市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治——政府層面的法治

徐鳴明

一、引言

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治的經(jīng)濟(jì)，它的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要一個(gè)統(tǒng)一、有序、公平和競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系以及具有經(jīng)濟(jì)自由和思想自由的市場(chǎng)主體。總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是崇尚自由和競(jìng)爭(zhēng)、公平和有序的經(jīng)濟(jì)體制。自由和競(jìng)爭(zhēng)、公平和有序都需要法律的保護(hù)，沒有約束的自由等于是沒有自由，沒有法律的約束，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的游戲規(guī)則不可能建立。美國(guó)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最完善的國(guó)家，主要得益于美國(guó)完善的法律體系。目前我國(guó)由于法律體系不健全，政府的權(quán)利過大，引起了許多政府管制的外部性，及政府官員尋租、腐敗的現(xiàn)象。錢穎一在北大中國(guó)企業(yè)論壇演講市場(chǎng)與法治時(shí)提出了法治的兩個(gè)含義，其中一個(gè)方面的含義就是要用法律來約束政府行為，他把這個(gè)層面的法治稱為依法治國(guó)。我認(rèn)為這個(gè)層面的法治更為重要，因?yàn)榱硪环矫娣ㄖ危▽?duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體行為的法律約束）的基礎(chǔ)，即法律的制定、監(jiān)督和執(zhí)行是由政府各個(gè)部門來完成的，如果政府本身行為都沒有健全的法律約束，那么制定出來的法律必定不會(huì)是一部良法，良法并不能總是讓行為人行為正確無誤和讓市場(chǎng)參與者能夠贏利的法律，而是能夠促進(jìn)和幫助行為人做出最理性的決策的法律，它永遠(yuǎn)不能代替行為人的決策。

二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府關(guān)系演變

早在18世紀(jì)亞當(dāng).斯密就提出：市場(chǎng)會(huì)自行達(dá)到帕累托最優(yōu)，政府不需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的唯一任務(wù)就是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行維持秩序，所以基本上在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)里，一般均衡模型里面沒有政府。

但20世紀(jì)30年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)看不見的手的重新評(píng)價(jià)，并越來越重視政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用，于是以凱恩斯為代表的、推崇政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯學(xué)派開始盛行，當(dāng)時(shí)由于政府采取了有效的財(cái)政和貨幣政策，美國(guó)經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，人們對(duì)政府也越來越相信，于是政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的干預(yù)力度也不斷加強(qiáng)。隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的力度加強(qiáng)，政府管制的外部性開始顯現(xiàn)，而且外部性現(xiàn)象越來越多，于是人們開始用法律來約束政府的權(quán)利，盡量使政府只管該管的事，而不該管的用法律條文明文規(guī)定不許政府插手干預(yù)，以確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境充滿競(jìng)爭(zhēng)和自由，市場(chǎng)主體享有機(jī)會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)自由和思想自由的權(quán)利。

一般經(jīng)濟(jì)學(xué)家在描述政府行為和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是會(huì)對(duì)政府有3種假設(shè)：（1）政府是善意的而且是萬能的。（2）政府是善良的但政府能力有限。（3）政府是有個(gè)人私利的，而且其能力有限。事實(shí)上此種類型政府是現(xiàn)在確實(shí)存在的政府，我們不能把政府看成是無欲望的，只知道為民服務(wù)的機(jī)構(gòu)，政府官員本身的利益及與政府有關(guān)的利益集團(tuán)的利益，這些都說明我們要把政府看成一個(gè)理性經(jīng)濟(jì)行為人，又因?yàn)檎皇侨f能的，所以可以用法律來約束其行為選擇。如果政府是萬能的那么用法律也無法約束住政府的行為。目前，在我國(guó)政府雖然不是萬能，但其權(quán)利卻是非常大的，政府仍然主導(dǎo)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。目前，在我國(guó)，由于政府權(quán)利過大，導(dǎo)致個(gè)人經(jīng)濟(jì)行為自由和人身自由的權(quán)力還沒有完全確立，很多時(shí)候，政府代替公民行使了經(jīng)濟(jì)行為自由和人身自由的權(quán)力，有些公民的自由權(quán)利成了政府官員手中的權(quán)力。正因?yàn)槲覈?guó)法律對(duì)政府層面的執(zhí)行和監(jiān)督力度不夠，導(dǎo)致政府權(quán)力和一般市場(chǎng)主體的權(quán)力相差懸殊，引起了政府官員尋租和腐敗的行為，而市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為短期化，這對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善是極其不利的。不但損害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行所依賴的自由、公平、競(jìng)爭(zhēng)、有序的環(huán)境，而且嚴(yán)重削弱了市場(chǎng)主體的積極性，不利于企業(yè)家精神的培養(yǎng)。

