村干部調查:村委會實施職能透視

摘要：村干部依法實施各項職能是落實國家方針政策的重要方式。湖北省的調查數據顯示，盡管村干部在-性別構成上未能實現男女平等，年齡分布上沒有達到年輕化的要求，而且學歷水平也不算高，但這些都暫時沒有對當地村民自治的推進構成實質性障礙，也不影響村干部開展各項工作。然而，村干部對自身職能的認知途徑、方式存在較大差異，對職能內容的理解也各有不同，這必將對法定職能的兌現不利。通過對職能實施過程考察可知，當前村干部任務重、工作時間長、難點多。因此，今后應進一步提高村干部的待遇，《村組法》中關于村干部不能脫產的規定需要修改，同時，還應對涉及村委會職能規定的各類立法進行梳理、完善。

關鍵詞：村民自治；村干部；實施職能；村委會

中圖分類號：F325.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)06-0024-06

前言

為了解當前村干部實施職能的基本情況及存在問題，筆者于2009年底在湖北省10個縣、市對36個建制村的村干部進行調查。本次調查發放問卷90份，回收87份，有效82份，有效率達到94％，所調查的建制村具有廣泛代表性：一些是村民自治的重點村和難點村，一些是新農村建設的示范村，也有一些是人口大量流出后的空心村，還有一些是人口日益密集而且經濟較為發達的城中村，因此，它們能夠體現湖北村民自治的整體情況。

一、基本情況調查

(一)性別構成

在82名村干部中，男性有72名，占有效問卷的87.8％；女性10名，占12.2％。由于所調查的村干部來自30多個不同的建制村，而女性村干部僅有10人，所以有些村就沒有婦女干部。那么，在那些沒有婦女村干部的建制村中，日常涉及婦女或者主要涉及婦女的工作，諸如計劃生育、避孕藥具的發放、婦科疾病的防治宣傳等由誰來完成呢?調查發現，以上情形在實踐中有三種處理方法：第一種較為普遍的是由本村的男性干部實施，即由男性干部充當婦女主任。其理由是：婦女主任是執行與婦女有關工作的干部，而與婦女相關的工作不必非要由婦女執行，男性干部也可以實施這些職能。第二類是由鄉鎮中負責計劃生育的婦女干部負責實施，以視作是鄉鎮政府對這類村莊村民自治工作的支持和幫助。第三類是由鄰村的婦女干部代為實施，實施效果和以上兩種方式沒有太大差異。概言之，如果暫時拋開男女平等的觀念的話，在村民自治中，沒有婦女干部的事實暫未為農村婦女工作的開展帶來顯著不良影響。

(二)年齡分布

就年齡狀況而言，82位受訪者的具體年齡分布見，表1。

由表1可知，在受訪的村干部中，最小的22歲，最大的66歲，而且有5位村干部的年齡介乎60～66歲，折合計算后，村干部的平均年齡是45.8歲。從不同年齡段的人數分布看來，年齡段在40～49歲之間及在50～59歲之間的分別占50.6％和26.8％，兩者之和占77.4％，而介乎30～39歲的僅有11人，占13.6％。這種分布狀態說明，村干部年輕化的水平尚有提升空間。

對于村干部的年齡結構，當地鄉鎮官員給出兩種解釋：一方面是基于農村大量人口流出，青壯年勞動力大多外出打工，村里年輕人少；另一方面是因為任務重、壓力大、待遇低，村干部是“苦差”，所以，年輕力壯者，一般都不愿意干。但值得補充的另一個事實是，在全國很多農村中，村委會成員選舉的結果，除了受候選人客觀情況的限制之外，還受到鄉鎮政府偏好的影響。換言之，縱使有更年輕的候選人參選，但在相差不遠的前提下，年齡較大的也不必然會落選，同時，還應當看到，很多年紀較大者都有多年的工作經驗，他們一般更受村民及鄉鎮政府青睞。實踐中，這種偏好最終有可能影響村干部的年齡結構。

