社會資本理論對提高政府績效管理水平的啟示

摘要：從社會資本理論視角考察政府績效管理是理論界較少涉足的議題。社會資本理論所倡導的參與、合作、信任、互惠等理念與政府績效管理存在著結(jié)構(gòu)上的一致性。開展政府績效管理，積極發(fā)揮公民的社會資本存量，有助于提高政府績效管理的制度化水平，有助于提高政府績效評估主體素質(zhì)，有助于塑造正確的政府績效評估導向，有助于非政府組織承擔部分公共責任。因此，大力培育公民社會資本存量，構(gòu)建公民與政府間的社會資本關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，可以有效提高政府績效管理水平。

關(guān)鍵詞：社會資本；政府績效管理；公民參與；非政府組織

中圖分類號：F120 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)06-0076-05

前言

社會資本屬于一種投資未來的關(guān)系資本，它是指主體構(gòu)建的，用自己特殊位置或能力獲取各種利益與偏好的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)。雖然這種利益與偏好無法用數(shù)理工具加以計量，但總會令人感到希望在握。雖然社會資本仍屬資本范疇，追求效益或利潤是資本的天然本性，但就現(xiàn)代政治的性質(zhì)與功能而言，政府績效管理的一個基本目標就是提高行政效率和社會公共效益。因此，社會資本與政府績效有可能在效益目標上統(tǒng)一起來。除效率之外，社會資本強調(diào)的理性交換、信任機制和互惠原則等要素與政府績效管理在結(jié)構(gòu)上具有一致性。一個社區(qū)、一個地域或者一個國家的社會資本存量本身就構(gòu)成了政府績效管理的一項重要指標。如果某個政府一旦職能紊亂、運轉(zhuǎn)失調(diào)，無法發(fā)揮最大績效，追根究底，都可以找到政府的社會資本存量缺失這個原因。所以，在社會資本理論視域下考察政府績效管理及其效果，可以給我們以新的啟示。

一、社會資本有助于政府績效管理的制度化建設(shè)

現(xiàn)代法治國家的政府是由公民選舉、受公民委托和監(jiān)督、為公民謀福利的政府，同時也是遵守法律、依法行政的政府。這樣，政府行為包括績效評估行為必須在法律的調(diào)節(jié)和規(guī)范下展開自己的活動，也就是說績效管理及其改革的基本目標是制度化。對政府績效管理的探討，必須從制度化人手。

(一)中國政府績效管理的制度化缺失

政府的績效管理是一個長期而又緩慢的改進過程。一項好的績效管理方案往往要經(jīng)過較長時間的實踐才能定型。這要求政府績效管理要有一個比較穩(wěn)定、持續(xù)的政治環(huán)境。美國會計總署列舉了七項成功進行績效改進的做法，其中一條就是高層的支持與承諾，除此之外，更重要的一條就是使政府績效管理制度化。“雖然高層領(lǐng)導對績效管理改革的支持與承諾對排除阻力、推進改革發(fā)揮重要作用，但由于與制度相比，高層領(lǐng)導人的承諾(指令)有很大的隨意性和不確定性，而且高層領(lǐng)導人的更換較為頻繁，這就更加劇了績效管理改革的不確定性。”

黨的十五大明確指出建立法治國家是中國政治發(fā)展的基本目標。經(jīng)過30多年的改革開放，中國政府在各項管理領(lǐng)域里的法律法規(guī)基本完善，中央和地方初步形成了以憲法為核心的多部門法律體系。特別是《行政許可法》的出臺以及國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》，明確了法治政府的任務(wù)和目標，依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項職能。中國政府績效管理在民主政府、法治政府、服務(wù)政府的改革目標下，已經(jīng)取得了很大進展。但由于政府績效管理起步較晚，機構(gòu)改革還處于轉(zhuǎn)型過渡時期，績效管理的內(nèi)容、評估的價值取向、測評的技術(shù)指標體系等都不完善，往往帶有很強的自發(fā)性、隨意性、盲目性。要保證績效管理改革深入發(fā)展，不至于中途夭折或停頓，就必須把績效管理改革納入制度化、法制化的軌道，以確保改革的連續(xù)性和延續(xù)性。

