關于鄉鎮財政建設與農村經濟發展研究

韋素華

一、鄉鎮財政現狀

1.財政收入規模小，財源乏力

隨著國民經濟迅猛發展，國家和地方財政收入實現了持續，快速、穩定、增長，但鄉鎮財政自身造血功能較差，處于先天不足狀態，財源總量有限，穩定性差，收入結構不合理，財源建設相對滯后。據調查，2008年河南永城鄉鎮可用財力為15195萬元，而鄉鎮財政支出為22471萬元。其中收支平衡的鄉鎮只有3個，占鄉鎮總數10%，收不抵支的鄉鎮有26個，占鄉鎮總數90%。

2.財政支出壓力大，收支行為不規范

鄉鎮作為一級政府機構，必須履行政府的職能，為社會提供公共產品，特別是為滿足鄉鎮經濟發展需要，各鄉鎮在基礎設施方面投入較多，而2006年取消農業稅后，鄉鎮財政收入明顯減少，鄉鎮地方財政收入與其擔負管理基層任務所需的經費有較大的差距，形成鄉鎮日益增長支出需要與地方經濟發展及財源現狀的不相適應，由于預算收入小，鄉鎮支出面臨巨大壓力，承擔基層政府責任的公共支出超過鄉鎮財政實力。

3.負責面廣，債務量大

自市鄉財政“分灶吃飯”以來，鄉鎮財政可支配財力不斷減少，雖然鄉鎮機構改革精簡了部分人員，但鄉鎮行政事業單位供養人員仍居高不下，超編嚴重，且隨著社會經濟發展，鄉鎮又需要吸納新的人才，如教師、醫療技術人員、計算機人員，農、林、牧、漁等技術人員。這樣使得鄉鎮財政負擔的人員經費長期居高，再加上歷史債務，鄉鎮財政多年的“寅吃卯糧”，造成鄉鎮財政負債累累。沉重債務負擔不僅弱化了鄉鎮財政職能，還使得鄉鎮財政在高風險狀態下運行。

4.資金管理混亂，會計核算不規范

鄉鎮迫于支出壓力，胡拉亂借用于行政支出或發放工資，甚至截留、挪用項目資金、專項資金用于行政支出的現象時有發生。由于財務管理制度不健全，內部控制不嚴密，監督機制不完善，導致資金管理漏洞多，資金使用效益低下。

二、農村經濟發展現狀

一是政府對農產品生產的直接調控力度減弱，農民生產什么，怎樣生產，主要是依靠農業技術部門和農民自身對市場行情的判斷而自由選擇，但由于受市場的變化不確定影響，加之農產品生產周期較長、單個農民對市場判斷力的不準確性等因素的變化，往往會失去較多的機遇。形成農業生產的無序性，政府又不能象計劃經濟時期指導農民的單一糧食生產一樣，管種管收管賣，因為政府也受地域、信息和把握市場供求能力的限制，不便指揮農民生產經營。農民生產逐漸失去了對政府的依賴性，政府長期以來也找不到與農民利益的結合點，有心幫助農民脫貧致富，但經常又只能作一些邊緣性的工作。

二是農民傳統的農業生產意識，普遍左右著現時的農業生產。如今，在農民中有兩種普遍的極端現象，一種是老一代農民無進取心理，認為此生以溫飽為足，只要不象過去鬧饑荒就滿足了；另一種是新一代農民身份的年輕人的棄農心理，不甘愿守著一方黃土聊過此生，因此，沒有人才的農業生產狀況在傳統基礎上發展不快就再正常不過了。

三是家庭聯產承包導致農業生產的分散性，使規模經營和整體農業的效益發揮不出來。國家雖然制定出臺了完善農村土地經營承包政策，對農村集體土地的科學合理的流轉給了較好的政策環境，但由于農業比較效益的劣勢和農民傳統的民以（糧）食為天的思想禁錮，短期內農業規模經營和土地集約化的局面難于形成。

四是農民普遍對自身的將來持非樂觀的態度，即經濟心理沉悶。如獨生子女、養老、醫療、天災人禍等方面經常處于孤苦無援的境地。農民人均有限的土地雖然不能實現他們的致富夢想，卻也是農民唯一的救命稻草。這就是新老兩代農民的心理：既感到種田無望，又得牢牢守住一畝三分地。筆者曾到一個山區村民小組調查，該村的青壯年全部有在外打工的歷史。有的長年在外，有的則在農閑時節就近做臨工。責任田一般臨時轉給別人耕種；有時候還找不到承租者，只好荒閑著，但退掉責任田是萬萬不可的，因為在他們看來外出打工不是一長久的生計，或者外面工作不好找了，或者老了不能外出打工了，土地就是他們的“養老金”。

五是農業為政府提供的財力越來越少，政府工作的主要精力正在或已經轉移。農村稅費改革使農業實際稅負減少，三提五統沒有了，鄉鎮事業的發展似乎不再以農村為依靠，鄉政府工作重點也發生轉移。因為鄉鎮政府機器的運轉，沒有財力基礎是無法保證的。

三、完善鄉鎮財政建設，促進農村經濟發展

（一）改革和完善鄉鎮財政體制勢在必行

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，社會主義新農村建設和城市化進程的加快推進，結合鄉鎮機構改革的現實需要，完善鄉鎮財政管理體制勢在必行。