(三)學歷水平

學歷不高一直是研究者在論證村干部素質低下時常引用的一個證據，近年來，國家推行大學生村官制度，其目的就是提高村干部的學歷水平。在我們所調查的36個建制村中，雖然有大學生村官，但并不多見，按照時下一些學者的觀點，這些地方村干部的學歷水平是不理想的，具體調查情況見表2：

從表2可知，絕大多數村干部的學歷水平介乎初中和高中之間，兩者合占86.6％，雖然沒有文盲，但受過大專及以上教育的人也不多，只有5人，占6.1％。

如果將村干部的年齡和學歷聯系起來，可以發現，年齡和村干部的學歷基本上成反比例關系。受訪者中3位年齡在22～29歲之間村干部的學歷都是大專或以上；年齡在30～39歲之間的村干部一般都具有高中或者中專的學歷；年齡在40～49歲之間的村干部的學歷水平主要是高中，也有一部分是初中水平；50～50歲的村干部的學歷主要是初中水平。當然，村干部的實際能力和經驗、閱歷、人際關系直接相關，與學歷并不完全成正比例關系，一個有力的例證就是，在某一村中，新上任大學生村官在的公信力遠不如學歷低而年紀大、經驗豐富者。

(四)任職時間

受訪的村干部的任職時間長短不一，其中任職最短4的個月，最長的45年，80名村干部平均任職長達13.6年。具體如表3所示：

從表4數據可見，絕大多數村干部任職時間都在6年(兩屆)以上，其中有19人任職11～15年，14人任職16～20年，15人任職達20年以上。

導致村干部任職時間過長的原因與村干部年齡偏大的原因大致相同，即與農村的具體情況、村干部個人公信力、村民和鄉鎮干部的選擇偏好有密切關系。就對村民自治的影響而言，一般情況下，干部任期時間的長短對村莊以內普通工作的開展和實施不會構成顯著的利弊影響；在村干部代表村莊與鄉鎮政府打交道的過程中，由于村莊各種任務的承擔和利益分配都依據既定的管理辦法，所以，也不會因為任期時間長短的關系在和其他村莊打交道中對其村莊利益造成不利。若真的出現了差異對待，寧毋說這是與個別村干部和鄉鎮干部的私人關系有關。因此，即使《村組法》沒有對村干部的任期作出限制，但就湖北的經驗來講，這對村民自治的推進亦沒有構成不利影響。

二、職能認知考察

村干部開展工作必須以對自身職能有一定程度的認知為基礎，我們對村干部職能認知途徑、方式以及對職能內容的掌握程度等問題進行了調查。

(一)了解職能的方式

表4是村干部了解其職能的幾種方式：

從表4看，較多村干部了解自身任務的方式是請教有經驗的人、參考村干部考核辦法以及通過村干部培訓，雖然也有人通過閱讀法律文件以及請教政府工作人員或者其他方式了解工作，但與前三者相比，都不占主要比例。那么，究竟通過什么渠道了解職能內容更為科學?

從理論上看，村干部應該依法實施職能，因此，通過閱讀法律條文的方式了解自身職能內容是比較理想的。但是，考察現行立法，涉及村委會職能規定的立法既有中央立法也有地方立法；從內容上看，除了沒有外交職能之外，村委會職能涉及農村政治、經濟、文化、教育、醫療衛生乃至軍事方面。若要村干部了解框架如此“輝煌”的職能立法往往不可能，因此，通過其他渠道了解工作任務也就情有可原。但值得注意的是，在村干部依靠其他途徑了解職能內容的情況下，作為渠道來源的其他村干部的經驗是否與立法中的要求吻合?村干部培訓和考核辦法的內容是否與法律一致?就調查所知，村干部通過經驗、培訓和考核辦法所獲得的職能內容與立法中的職能規定存在著顯著的差異，村干部僅依賴這些途徑不可能獲得符合法律規定的職能內容。

