淺析“小金庫”的成因及治理對策

周金娣

“小金庫”是長期以來經濟生活中存在的一種特殊現象，是滋生領導干部腐敗和單位“集體腐敗”的“暖房”。近年來，隨著部門預算、國庫集中支付制度、收支兩條線管理、政府采購等一系列財政體制改革，以及反腐倡廉工作的不斷深入，私設“小金庫”的勢頭得到了一定的遏制。但是有些行政機關和企事業單位依然我行我素、明知故犯私設“小金庫”，致使大量收入游離于賬外，失去監管，損害了國家、集體和群眾利益，減少了國家財政收入，嚴重影響了社會經濟健康發展。因此，正確認知“小金庫”，客觀分析其成因、表現形式和危害，從而杜絕和根治“小金庫”，嚴肅財經紀律，促進黨風和廉政建設，具有十分重要的現實意義。

一、“小金庫”產生的原因

1.單位主要領導法規法紀意識淡薄，我行我素，自我監督意識不強，片面的認為，只要不裝進個人腰包，為職工搞福利就不算違法，而且存有僥幸心理。

2.財務監管薄弱，為“小金庫”的滋生提供了可乘之機。由于財務人員屬于單位內部員工，他們的任免、薪酬標準、獲取獎金多少等，都由單位決定，因而有些財務人員在發現單位有違規違紀現象時，也不能堅決予以抵制，有的甚至同流合污，制造假賬，銷毀“小金庫”原始記錄，為公檢法、審計部門設置障礙。

3.單位內部控制制度不到位。有些單位存在不相容職務沒有有效分離、內部管理松弛，給越權行事、濫用職權、貪污舞弊造成可乘之機，削弱了會計基礎工作，為“小金庫”滋生提供了溫床。

4.監督處理軟弱乏力。由于“小金庫”成因復雜，隱蔽多端，綜合管理監督部門因監管范圍大而難以察覺。同時，對“小金庫”問題的懲處是以罰代法，對濫發或揮霍的資金因難以追繳而不追繳，最終將違法和違紀的責任落在單位頭上，這就使“小金庫”的設立者感到違法成本小而“前腐后繼”。

二“、小金庫”的途徑和特性

（一）“小金庫”的途徑

根據國務院辦公廳轉發的《財政部、審計署、中國人民銀行關于清查“小金庫”的意見》（國辦發[1995]29號）和現行法律法規的有關規定，“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，應列入未列入單位賬薄的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。

1.收入不入單位財務賬。常見表現手法有：一是利用單位有收費權利，隨意放寬收費標準，從監管單位收取一定賬外資金，對這些收入隱瞞、截留不入賬。二是固定資產處置和清理、出租取得的收入不入賬。即把單位出租房屋、車輛、場地等所取得的收入和出售單位固定資產、邊角料等收入不入賬。三是財政補貼收入不入賬。主要是出口退稅、財政追加補貼等收入不入賬。四是經營服務性收入不入賬。五是其他收入不入賬。

2.虛列支出，虛報冒領套取現金。常見表現手法有：一是虛增經費支出，套取現金。二是虛列支出項目。將本應收回的應收賬款，作呆賬核銷或以對外投資、下撥經費等名義虛列支出項目，套取現金。三是虛增成本。如虛列產品成本、在建工程成本和材料成本支出。

（二）“小金庫”的特性

1.使用性質的違法性。“小金庫”多用于單位職工個人福利、補助、獎金以及超標準、超范圍解決單位公用費用等“灰色消費”，且相當一部分用于滿足個別人的利益

2.存放形式的隱蔽性。從存放的形式看，它們大都存放在單位財務人員或其他個別人員手中，多以個人儲蓄名義的方式存放，或者存放在與本單位業務聯系密切的外單位。

3.參與人員的單一性。由于“小金庫”的用途有著不可告人的目的，故而只有極少數人知道、掌握、控制和使用。

4.開支和使用的隨意性與揮霍性。由于私設“小金庫”的用途就是濫發、私分、請客送禮、游山玩水以及為特殊人群“買單”等，故而其開支和使用基本上無所顧忌，存在較大的隨意性和揮霍性。

