農(nóng)村學(xué)校萎縮現(xiàn)象的政策性分析

摘要：農(nóng)村學(xué)?？蓺w屬于社會(huì)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、國(guó)家教育系統(tǒng)中的任何一個(gè)，萎縮現(xiàn)象是社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、教育問(wèn)題三者共同作用的結(jié)果，是客觀每件下的非均衡發(fā)展與主觀政策下的非均衡發(fā)展所共同導(dǎo)致的。從政策安排的過(guò)程及運(yùn)行實(shí)踐看，農(nóng)村學(xué)校的發(fā)展需要政策干預(yù)和保護(hù)，需要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，制定可行性的政策，通過(guò)有效的政策解圍，才能均衡城鄉(xiāng)學(xué)校的發(fā)展，體現(xiàn)義務(wù)教育的公平性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村學(xué)校；萎縮；非均衡發(fā)展；政策

中圖分類(lèi)號(hào)：F303.1；G627 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107(2010)06-0036-08

農(nóng)村學(xué)校是指公辦義務(wù)教育階段的農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校。當(dāng)前，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)規(guī)模呈現(xiàn)出萎縮現(xiàn)象，在校學(xué)生人數(shù)逐年下降，部分農(nóng)村甚至出現(xiàn)了“空巢學(xué)?！薄＾r(nóng)村學(xué)校的生存和發(fā)展成為困擾農(nóng)村學(xué)校教育的首要問(wèn)題。

農(nóng)村學(xué)校作為社會(huì)的子系統(tǒng)，其發(fā)展壯大或萎縮減少，與所處的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、人口分布、文化傳統(tǒng)有著緊密聯(lián)系，而學(xué)校教育作為國(guó)家的一項(xiàng)事業(yè)，則與國(guó)家的政策有著內(nèi)在的聯(lián)系。政策作為國(guó)家的政治措施文本，具有導(dǎo)向性、約束性和協(xié)調(diào)性。一方面，引導(dǎo)著發(fā)展的方向；另一方面，又限定發(fā)展的速度和領(lǐng)域。當(dāng)多種政策作用于一項(xiàng)事業(yè)時(shí)，就引發(fā)此長(zhǎng)彼消、共長(zhǎng)共消、錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系。農(nóng)村學(xué)校的萎縮既有顯性的地理因素的影響，背后更隱含著政策的影響。對(duì)農(nóng)村學(xué)校萎縮現(xiàn)象的政策性分析，有助于科學(xué)決策，制定符合農(nóng)村實(shí)際的政策，更好地解決農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的客觀難題，促進(jìn)國(guó)家教育事業(yè)的發(fā)展。

一、農(nóng)村學(xué)校萎縮現(xiàn)象的邏輯分析

農(nóng)村學(xué)校萎縮現(xiàn)象是一種充滿著各種矛盾沖突和辯證運(yùn)動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)象，通過(guò)思維的邏輯分析，有助于剖析造成這一現(xiàn)狀的影響因素，全面理解和把握該現(xiàn)象形成的深層次原因。