(二)最熟悉的職能立法

在強調村干部應該依法實施職能的理論前提下，我們就“您最熟悉哪些法律”專門設問，調查情況如下：

由表5可知，在以上涉及村委會職能規定的各類文件中，較多村干部對《村組法》、村干部考核辦法以及《憲法》的內容較為熟悉，村組法實施辦法雖然也是規定村委會職能的重要規范性文件，但它不是村干部最熟悉的法律文件。

在對立法文件進行分析的過程中，我們發現，不同立法文件對村委會的職能規定是不相同的。《憲法》第111規定村委會的職能是辦理本居住地公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映意見、建議，但村委會沒有協助鄉鎮政府開展工作的職能；《村組法》規定村委會的職能包括：協助基層人民政府開展工作，促進生產合作，發展市場經濟，尊重集體經濟，維護各種合法生產形式，行使土地以及其他財產管理權，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。宣傳法律，教育村民遵紀守法，維護村民合法權益，普及科技文化，開展精神文明建設，促進村際團結、互助，維護多民族聚居地團結，向村民會議報告工作，召集村民會議、依法制定制定各種方案以供村民會議表決，召集村民代表會議，實行村務公開，協助教育、幫助和監督被依法剝奪政治權利的村民，妥善處理與有關單位的關系等，一共有17方面，內容較《憲法》更具體，補充了某些規定。就考核辦法而言，雖然不同地方的村干部的考核方法有所差異，但整體上，它們對村委會職能的列舉極其具體，可謂算無遺策。但問題在于，這些考核方法或者未能全面涵蓋村委會的法定職能，或者擴大了某些職能的履行范圍；更甚至是異化了村委會法定職能的內容。這種情形使得村干部無論依照哪一種規范性文件實施職能都可能導致考核結果不完全。

(三)職能內容的掌握

現時，有69個中央立法文件涉及村委會的職能規定，總共為村委會設定114項職能，村干部要圓滿實施這些職能，首先要全面掌握法定職能的內容，那么，實踐中，村干部對這些內容的掌握情況究竟如何呢?

表6所列的工作項目是從立法中抽出來的村委會職能，其中除“節假日升國旗”不具有強制性之外，其他各項都具有強制性。

從村干部的選擇可以發現，他們對其自身所負職能的認知存在很大差異，而且都不全面。10項職能中的任何一項都沒有獲得全部82人的共同認可。得票最多的是《婚姻法》中關于“制止家庭暴力”的規定以及《預防未成年人犯罪法》中關于外來未成年人口管理的規定，但也只是56以及53票，尚有近30位村干部不認為這是他們的法定職能。實踐中，一般而言，村干部對民事立法中涉及村莊內部人的職能規定更為敏感，對諸如獻血、價格監督等非直接關系到村民的職能規定關注較少。

三、職能實施情況分析

在考察村干部對自身職能了解情況的基礎上，我們對村干部日常實施職能的具體情況作了進一步研究。

(一)每天的工作時間

據一些研究者估算，村干部最低月工作累計量可分為三類：經濟發達的城郊區和旅游區應為15～20天，糧棉主產地的平川地區應為10～15天，經濟落后的邊、老、貧地區應為8～10天，低于以上標準者，其村級組織即屬渙散之列。村級組織稍有活力，村干部工作負荷量便要增加許多甚至翻番。在這次調查中，我們以每天的工作時間為計算單位，結果見表7。

從表7的數據來看，在最忙碌的時候(通常是按照規定應該實施村務公開的前后日子、村委會選舉前一個月、召開各類會議和上級考察前夕)村干部的工作時間都在4小時以上，其中需要工作7～8小時的有10人，占有效問卷的12.2％；有63人需要工作8小時以上，占有效問卷的76.83％。在較為清閑的時候，仍然有68人需要為村集體事務付出1～6小時不等的勞動時間，由此可見，整體上，村干部的工作時間較長。

