人；（3）公用費用的人均使用標(biāo)準(zhǔn)：行政2.8萬元/人/年，事業(yè)2.1萬元/人/年，工勤0.8萬元/人/年；（4）公車的年使用費標(biāo)準(zhǔn)：行政機(jī)關(guān)3.7萬元/輛/年，事業(yè)單位3.15萬元/輛/年。

二是基本支出細(xì)化：（1）工資福利支出1740.19萬元；（2）公用費用支出496.99萬元；（3）對個人和家庭的補(bǔ)助995.49萬元。總共3232.67萬元。

三是項目支出細(xì)化，不僅將經(jīng)常性項目和一次性項目分開單列，而且有單個項目名稱和單項金額：（1）經(jīng)常性項目支出主要有五個，共需開支537.58萬元，它們分別是，任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計經(jīng)費164.48萬元，審計專項經(jīng)費150萬元，干部培訓(xùn)調(diào)研經(jīng)費90萬元，物業(yè)管理費38萬元，OA系統(tǒng)維護(hù)費13萬元；（2）一次性項目支出主要有兩項，支出37萬元，分別是：購買商務(wù)車一輛23萬元，辦公樓維護(hù)工程8萬元。

另外，項目支出基本情況有所交待：一是經(jīng)常性專項支出537.58萬元，主要包括：任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計經(jīng)費164.48萬元（上年結(jié)轉(zhuǎn)）；審計專項經(jīng)費150萬元（上年結(jié)轉(zhuǎn)）；組織全市審計干部培訓(xùn)調(diào)研經(jīng)費90萬元；物業(yè)管理費38萬元；OA系統(tǒng)維護(hù)費13萬元。

二是一次性專項支出37萬元，主要包括：購置七座商務(wù)車1輛23萬元；辦公樓維護(hù)工程經(jīng)費8萬元。2009年度預(yù)算支出共計3807.25萬元。

通過以上賬目，我們可以看到95％以上的支出都有了比較具體的方向性交代。

有人會說，這里還是看不到“三公（公車消費、公費出國、公務(wù)接待支出）”消費。

事實上，絕大部分“三公”消費是隱藏在項目經(jīng)費里的，只要從這里再往前一步，將各項目支出明細(xì)公開，“三公”消費就會水落石出。

只要將政府預(yù)算介紹從“款”再往下走一步，到“項”上，再加上有關(guān)部門設(shè)置和人員編制的介紹，預(yù)算就基本上可以看得清了。

誠然，廣州市部門預(yù)算仍還有朦朧的地方，但輪廓基本清楚。

廣州市部門預(yù)算中的另外一個不足之處，就是對部門職責(zé)和工作沒有報告陳述，也就是對基本支出的用途缺乏交代。

香港預(yù)算編制完整

而香港特區(qū)政府的部門預(yù)算，是筆者所看到的編制得最好的預(yù)算之一。我們用六個字來概括就是：實誠、全面、詳細(xì)。

以香港審計署為例，看看香港的部門預(yù)算是怎樣編制的。

它主要內(nèi)容包括：第一，誰是這個預(yù)算的負(fù)責(zé)人（香港稱管制人員）：審計署署長；第二，人員狀況：非首長職位173人，首長職位12人，共185人；第三，部門負(fù)責(zé)人對部門職責(zé)和工作的陳述報告，審計署有兩大工作職責(zé)：一是審查賬目是否妥善；二是衡工量值式審計（績效審計）。

在審查賬目是否妥善之下，又有如下介紹。

工作宗旨是向立法會提供總體保證，確保政府的財政及會計賬項，以及公幣或半公幣性質(zhì)基金或款項的財政及會計賬項均屬妥善，并符合公認(rèn)的會計標(biāo)準(zhǔn)。

工作目標(biāo)和指標(biāo)是要在年度內(nèi)核查83個賬目，向立法會提交一份審計署署長報告書。

此外并清楚提示，完成這項工作需用人工87435個小時，預(yù)算支出3730萬港元，以及這筆支出在政府總預(yù)算開支中的占比為0.012％。

同時，在績效審計工作之下的介紹，內(nèi)容與上面基本相同。

績效審計工作宗旨是就政府各局、部門、專責(zé)機(jī)構(gòu)、其他公眾團(tuán)體、公共機(jī)構(gòu)或賬目須受審核的機(jī)構(gòu)在履行職務(wù)時節(jié)省資源的程度，以及所達(dá)到的效率和效益，向立法會提供獨立數(shù)據(jù)、意見及保證。