三、治理“小金庫”的必要性

“小金庫”的存在，導致會計信息失真，擾亂市場經濟秩序，造成國家財政收入和國有資產的流失，削弱政府宏觀調控能力，是防礙經濟健康發展、影響社會和諧穩定、危害黨和國家各項事業發展的毒瘤；“小金庫”是滋生腐敗的土壤，它使國家、集體和群眾利益受到損害影響了干群關系，使群眾對黨風廉政建設喪失信心。

“小金庫”的治理工作是深入貫徹落實科學發展觀的具體體現，是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是深化收入分配制度、財稅體制等改革的重要內容是建立健全懲治和預防腐敗體系、推進反腐倡廉建設的重大舉措，具有重要的現實意義。

四、杜絕和根治“小金庫”的對策

（一）通過警示教育、普及法律法規知識，切實提高單位主管領導的法紀意識。充分利用報紙、廣播、電視等媒體廣泛開展“小金庫”違法性和危害性的專項教育活動，強化宣傳教育，使單位主管領導真正在思想上認清“小金庫”的嚴重危害性。讓他們克服僥幸心理，切實增強守法意識，使設立“小金庫”違紀、違法、易誘發職務犯罪的觀念深入人心，警鐘長鳴，從思想深處筑牢拒腐防變的堤壩。

（二）加強職業道德教育，制定財務人員垂直管理制度，營造良好的會計監督環境。加強財務人員職業道德教育，要嚴格遵守《會計法》，嚴格按照財務會計制度處理賬務，不做假賬，對不合法的財務活動進行堅決抵制，拒絕執行。制定財務人員垂直管理制度，加強對會計人員的管理，特別是對其加強人生觀、世界觀、價值觀等方面的教育，營造良好的會計監督環境，支持會計人員依法從事會計工作。

（三）加強單位內部控制，徹底治理“小金庫”。各單位應建立健全有效的內部會計控制，按照不相容職務分離的原則，遵循內部牽制思路，形成相互制衡機制，實行交叉控制，杜絕徇私舞弊，以及經濟犯罪活動的發生。具體措施有：強化單位預算控制重點完善預算審批制度、非稅收入管理制度以及企事業資產處置制度等，進一步深化“收支兩條線”，對預算外收入要統籌使用，從根本上堵住滋生“小金庫”的渠道。強化單位主管領導的內控意識和責任機制，使之高度重視滋生“小金庫”的危害性。樹立全員責任意識，強化民主監督職能，實行財務透明公開，從而鏟除滋生“小金庫”的溫床。

（四）加強對舉報的重視程度和獎勵力度。筆者認為，把鼓勵職工群眾參與調查和監督的積極性充分調動起來，不但能盡快查清“小金庫”的來龍去脈，而且可以形成遏制“小金庫”的長效機制。

（五）加大查處力度，嚴格執行責任追究制。“小金庫”之所以層出不窮，三令五申屢禁不止，是因為它披著‘集體福利’的外衣，卻掩蓋了個別領導干部的腐敗和“集體腐敗”行為，掩蓋了巧立名目、變相貪污的本質，所以根治“小金庫”工作要不斷加大執法力度，對私設“小金庫”的行為，要堅決查處，決不心慈手軟。要堅持經濟處罰、行政處罰、法律制裁和輿論監督并重的處罰原則。在對違法違規單位進行處理的同時，還要對有關行為人及單位負責人進行經濟處罰，直至追究行政、刑事責任，讓違規者付出高額成本、沉重代價。積極運用社會輿論工具，對查處的私設“小金庫”的問題，在報刊上和屏幕上曝光，形成社會震動效應和威懾力量，真正使“小金庫”成為一個“禁區”，一道“高壓線”。