農(nóng)村學(xué)校的萎縮在形式上表現(xiàn)為在讀學(xué)生人數(shù)的減少。學(xué)生人數(shù)減少的原因主要有兩種：其一，人口出生率的降低。其二，適齡學(xué)生的外流。人口出生率的降低包括多種原因。在我國(guó)，政府通過(guò)宏觀調(diào)控，實(shí)施計(jì)劃生育政策，抑制人口增長(zhǎng)，控制人口數(shù)量，使人口出生率下降。由于計(jì)劃生育政策是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，在引發(fā)農(nóng)村人口出生率降低的同時(shí)，也必然引發(fā)城市人口出生率的降低。然而，在農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)“空巢”的背景下，城市學(xué)校入學(xué)難日甚一日。由此得出，計(jì)劃生育政策是影響農(nóng)村學(xué)校萎縮的一個(gè)政策因素，但不是惟一和關(guān)鍵的因素。農(nóng)村學(xué)校萎縮的主要原因是農(nóng)村范圍內(nèi)適齡學(xué)生的外流。農(nóng)村適齡學(xué)生的外流包括生存性流動(dòng)和發(fā)展性流動(dòng)。生存性流動(dòng)是指中小學(xué)學(xué)生由于生活自理能力的限制，必須由父母來(lái)照顧其生活而伴隨父母進(jìn)城發(fā)生的流動(dòng)。生存性流動(dòng)分為農(nóng)轉(zhuǎn)非和跟隨打工父母進(jìn)城兩種。農(nóng)轉(zhuǎn)非與城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)有密切聯(lián)系，但其家庭流動(dòng)的規(guī)模不大，不會(huì)帶來(lái)農(nóng)村學(xué)校的大面積萎縮。改革開(kāi)放以來(lái)，在城市化進(jìn)程中，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但在以前的義務(wù)教育入學(xué)政策中，學(xué)生必須在戶口所在地入學(xué)，這在一定程度上保證了農(nóng)村學(xué)校學(xué)額的穩(wěn)定。然而，現(xiàn)代化和城市化及社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中帶來(lái)的留守兒童問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出的不協(xié)調(diào)關(guān)系迫使政府放寬了入學(xué)戶籍政策，從農(nóng)民工子弟進(jìn)城上學(xué)難到城鄉(xiāng)就學(xué)壁壘的取消，農(nóng)民工子女隨父母進(jìn)城上學(xué)的人數(shù)愈來(lái)愈多，農(nóng)村外流學(xué)生逐漸增多。在城市學(xué)校接受農(nóng)村學(xué)生人數(shù)增多的狀況下，農(nóng)村學(xué)校人數(shù)急劇萎縮。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2006年的有關(guān)資料顯示：我國(guó)隨同父母進(jìn)入城市的流動(dòng)兒童約有近2000萬(wàn)。可見(jiàn)，人口區(qū)域分布的變化，是農(nóng)村學(xué)校學(xué)生數(shù)量減少的一個(gè)主要原因。另一方面，農(nóng)村家庭普遍把供子女讀書(shū)上大學(xué)作為“跳出農(nóng)門(mén)”、改變貧困的出路。因此，發(fā)展性流動(dòng)就成為農(nóng)村學(xué)生流動(dòng)的關(guān)鍵原因。擇校、陪讀是發(fā)展性流動(dòng)的外顯形式。同時(shí)，在上學(xué)壓力大、考評(píng)學(xué)校好賴(lài)的標(biāo)準(zhǔn)取決于升學(xué)率的前提下，好的優(yōu)秀生源被民辦學(xué)校許以免費(fèi)、甚至給予一定的待遇而挖走。在生源大戰(zhàn)中，農(nóng)村學(xué)校是招生鏈條上最為薄弱的環(huán)節(jié)，成為民辦學(xué)校蠶食的對(duì)象。發(fā)展性流動(dòng)的加劇是農(nóng)村學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量水平低下與廣大農(nóng)村家庭對(duì)子女接受優(yōu)質(zhì)教育的需求難以滿足之間矛盾的反映，而制約教育教學(xué)質(zhì)量水平的因素則是教育經(jīng)費(fèi)和師資。它們之間形成了圖1所示的關(guān)系。

由圖1可以看出，農(nóng)村學(xué)校萎縮形式上表現(xiàn)為學(xué)生人數(shù)減少，是出生率降低和學(xué)生流動(dòng)以及由經(jīng)費(fèi)和師資引起的教育教學(xué)質(zhì)量低下共同導(dǎo)致的結(jié)果；但要分析農(nóng)村學(xué)校萎縮現(xiàn)狀的深層次原因離不開(kāi)對(duì)農(nóng)村學(xué)校所處三個(gè)系統(tǒng)的分析，即社會(huì)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、國(guó)家教育系統(tǒng)。社會(huì)系統(tǒng)實(shí)指社會(huì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)結(jié)構(gòu)決定著不同社會(huì)形態(tài)學(xué)校的屬性，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)從根本上決定了農(nóng)村學(xué)校姓“農(nóng)”，不姓“城”。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定著分屬于不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)W校的辦學(xué)條件——經(jīng)費(fèi)和師資水平，是影響學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的支撐性因素。國(guó)家教育系統(tǒng)雖自成體系，但深受社會(huì)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的影響，總也擺脫不了社會(huì)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)對(duì)其的潛在影響。農(nóng)村學(xué)?？蓺w屬于三個(gè)系統(tǒng)中的任何一個(gè)，幾者之間形成了既有交叉又有重合的關(guān)系，農(nóng)村學(xué)校萎縮是社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與國(guó)家教育系統(tǒng)之間的矛盾聯(lián)系邏輯地展開(kāi)的結(jié)果，對(duì)萎縮現(xiàn)狀分析必須將其置于三個(gè)系統(tǒng)圈中進(jìn)行反思。其關(guān)系如圖2所示。