(二)每月到政府部門的次數

村委會既要協助鄉鎮政府實施行政工作，又要代表村民向政府表達意愿，因此就有大量與鄉鎮政府或其他行政部門接觸的機會。表8是村干部與鄉鎮政府以及行政部門接觸的頻率統計。

在繁忙的月份，絕大多數村干部需要多次到鄉鎮政府或其他政府部門。其中，每月去8～10次的有23人，意味著這些村干部每隔3～4天就需要去一次，10次以上的有25人，意味著每隔2～3天就得去一次；即使在最少的月份里，仍然有23人需要每月到政府部門2～4次，有22人要去4～6次，有12人要去6～8次，這足見鄉村關系之密切。

(三)實施不同職能的難易程度

在村干部所需執行的各種職能中，不同職能實施的難易程度是存在差異的，表9是對不同工作難易程度的調查。

從表9看，大多數村干部認為招商引資的難度最大，執行計劃生育和矛盾調解工作是村干部職能實施的兩大難點，協助政府開展行政工作也是困難所在。同時，村干部對實施反映群眾意見、組織農業生產及管理集體財產等職能的難易程度感覺差異較大，究其原因，主要是基于一些受訪者來自合并村或者在土地征收承包過程中出現矛盾的村莊。因此，群眾對政府和村干部的意見較大，反映群眾意見及成了村干部的工作難題；在一些農業稅改革后遭遇較大的資金缺口的村莊，村干部較難開展組織生產的職能；同時，在一些城中村中，由于集體經濟發達，管理集體經濟既是這些地方村干部開展工作的難點也是重點。

四、結論：幾點啟示

通過對湖北省村干部的調查可以發現，村干部的工作是紛繁復雜的，與當前相關研究相比，我們從中可以獲得一些啟示：

其一，從村干部的基本情況看，盡管湖北省村干部在年齡分布、性別構成以及學歷水平上沒有達到年輕化、男女平等以及高學歷的要求，但這種狀況尚未影響到村委會職能的實施。誠然，在村干部隊伍中確保有一定比例的婦女成員已是勢在必行的立法趨勢，但對于村干部年輕化以及高學歷化的迫切性則有待進一步討論。反觀大學生村官制度存在的問題和大學生村官出現的種種“水土不服”，我們是否可以認為：在農村，村干部的實施職能的能力不完全是由學歷、而是由實力或者其他方面因素綜合決定的，大學生村官制度應該繼續推進，但必須放低預期，同時還要理解和接受該制度可能的局限。

其二，從村干部對自身職能的認知上看，不同的村干部對職能認知的途徑有所不同，進而造成認識不統一；由于村委會職能立法高度分散，即使是透過閱讀文本制度的方式掌握職能內容，但所閱讀的法律文本也有差異，這必然不利于工作的開展；更加值得注意的是，在對村委會職能立法研究的過程中，我們發現，無論是中央立法還是地方立法都存在較多問題，因此，今后一方面應對涉及村委會職能的各類立法進行梳理、清算，使不同位階的立法各施其職；另一方面，應該統一村干部對職能的認知途徑和方式，以減少分歧。

其三，從村干部實施職能的實際情況看，村干部的職能涉足農村的方方面面，工作任務重，時間長，壓力大，依照法律規定還不能脫產，這樣一來，如何維持村干部崗位的吸引力，避免農村“人才荒”狀況進一步惡化就成為新時期推進村民自治的一項關鍵工作。我們認為，在人事制度方面，在立法統一規定村委會人數上限以及下限的前提下，對于村委會成員應否脫產不再由國家劃一規定，可以由地方視其農村具體事務的多少及當地經濟實力強弱靈活決定，進而為各地根據自身不同情況因地制宜留有余地。在激勵機制方面，要著力提高村干部經濟待遇。就如何提高干部的待遇問題，有些地方將村干部的各種待遇支出納入政府財政體系，其效果是立竿見影的，今后值得推廣。

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