1.深化鄉鎮機構改革的需要

鄉鎮的財政體制是鄉鎮機構改革的一個痛點。長期以來，鄉鎮只有事權沒有財權，再加上縣級財政困難，盡管近年來中央財政拿出資金通過“三獎一補”的形式解決鄉鎮財政困難，發揮了積極作用，但現實表明，當前鄉鎮財政的困難問題并沒有從根本上得到解決，導致很多服務難以開展。要清晰劃分財權和事權，需要進一步深化鄉鎮財政體制改革，明確縣鄉財政的事權、職責及其收入范圍，從而從根本上理順縣鄉財政與上級財政的分配關系，為深化鄉鎮機構的改革創建一個更有利的平臺。

2.滿足農村公共產品和公共服務的需要

在市場經濟條件下，政府的職能是提供公共物品和服務。從國際上其它發展中國家的發展歷程來看，一國的人均GDP從1000美元向3000美元的過渡階段，也是該國公共產品和公共服務需求快速擴張的時期。這一時期的國民經濟發展依賴于公共產品和公共服務在數量和質量上的提高。盡管我國農村居民的人均GDP還沒有達到1000美元，但是大多數農民在滿足了吃穿的溫飽需求后已經開始轉向對教育、衛生、文化等社會性公共產品和服務的需求。農村文化、教育、衛生在很大程度上依賴各級財政的投入，這對各級財政特別是農村基層財政提出了更高的要求。目前，鄉鎮財政困難，難以滿足農村社會、經濟全面協調發展對農村公共產品和公共服務的需要，盡管中西部部分地區縣鄉財政對農村義務教育的支出點總支出的比重高達80%，但這并非公共財政意義上的公共支出結構，而是惡化的“吃飯財政”。所以，解決基層財力不足與農村公共產品和公共服務供給短缺還需跳出“就公共產品論公共產品”的圈子，通過鄉鎮財政體制改革來實現真正意義上的基層財政公共支出內涵。

3.深化農村綜合配套改革的需要

農村綜合配套改革是一次農村經濟利益的大調整，目的是通過對原有的農村和農業領域的相關制度進行改革，理順國家、集體和農民的分配關系，真正實現“耕者有其利”。特別是農村稅費改革，2006年免征農業稅，國家還在生產領域給予種糧農民一系列的直接補貼。

4.統籌城鄉發展的需要

在城市化進程中，鄉鎮是農村與城市相銜接的橋頭堡，在社會主義新農村建設中，在實現全面小康的建設中，在推動我國經濟發展、促進社會穩定與進步方面，鄉鎮基層政權擔負著重要使命，而鄉鎮財政是政府職能實現的重要保障。因此，加快鄉鎮財政體制改革，逐步建立并完善農村公共財政框架體系，統籌城鄉經濟發展，不斷加強財政對農村經濟的扶持力度，增加對農業和農村基礎設施的投入，積極推進小城鎮建設，加快農村富余勞動力向非農產業轉移。

（二）完善鄉鎮財政建設，促進農村經濟發展

1.轉變鄉鎮財政所工作職能

農村經濟的發展需要一個強有力的經濟指導組織，農村社會生活需要一個緊密有序的社會環境，國家需要建立一個良好的農村經濟社會秩序，政府需要尋到一條與農民相關的利益連線，以此來調動農民的積極性。本著一級政府一級財政的原則，鄉鎮政府和鄉鎮財政部門要增強溝通、交流、協調，加強對財政所的領導，支持鄉鎮財政工作，鄉鎮財政所要積極配合鄉鎮政府各項工作，為加快鄉鎮經濟發展和新農村建設作貢獻。因此，取消農業稅后，鄉鎮財政要更進一步地做好糧食直補、綜合直補、契稅、耕地占用稅、農村醫療、低保等各項具體工作，以更高的要求和標準做好服務“三農”的工作，充分發揮鄉鎮財政支持，促進農村經濟的有效發展。

2.完善鄉鎮財政體制建設

（1）完善鄉鎮財政管理方式。作為我國推進地方政府機構改革和深化財稅體制改革的重要組成部分，必須加快推進“省直管縣”、“鄉財縣管”財政體制改革。

（2）堅持事權與財權相結合，建立和完善鄉鎮“以錢養事”機制。按照事權與財權相統一的原則，上級財政與鄉鎮財政分割財力時要給鄉鎮多留余地，根據鄉鎮實際情況及發展水平明確鄉鎮事權與財權，特別是對農村社會公益性服務項目的確定，要從農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，要做到因地制宜，科學合理，項目明確，滿足農村公益性服務的要求。

（3）加大轉移支付力度。轉移支付是貫徹國家政策意圖、平衡地方財力、緩解基層財政困難的重要措施。

3.規范資金管理，提高鄉鎮財政、財務管理水平

（1）完善鄉鎮財政、財務管理制度，規范財政財務工作流程。為了實現對鄉鎮財政有序管理，縣財政局應統一制定相應的業務流程、管理制度及崗位職責，做到程序合理，易于操作，責任明確。特別要強化預算管理，嚴格預算約束；同時，加強債務債權管理，規范理財行為。

（2）規范會計基礎工作，實行會計集中核算。一是加強鄉鎮財務人員的隊伍建設，重視相關業務人員的培訓，規范會計核算；二是實現報表、賬簿、憑證、粘貼單、科目的統一；三是整理歸集會計檔案，實現規范化管理；四是實行會計集中核算，采取單位報賬制，取消鄉政府各站所、中小學、行政村的會計崗位，鄉鎮及以下所有會計核算全部集中在鄉財政所進行，分單位設賬。