本文從以下4個(gè)方面來說明：目前，我國(guó)政府層面的法治是不健全的，現(xiàn)行的法律對(duì)政府層面的約束力太弱，這已經(jīng)嚴(yán)重危害了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

1.我國(guó)的審批制度

我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)采取漸近式改革逐步建立起來的，目前，力圖保持全國(guó)思想和行動(dòng)的一致性還是國(guó)家治理中的一項(xiàng)重要任務(wù)，于是行政控制和組織控制一直延續(xù)到最底層，審批制就是在這種國(guó)家治理中應(yīng)運(yùn)而生。在我國(guó)做生意，不與政府打交道是不可能的，大小事情都要經(jīng)過政府部門的審批，在審批過程中，一方面，由于沒有對(duì)審批部門及其官員行為進(jìn)行嚴(yán)格的法律約束和監(jiān)督，引發(fā)政府官員尋租行為和腐敗；另一方面，目前許多政府機(jī)構(gòu)辦事效率低下，一個(gè)項(xiàng)目審批要經(jīng)過好長(zhǎng)一段時(shí)間，有可能導(dǎo)致市場(chǎng)主體錯(cuò)過了最有利的投資時(shí)機(jī)，我們知道市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)講究效率和機(jī)會(huì)，我國(guó)的審批制度影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。審批制度是政府及其官員的一項(xiàng)權(quán)力，目前對(duì)這項(xiàng)權(quán)力的法律約束和監(jiān)督力度不夠，所以應(yīng)當(dāng)對(duì)政府的這個(gè)權(quán)力進(jìn)行合理的制衡。

2.政府在教育行業(yè)的過度管制與推脫管理

我國(guó)在教育方面出現(xiàn)了該管不管，不該管的事情卻管得很嚴(yán)。一方面，在教育行業(yè)，我國(guó)的民辦學(xué)校是受到政府嚴(yán)格管制的，因?yàn)閾?dān)心民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量及其對(duì)公辦學(xué)校的負(fù)面影響，事實(shí)上目前我國(guó)公辦學(xué)校的教育水平有下降的趨勢(shì)，在招生方面仍存在歧視和暗箱操作等情況，之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)槲覈?guó)政府對(duì)教育行業(yè)管制太強(qiáng)，教育行業(yè)的市場(chǎng)化程度低。如果政府放松管制，鼓勵(lì)民辦學(xué)校的發(fā)展，對(duì)公辦學(xué)校和民辦學(xué)校一視同仁，那么我國(guó)的公辦學(xué)校就會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)壓力，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看有助于促進(jìn)我國(guó)教育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，政府把自己該管的事情卻推給了社會(huì)，對(duì)貧困山區(qū)的教育問題，由于市場(chǎng)選擇機(jī)制，農(nóng)村教育對(duì)市場(chǎng)主體來說是沒有利益的所以光靠市場(chǎng)資源配置機(jī)制資源是不會(huì)流向農(nóng)村，這時(shí)政府就必須出來解決市場(chǎng)外部性，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但我國(guó)政府卻把這個(gè)責(zé)任推向了社會(huì)，寄希望于希望工程。希望工程實(shí)施這么多年，雖然解決了一些貧困孩子的上學(xué)問題，但這必定不是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，這對(duì)農(nóng)村教育體制的建立是起不到什么作用的，2005年政府提出了農(nóng)村免除教育費(fèi)的政策，但是光減免教育費(fèi)還不夠，還應(yīng)該提高貧困地區(qū)的教育質(zhì)量和教育環(huán)境，真正讓貧困山區(qū)的孩子享受到均等的教育機(jī)會(huì)，從而有助于提高我國(guó)全體國(guó)民的受教育水平，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供大量的優(yōu)秀人才。

3.政府經(jīng)營(yíng)特許權(quán)