(二)社會資本的規(guī)范要素有助于政府績效管理的制度化建設(shè)

社會資本的規(guī)范要素主要是指組織成員之間的互動所產(chǎn)生的共同行為準則。一套明確的共同規(guī)范對關(guān)系網(wǎng)絡(luò)成員的維持是相當重要的。當組織成員有著共同期望、有著共同利益時，他們對規(guī)范的遵守就會表現(xiàn)出驚人的一致。因此，在個人與政府管理的關(guān)系中，公民以理性的態(tài)度覺察到政府績效管理改革能給他們帶來切實的好處，使他們在與政府打交道的過程中，感到政府服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)方式等方面有較大改善(如一站式審批、首問負責制等)，能提高工作效率、轉(zhuǎn)變機關(guān)作風，因而會傾向于支持改革。基于社會資本的規(guī)范理論，當公民與政府有共同目標和偏好時，便希望績效管理模式穩(wěn)定下來，成為一種長期的互惠規(guī)范，公民也因此積極參與政府管理改革，并對政府增加信任。因為普遍的互惠規(guī)范可以使鉆營私利、以自我為中心、逃避責任的心態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕怼⒇熑喂矒⒆非蠊簿竦姆e極行動。同時，政府的績效管理也因為公民的參與、信任與合作而大大降低成本。互惠的規(guī)范之所以能夠發(fā)展，是因為它降低了交易成本，促進了合作。一項好的政府績效管理法案，是政府和公民互惠的基礎(chǔ)平臺，也是他們共同的利益期待。所以，強化社會資本的規(guī)范要素，有利于政府績效管理制度化建設(shè)。

二、社會資本有助于提升政府績效評估主體素質(zhì)

社會資本的積累，來源于公民參與特定的社會活動，形成廣泛的公民參與網(wǎng)絡(luò)。這種參與的范圍，主要集中在公民自治范圍內(nèi)的公共事務(wù)。同時，社會資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)可以拓展到政府的管理活動層面。績效評估是政府績效管理工作的重要內(nèi)容之一。然而，為了增強政府績效管理的合法性與有效性，選擇公民作為政府績效外部評估主體就理所當然。當政府績效評估需要社會資本的公民參與網(wǎng)絡(luò)來維持其運轉(zhuǎn)時，它就可以有效提升政府績效評估主體素質(zhì)。

(一)公民缺乏足夠的評估能力

廈門大學的卓越教授認為政府績效管理的評估主體主要有四個方面：綜合評估組織、評估對象的直接領(lǐng)導、公民和行政相對人、其它評估組織。西安交通大學的吳建南教授則從政府績效評估的利益相關(guān)者理論出發(fā)，把政府績效評估主體劃分為四種類型：政府組織(包括上級政府、本級政府、下級政府)、同級人大組織、學術(shù)研究群體、一般公眾群體。以上兩種主要的政府績效評估主體劃分類別，暫且不論哪種劃分方法更為科學，其關(guān)鍵因素都取決于政府績效測評項目的作用范圍、作用對象、作用時間、作用背景。政府績效評估不同于一般企事業(yè)、社會團體的管理評估，突出公民的政府績效評估的主體地位，則更能直觀地體現(xiàn)評估的滿意程度，明確評估的價值取向，增強公共部門的民主性和合法基礎(chǔ)。