首先，農(nóng)村學(xué)校萎縮是在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)框架內(nèi)形成的。我國(guó)存在相對(duì)現(xiàn)代化和相對(duì)非現(xiàn)代化的兩種社會(huì)形態(tài)——城市和農(nóng)村，且長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)分割制度化，即戶籍制度把公民分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口兩種。公民的住房待遇、教育培訓(xùn)、勞動(dòng)就業(yè)、生活福利和社會(huì)保障權(quán)益均依附在戶籍制度上，戶口差異是各種利益差別化分配的直接標(biāo)簽，這造成了城鄉(xiāng)公民實(shí)際利益上的不平等。多年來(lái)形成的事實(shí)和觀念就是城市人比農(nóng)村人的社會(huì)地位高、生活優(yōu)越，羨慕和追求城市人的生活是很多農(nóng)村人的夢(mèng)想。在時(shí)機(jī)成熟的條件下來(lái)到城市發(fā)展和生活自然是情理之中的事情，這必然帶來(lái)人口的流動(dòng)。在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，與城市相比，農(nóng)村貧困問(wèn)題突出，貧困處境激發(fā)了農(nóng)民迫切要改變家族命運(yùn)的動(dòng)機(jī)。在沒(méi)有其他適合改變的路徑下，把希望寄托于孩子“鯉魚(yú)跳龍門(mén)”成為很多農(nóng)村家庭的選擇，而農(nóng)村學(xué)校低劣的教育教學(xué)質(zhì)量無(wú)法滿足農(nóng)村家庭的需要。

第二，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)拉大了城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件的差距。我國(guó)是典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)，現(xiàn)代化的工業(yè)和技術(shù)落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)同時(shí)并存。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村處于發(fā)展的邊緣，城市與農(nóng)村的發(fā)展相對(duì)立，城市資源不可能流入農(nóng)村，農(nóng)村無(wú)法從城市受惠，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。更為重要的是，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的差異將社會(huì)分為城鄉(xiāng)兩大利益集團(tuán)。在改革開(kāi)放大發(fā)展時(shí)期，原有城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)產(chǎn)物就是農(nóng)村流動(dòng)人口的出現(xiàn)和規(guī)模加劇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡所催生的人口流動(dòng)對(duì)國(guó)家教育系統(tǒng)的直接影響表現(xiàn)為農(nóng)村學(xué)校的萎縮、城市學(xué)校學(xué)生的增多。

第三，國(guó)家教育系統(tǒng)內(nèi)部的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略加速了農(nóng)村學(xué)校萎縮的步伐。社會(huì)結(jié)構(gòu)決定社會(huì)能量，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定經(jīng)濟(jì)能量。受二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，國(guó)家教育政策的價(jià)值取向一直是“一邊倒”——即“城市偏向”，使得城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件差距逐漸拉大。20世紀(jì)80年代以來(lái)，為調(diào)動(dòng)地方辦學(xué)的積極性，國(guó)家把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任又交給地方，但是由于我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，事實(shí)上更是形成了基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)與均衡發(fā)展之間的差距。同時(shí)期的重點(diǎn)學(xué)校政策又使優(yōu)質(zhì)教育資源相對(duì)集中于城市學(xué)校，在農(nóng)村出現(xiàn)了許多薄弱學(xué)校，造成城鄉(xiāng)學(xué)生在進(jìn)一步發(fā)展和機(jī)會(huì)上的嚴(yán)重不均衡、不平等。這種發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向的負(fù)面結(jié)果是農(nóng)村學(xué)校成為國(guó)家教育系統(tǒng)內(nèi)的弱勢(shì)群體，農(nóng)村學(xué)生的利益得不到保證，導(dǎo)致了農(nóng)村家長(zhǎng)為孩子發(fā)展而擇校的現(xiàn)象。

通過(guò)邏輯分析，可以得出農(nóng)村學(xué)校萎縮是我國(guó)社會(huì)變遷過(guò)程中出現(xiàn)的，不利于社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定，不利于學(xué)生的培養(yǎng)和發(fā)展，需引起人們廣泛關(guān)注并且需要?jiǎng)訂T全社會(huì)共同解決的教育中的不和諧現(xiàn)象。