目標(biāo)和指標(biāo)是要在年度內(nèi)提交19份績效審計報告，并向立法會提交一份審計署署長報告書。

此外還告知做這些工作需用人工166022個小時，需用預(yù)算支出8430萬港元。

而這筆支出在政府總預(yù)算開支中的占比為0.027％。

另外，撥款分析和人員分析也十分清晰，如審查賬目的工作和績效審計工作在部門預(yù)算中的占比分別為30.7％和69.3％；審查賬目的工作和績效審計工作所用人員分別為63人和122人。

最后，交代開支詳情。

如個人薪酬：薪金和津貼分別為1.13億港元和47萬港元；與員工相關(guān)的開支：強(qiáng)制性公積和公務(wù)員公積分別為24.4萬港元和8.5萬港元；特別委任酬金和一般部門開支：222.1萬港元和548.5萬港元。總計部門預(yù)算支出為1.22億港元。

預(yù)算差異的背后

如果說香港特區(qū)政府的預(yù)算是一份態(tài)度誠懇、請求納稅支付的賬單，那么，廣州市財政局提供的部門預(yù)算則更像是一份花錢告知，而財政部編制的部門預(yù)算，則還是一份很難讓人看懂的花錢告知。

三份不同的政府部門預(yù)算，道出三個不同的預(yù)算階段。

中央部門的財政預(yù)算屬于政策財政，而非公共財政。盡管財政透明度已呼吁多年，但政府中很多人始終認(rèn)為財政預(yù)算不需要告訴納稅人。

而要改變這種根深蒂固的觀念不容易，其中傳統(tǒng)觀念和體制滯后是根本原因。

加之財政預(yù)算是在體制內(nèi)制定，會使部門利益和部分官員利益受到損害，阻力之大可想而知。

目前中央一級進(jìn)行預(yù)算編制和公開較好的有環(huán)保部、衛(wèi)生部和民政部。

廣州市的預(yù)算要進(jìn)步一些，已見公共財政改革的明顯成效。在地方，除了廣州市之外，預(yù)算編制和公開較好的還有深圳市、焦作市等；區(qū)一級的，有深圳市的龍崗區(qū)財政局等，可謂星星之火，正待“燎原”。

香港特區(qū)的公共預(yù)算已臻成熟，主要體現(xiàn)在五個方面：一、公開透明。在整個預(yù)算的制訂過程中，財政司要向全社會公開，讓人們知曉；二、財政預(yù)算的制訂內(nèi)容翔實，不漏細(xì)節(jié)，并要經(jīng)過立法委員會和社會各界的廣泛咨詢和嚴(yán)格監(jiān)督；三、預(yù)算案通過前后，皆掛到網(wǎng)上，讓愿意看到的人很容易查到；四、財政司預(yù)算處公布辦公室電話，及時接聽人們的電話；五、審計系統(tǒng)對立法院負(fù)責(zé)，對預(yù)算執(zhí)行的審計更嚴(yán)格、更科學(xué)。

了解公共財政信息，乃納稅人和公民天然權(quán)利。預(yù)算看不懂，難避政府有意不讓看懂之嫌疑。

100年前，梁啟超撰文《度支部奏定試辦預(yù)算大概情形折及冊式書后》，對清政府頒布的預(yù)算草案進(jìn)行抨擊，乃曰：從預(yù)算可窺一國政府之施政方向，是政治而非經(jīng)濟(jì)所能概括。

百年后的今天，我們更期待人民享有預(yù)算信息知情權(quán)，政府有責(zé)任把其在行政管理活動中所產(chǎn)生、所收集的信息對人民公開，及時、全面地公布預(yù)算編制過程、財政政策目標(biāo)、公共部門賬目和形勢預(yù)測等財政資訊。

同時，應(yīng)強(qiáng)化各級人大在預(yù)算中的立法監(jiān)督作用，建立預(yù)算的外部政治控制機(jī)制和嚴(yán)密的預(yù)算管理體制。

此外，預(yù)算編制和審批、執(zhí)行與監(jiān)督的職責(zé)應(yīng)由各級政府和人大分別予以履行，并以“陽光預(yù)算”機(jī)制廣泛接納民眾之評議和監(jiān)督。

財政，乃庶政之母。