既然公民評估主體地位的重要性是不言而喻的，但公民評估的實際效果與它的主體地位極不相稱。根據(jù)經(jīng)驗和理論分析，公民評價能力的缺失原因有多方面，主要是缺乏熱情、偏好失誤、信息匱乏和沒有專業(yè)的評估知識。公民的評價原則很簡單，即是否和自己的利益相關(guān)，如果相關(guān)程度太低，公民將不會進行評價。事實上，從羅伯特·達爾的政治人分析來看，大部分公民處在無政治階層。“許多公民對實施他們的權(quán)利或履行他們的政治義務(wù)漠不關(guān)心。即使今天，這個問題也很尖銳。在大多數(shù)多頭政治體制中，將近五分之一或三分之一的合格選民一般不在全國選舉中投票，更多的人不參與其它類型的政治活動。”即使公民參與對政府的評價，但這種評價更多的是一種盲目、分散、不全面的評價，更多的是摻合著評價者本人情感偏好的評價。帶著個人基于其獨特生活所形成的對政府樸素、模糊的情感，公民的評價多數(shù)情況下是對政府優(yōu)點或瑕疵進行放大和縮小。

(二)構(gòu)建公民參與網(wǎng)絡(luò)是提高公民績效評估能力的重要途徑

公民參與網(wǎng)絡(luò)一般是指一群界定清楚的成員(包括個人、團體、組織乃至社區(qū)或是整個社會)，透過社會關(guān)系相互連結(jié)并擔當行動渠道的組織關(guān)系。本質(zhì)上，社會資本探討個人與組織之間的關(guān)系，所以多數(shù)學者將公民參與網(wǎng)絡(luò)視為社會資本的重要構(gòu)成要素。公民參與網(wǎng)絡(luò)與公民評價政府能力關(guān)系密切。社會資本一方面通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)培育公民與政府的溝通、協(xié)作精神，另一方面它還能訓練公民參與政府績效管理的技巧，增強參與意識。在普特南看來，“人們在組織中能夠修正甚至放棄自己狹隘目標而與其它派別達成某種妥協(xié)，相互寬容和相互理解。這種平等的網(wǎng)絡(luò)成員地位有利于形成組織之間的制約關(guān)系，特別是社會制約政府的關(guān)系。”阿爾蒙德則認為在參與型的政治文化中，大多數(shù)公民把公共行政系統(tǒng)當成是促成公民利益得以實現(xiàn)的合法途徑，并會向系統(tǒng)提出不斷增多的期待與要求。

社會資本能使公民在一個平等、民主、合作、寬容的橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里，增強合作、交往熱情，相互達成理解和妥協(xié)。更重要的是，當公民意識到自己的積極參與，有可能實現(xiàn)期待的利益，于是，參與組織活動、積極發(fā)表有關(guān)看法和建議，就成了維護自身合理利益、維護和諧團體生活的自覺意識。盡管許多學者從社會資本的角度探討公民參與政治的問題，但這絲毫不影響公民參與網(wǎng)絡(luò)對政府績效評估能力的提升這一認識。公民既可以基于個體利益對政府做出請求與評價，也可以基于一種普遍的社會公共利益而對政府做出評價。個體利益的實現(xiàn)與社會公共利益的實現(xiàn)在邏輯上是一致的，因為多個個體利益構(gòu)成了社會公共利益。不管基于何種利益，公民都意識到，參與政府績效管理的評價，都將有助于個體利益和社會公共利益的實現(xiàn)，政府也因此獲得更多的權(quán)力合法性，提高績效管理水平。

三、社會資本有助于塑造政府績效管理的價值導向

信任機制是構(gòu)建社會資本必不可少的條件之一。在社會資本關(guān)系較濃厚的組織里，組織成員之間存在著“普遍信任感”。當公民積極參與政府公共事務(wù)，兩者并形成良好的信任關(guān)系，那么，在政府績效管理的價值導向?qū)用妫癖疚坏膬r值導向就成為政府開展績效管理的必然選擇。