二、農(nóng)村學(xué)校萎縮現(xiàn)象的政策影響

邏輯分析的結(jié)果可以看出，農(nóng)村學(xué)校萎縮雖發(fā)生在教育領(lǐng)域內(nèi)，但實(shí)際是社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、教育問(wèn)題三者共同作用形成的結(jié)果，是客觀條件下的非均衡發(fā)展與主觀政策下的非均衡發(fā)展所共同導(dǎo)致的。以政策的視角分析農(nóng)村學(xué)校萎縮，必須考察社會(huì)政策、經(jīng)濟(jì)政策、教育政策對(duì)農(nóng)村學(xué)校產(chǎn)生的影響，必須將過(guò)去的政策安排與現(xiàn)行政策的影響聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行探討。

(一)城鄉(xiāng)二元社會(huì)政策是造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的結(jié)構(gòu)性原因

首先，二元社會(huì)政策導(dǎo)致社會(huì)分層。城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)下，國(guó)家被分為兩大社會(huì)集團(tuán)，形成城市與農(nóng)村相對(duì)立的格局，城市公民和農(nóng)村公民分屬于兩個(gè)不同的社會(huì)階層。戶籍制度使得城鄉(xiāng)公民的既得利益有著重大差異。

其次，社會(huì)分層影響教育機(jī)會(huì)、教育獲得。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)學(xué)生的教育利益在教育過(guò)程和教育結(jié)果中表現(xiàn)為極大的不公平。同時(shí)，我國(guó)的學(xué)校教育長(zhǎng)期以來(lái)著眼于城市和工業(yè)化社會(huì)，立足于精英選拔，這種教育制度促進(jìn)了城市的現(xiàn)代化，卻抑制了農(nóng)村的發(fā)展。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響使得農(nóng)村教育陷入窘境，而現(xiàn)行教育政策的“城市倒向”在某種程度上又加劇了城鄉(xiāng)二元對(duì)立。

可以得出，城鄉(xiāng)二元社會(huì)政策實(shí)際上造成了多年來(lái)城市和農(nóng)村各自辦學(xué)的局面。二元政策的人為阻隔造就了國(guó)家教育系統(tǒng)內(nèi)部城鄉(xiāng)學(xué)校的結(jié)構(gòu)性分離，城鄉(xiāng)學(xué)校是“同校不同價(jià)”。

(二)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)政策是造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置失衡的主導(dǎo)性原因

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)支援工業(yè)；但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，資源配置受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響，農(nóng)村沒(méi)有得到城市的“反哺”。我國(guó)在農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明過(guò)渡中，國(guó)家政策的價(jià)值取向一直是“城市偏向”。在教育領(lǐng)域內(nèi)，資源配置表現(xiàn)為“城市教育事業(yè)國(guó)家辦、農(nóng)村教育事業(yè)農(nóng)民辦”，導(dǎo)致的直接后果是城鄉(xiāng)兩大利益集團(tuán)在教育這一公共利益上喪失公平。在城市學(xué)校大發(fā)展背景下，農(nóng)村學(xué)校根本得不到應(yīng)有的關(guān)注和發(fā)展，城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件的差距不斷拉大，致使教育不公平現(xiàn)象日益嚴(yán)峻。

(三)教育政策調(diào)整的步伐與人口政策不協(xié)調(diào)是農(nóng)村學(xué)校萎縮的主觀性原因

人口政策是國(guó)家為解決人口帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題及人口問(wèn)題，針對(duì)人口的生育、教養(yǎng)、素質(zhì)和分布等所采取的對(duì)策。我國(guó)自實(shí)施計(jì)劃生育30多年來(lái)，少生了4億多人口，實(shí)現(xiàn)了人口生產(chǎn)類(lèi)型的轉(zhuǎn)變，改變了人口發(fā)展的軌跡。農(nóng)村的人口觀念由過(guò)去的多子多福轉(zhuǎn)變?yōu)樯偕鷥?yōu)生。觀念轉(zhuǎn)變帶來(lái)的直接后果是人口出生率降低。2008年全國(guó)人口出生率僅為12.14‰。人口出生率減緩引起人口絕對(duì)數(shù)量減少，農(nóng)村就學(xué)人口數(shù)量總體下降。依據(jù)人口出生率，小型的自然村已不具備設(shè)立學(xué)校的資格，即使農(nóng)村學(xué)生不流動(dòng)，撤校、并校也成為必然的結(jié)果，農(nóng)村學(xué)校的布局調(diào)整勢(shì)在必行。