政府經(jīng)營(yíng)特許權(quán)在我國(guó)很多行業(yè)中存在，特別是在市場(chǎng)存在外部性的情況下，這種特許權(quán)就會(huì)出現(xiàn)，像排污許可證、出口許可證、以及在進(jìn)行出租車行業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可證等，這些都會(huì)使政府獲得特許權(quán)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于市場(chǎng)的外部性，政府獲得特許權(quán)的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的，但是我國(guó)政府在經(jīng)營(yíng)特許權(quán)時(shí)卻產(chǎn)生了對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有害的行為。一般世界上各國(guó)政府都是將特許權(quán)賣給直接經(jīng)營(yíng)者，而我國(guó)政府在有些時(shí)候卻不是賣給直接經(jīng)營(yíng)者。例如出租車行業(yè)，北京市政府就沒有公開拍賣出租車行業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是把特許權(quán)交給了出租車汽車公司，事實(shí)上出租車公司把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)賣給了司機(jī)個(gè)人，使我國(guó)市場(chǎng)主體由于人為造成的地位懸殊現(xiàn)象更嚴(yán)重，同時(shí)為政府官員的尋租行為和腐敗又創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，又加劇了我國(guó)資源配置的人為化，出現(xiàn)了政府與企業(yè)關(guān)系的扭曲。為了獲得特許權(quán)，企業(yè)行為就必須迎合政府的要求，于是作為市場(chǎng)主要主體的企業(yè)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)力被削弱。目前，我國(guó)政府經(jīng)營(yíng)特許權(quán)的自由裁量權(quán)力過大，主要是我國(guó)政府層面的法治機(jī)制存在缺陷。這會(huì)使我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中總會(huì)出現(xiàn)資源浪費(fèi)和市場(chǎng)主體行為短期化，整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境缺乏誠信和公平。

4.政府部門違約行為

在90年代中期，歐洲的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有2/3來自現(xiàn)有企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，剩下的1/3來自于新建立起來的企業(yè)。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家福山認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，主要是靠企業(yè)數(shù)量的增長(zhǎng)而不是企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，關(guān)鍵是因?yàn)橹袊?guó)社會(huì)是一個(gè)低信任度的社會(huì)。缺乏誠信機(jī)制的社會(huì)阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)加大市場(chǎng)的不確定性，無法形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之間的重復(fù)博弈從而降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之間合作積極性，有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是合作的經(jīng)濟(jì)。那么我國(guó)社會(huì)的信譽(yù)機(jī)制為什么建立不起來呢？主要有兩個(gè)原因：（1）政府的政策制定缺乏核心定位，總是存在腳痛醫(yī)腳，頭痛醫(yī)頭的情況，于是引起政府政策搖擺不定。（2）政府違約行為。2000年7月《東方時(shí)空》報(bào)導(dǎo)過一起政府部門之間因?yàn)槔嬷疇?zhēng)而引發(fā)的爭(zhēng)議。政府部門之間的爭(zhēng)議最終受害人當(dāng)然是市場(chǎng)主體。因?yàn)檎块T之間爭(zhēng)議導(dǎo)致公共服務(wù)無人提供，而市場(chǎng)主體已經(jīng)為該公共品或服務(wù)支付了費(fèi)用，所以不管出于什么原因，政府部門必須按約定提供相應(yīng)的服務(wù)。政府部門不能按時(shí)提供服務(wù)，不僅是失職，而且是違約行為，應(yīng)該為對(duì)市場(chǎng)主體造成的損失支付違約金。但我國(guó)法律對(duì)政府違約行為卻沒有約束，對(duì)于政府這種違約行為，政府部門是不需要支付違約金的，違約不用補(bǔ)償必然導(dǎo)致政府違約行為普遍性，這對(duì)社會(huì)規(guī)則的建立和秩序的形成是極其不利的。

以上4個(gè)方面只是目前我國(guó)政府行為不當(dāng)?shù)囊恍〔糠郑覈?guó)政府的行政能力很強(qiáng)，但是對(duì)政府行為法律約束力卻很弱，引起市場(chǎng)主體的行為選擇空間縮小，資源配置人為化現(xiàn)象嚴(yán)重，這些都會(huì)阻礙我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

四、小結(jié)

改革開放以來，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)取得了很大的進(jìn)步，也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了很大的貢獻(xiàn)，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展的過程中，遇到了許多問題，尤其是我國(guó)政府的過度干預(yù)或不適當(dāng)干預(yù)造成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的低效率，市場(chǎng)外部性和政府干預(yù)外部性現(xiàn)象經(jīng)常同時(shí)存在。因?yàn)檎晕沂跈?quán)和自我裁量空間太大，削弱了市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為和人身自由，在我國(guó)出現(xiàn)了許多“非法”生存，像民間金融是“非法”、農(nóng)民在城市的生存和活動(dòng)是“非法”、做小生意的小商販影響了市容所以也是“非法”等等“非法”生存。“非法”生存在我國(guó)比比皆是，這是我國(guó)政府權(quán)力大的一個(gè)很好的寫照。為了激發(fā)市場(chǎng)主體的積極性和經(jīng)濟(jì)行為的長(zhǎng)期性，同時(shí)為了促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)則的建立和秩序的形成，對(duì)我國(guó)政府層面的法治一定要重視起來，推進(jìn)我國(guó)民主憲政建設(shè)，特別要加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力和最高權(quán)力的監(jiān)督和制衡。