(一)政府本位的績效價值導向

改革開放30多年來，中國政府的組織機構(gòu)、職能范圍、人員素質(zhì)歷經(jīng)多次變動與調(diào)整，政府公共管理能力得到了改善。特別是20世紀90年代中后期，中國大量引進西方發(fā)達國家政府管理理論與方法。政府績效管理作為全球政府變革的主流趨勢，也已在中國公共領(lǐng)域逐漸推廣和普及。但由于傳統(tǒng)體制慣性的影響，中國政府績效管理目前還主要是以國家、政府為核心來運作。政府績效管理與評估中的政府本位，導致了公民與政府的隔閡，公民對政府冷漠和不信任的現(xiàn)象普遍存在。對各級政府的考核，大都還是停留在應(yīng)付上一級政府下達的各項考核目標的層次上。有學者稱這種政府績效考核導向為壓力型體制導向。壓力型體制的實質(zhì)是上級組織利用行政權(quán)力給下級組織下達任務(wù)和目標，并通過層層分解和量化的方式來推動體制的實際運作。以政府為中心的壓力型體制最終簡化政府績效管理的綜合要素，評估政府績效的指標多涉及產(chǎn)值、GDP等增長，而很少涉及生態(tài)環(huán)境狀況、政府服務(wù)質(zhì)量、社會文明程度、公民參與狀況、社會經(jīng)濟福利水平等與民眾生活密切相關(guān)的公共物品的供給方面。

(二)提高政府信用資本，轉(zhuǎn)變政府本位的價值導向

構(gòu)建信任，是進行合作的前提。社會資本理論所強調(diào)的信任，能夠使政府與公民增加交流、溝通，促進公民與政府之間合作，提高政府管理績效。弗朗西斯·福山認為社會資本中的信任就是“在正式的、誠實的和合作行為的共同體內(nèi)，基于共享規(guī)范的期望。”普特南在《使民主運轉(zhuǎn)起來》一書中，解釋了在意大利公共精神發(fā)達地區(qū)，社會資本中的信任與政府績效、經(jīng)濟發(fā)展保持了穩(wěn)定的正比關(guān)系。社會資本中的信任，同時也被看作是“公民社會的粘和劑……許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決，但是由于遙遠的國家調(diào)節(jié)或間接的正式民主程序也不容易解決。相反，社群的自我調(diào)節(jié)，結(jié)合民主國家及其機構(gòu)的威權(quán)，倒可以使問題得到解決。”中國學者王建民對美國地方政府績效管理的動力做了深入分析。他認為，美國地方政府開展的績效管理活動的內(nèi)容完全是行政管理者滿足本地居民的需求。美國國會制定的《1993年政府績效與結(jié)果法案》對地方政府沒有要求和約束。地方政府績效管理的巨大動力不是來自上級政府的壓力，而是來自當?shù)鼐用駥ψh會和政府不斷提高其服務(wù)質(zhì)量的要求，以及議會和政府對未來選舉的考慮。公民對政府的信任增強，使政府的行動邏輯由上級壓力轉(zhuǎn)變?yōu)楣駶M意，由政府本位轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣疚灰灾劣诠窭姹疚唬e極推動了公民參與政府績效的評價。

四、社會資本有助于解決政府績效管理中的公共責任轉(zhuǎn)移問題

與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府必定是一個有限政府。從計劃經(jīng)濟時代的全能政府轉(zhuǎn)移出來的部分公共事務(wù)由非政府組織來管理。非政府組織是社會資本關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的行為主體之一，非政府組織的充分成長，就能有效承擔政府轉(zhuǎn)移出來的部分職能，承擔部分公共責任。

(一)政府績效管理中的公共責任轉(zhuǎn)移問題

政府績效管理與傳統(tǒng)行政效率相比，遠遠超過行政效率的單向維度。除了提高管理效率的追求，它還涉及公共責任、自治精神、行政倫理、服務(wù)品質(zhì)、管理風格等綜合維度。職能界定是開展政府績效管理的前提條件。改革開放前，中國政府體制是高度集中的計劃管理體制，政府作為社會單一的管理主體，承擔了許多本不該政府承擔的職能。政府職能不清，導致機關(guān)官僚作風嚴重，政府績效低下。市場經(jīng)濟體制改革目標確立之后，中國逐步推進了政府職能的轉(zhuǎn)變，政企分開、政事分開、政社分開、政資分開，把政府承擔的企業(yè)經(jīng)濟管理的職能交還給企業(yè)，把屬于社會自我管理的事項移交給社會。在全球化背景下，中國政府職能有兩個基本走向，一方面把部分職能上移到國際組織；另一方面是把部分職能下放到社會自治團體和企業(yè)。有職必有責，職移責必變。當政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，相應(yīng)的責任也要進行轉(zhuǎn)移。問題的關(guān)鍵在于，當政府把大量治理公共事務(wù)職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)、第三部門、社會團體及行業(yè)自治協(xié)會時，這些非政府組織是否真正能夠承擔履行公共事務(wù)職能的責任呢?

公共責任是任何承擔公共事務(wù)的組織正當性的理論預(yù)設(shè)，無論是政府組織，還是非政府組織，其成立的宗旨就是要承擔一定的公共責任。改革開放以來，中國非政府組織發(fā)展迅速，同時也參與了大量公共事務(wù)的治理。原來由政府承擔的部分公共事務(wù)，需要轉(zhuǎn)移給非政府組織，那么，政府只有重新厘清與非政府組織的職能與公共責任，政府管理才能真正做到以績效為導向。

(二)開展非政府組織與政府合作，是提高政府績效管理水平的必由之路

非政府組織是介于政府與營利性經(jīng)濟組織之間，以公共利益或團體利益為目標，依靠政府財政撥款、民間捐款和會費收入為資金來源，以組織成員志愿參與為運作機制的自治性正式組織。非政府組織是社會資本關(guān)系中的行為主體。非政府組織的發(fā)達程度是衡量一個社會發(fā)展水平的重要指標，也是一個社會中政府和公民個人社會資本多少的重要表現(xiàn)。非政府組織往往充當著政府和各種社會公眾之間組織、溝通的橋梁和中介。從非政府組織視角來審視政府績效管理的公共責任，對于轉(zhuǎn)變政府職能、界定政府績效管理的責任范圍、提升社會資本存量具有重大意義。當前，中國政府職能主要集中在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等諸多方面。如果政府失責，根據(jù)委托一代理理論，將由公民追究其責任。非政府組織管理部分公共事務(wù)，相應(yīng)承擔部分公共責任。如果非政府組織不能充分履行自己的職能，其職能缺失行為必須有政府監(jiān)管，進行必要懲罰。政府在下放部分公共權(quán)力的同時，又要承擔起監(jiān)管非政府組織的責任。所以，政府的績效管理既不是事無巨細的統(tǒng)包獨攬，也不是推諉扯皮、逃避責任。政府需要在厘清與非政府組織的公共責任基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的績效評估體系。

正在興起的非政府組織是中國社會力量成長的主要表現(xiàn)之一，它應(yīng)成為溝通政府與公民關(guān)系、協(xié)調(diào)政府權(quán)力與公民權(quán)利的平衡器，它有助于填補市場失靈和政府失效、集權(quán)失靈和民主缺位的雙重缺陷，有助于提高社會公共事務(wù)的管理效率和政府公共服務(wù)的能力。政府與非政府組織相互配合、相互監(jiān)督，有助于提高政府和公民兩方面的社會資本存量，完善政府的績效管理，促進社會公共服務(wù)事業(yè)和領(lǐng)域的健康發(fā)展，最終使政府提高行政績效，公民獲得更多的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

總之，社會資本理論所倡導的公民非正式參與網(wǎng)絡(luò)、信任機制、合作關(guān)系、公共精神等理念與政府績效管理存在著結(jié)構(gòu)上的一致性。大力培育社會資本關(guān)系，可以有效提升我國政府績效管理水平。

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