改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工保證體系日趨完備。由農(nóng)民工向城市集聚直接引發(fā)了人口區(qū)域分布的變化，農(nóng)村以家庭為單位的人口遷移數(shù)量逐漸增加。隨著入學(xué)戶籍政策的松綁、城鄉(xiāng)就學(xué)壁壘的取消，隨父母進(jìn)城上學(xué)的農(nóng)村學(xué)生愈來(lái)愈多，農(nóng)村流失學(xué)生也相應(yīng)增多。出臺(tái)教育政策以應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)一“增”一“減”的人口分布變化是當(dāng)務(wù)之急。然而，相關(guān)教育政策并沒(méi)有在“呼之欲出”的時(shí)代醞釀出臺(tái)，教育政策調(diào)整的步伐顯然并沒(méi)有在人口變化的背景下做好充足的準(zhǔn)備，教育政策的調(diào)整遲緩于人口數(shù)量和區(qū)域分布的變化。

(四)教育政策違背促進(jìn)教育公平的目標(biāo)原則

政策類(lèi)似于杠桿，起著協(xié)調(diào)、平衡的作用。政策的公平性是實(shí)現(xiàn)教育可持續(xù)發(fā)展的第一個(gè)基本原則。其中，政策杠桿的作用點(diǎn)是由政策的價(jià)值取向所決定的。

由于教育現(xiàn)實(shí)是教育歷史的發(fā)展和延續(xù)。“邏輯的東西”不能脫離“歷史的東西”，歷史的東西不能脫離現(xiàn)實(shí)的理解。對(duì)農(nóng)村學(xué)校萎縮現(xiàn)象的教育政策考察，不僅要對(duì)當(dāng)前存在狀態(tài)進(jìn)行分析，而且要對(duì)萎縮的生成過(guò)程進(jìn)行歷史分析。我國(guó)自1978年教育制度和教學(xué)秩序恢復(fù)以來(lái)，基礎(chǔ)教育政策的重心是非均衡發(fā)展。30多年來(lái)，教育政策既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育系統(tǒng)內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校的“共時(shí)性代際公正”，更沒(méi)有彌合“歷時(shí)性代際不公”政策下形成的差距。因此，農(nóng)村學(xué)校萎縮可以說(shuō)是教育政策影響下城鄉(xiāng)教育發(fā)展不公平的一個(gè)縮影。

(五)教師編制制度是誘發(fā)農(nóng)村學(xué)校萎縮的內(nèi)在性因素

現(xiàn)行中小學(xué)教師編制制度規(guī)定，城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村小學(xué)生師比為19：1、21：1和23：1，初中生師比為13.5：1、16：1和18：1。這一編制標(biāo)準(zhǔn)以壓縮編制、效率優(yōu)先和城市優(yōu)先為導(dǎo)向，與農(nóng)村生源分散、學(xué)校規(guī)模小、成班率低，教學(xué)點(diǎn)分散的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重相違；與農(nóng)村學(xué)校的客觀現(xiàn)實(shí)形成事實(shí)上的悖論，不利于農(nóng)村教育的發(fā)展。首先，城鄉(xiāng)教師編制“倒掛”，農(nóng)村學(xué)校編制緊缺。現(xiàn)行教師編制制度下，辦學(xué)規(guī)模與教師編制數(shù)成正比——學(xué)生越多，教師越多，反之亦然。農(nóng)村學(xué)校由于學(xué)生數(shù)銳減，按比例教師數(shù)量相應(yīng)減少，農(nóng)村教師屬于超編狀況，專(zhuān)職教師極度短缺。在此情況下，教師承擔(dān)的課程增加，工作重心由對(duì)教學(xué)質(zhì)量的關(guān)注轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)完成教學(xué)任務(wù)的關(guān)注，教育質(zhì)量得不到保證。其次，教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。由于農(nóng)村人口出生率降低，教師人數(shù)超編，年輕教師很難充實(shí)到農(nóng)村教師隊(duì)伍中，老齡化現(xiàn)象突出。同時(shí)，農(nóng)村現(xiàn)有教師多數(shù)是民辦教師轉(zhuǎn)正，后續(xù)學(xué)歷雖達(dá)到規(guī)定要求，而面對(duì)新課程改革，在能力、精力方面都顯得力不從心。再次，教師專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)流于形式。農(nóng)村教師的工作現(xiàn)狀迫使教師必須是多面手、全才、機(jī)器。從時(shí)間、精力、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等方面而言，這都是不科學(xué)且難以實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，農(nóng)村學(xué)校教師人數(shù)偏少，教研活動(dòng)缺乏規(guī)模效益，團(tuán)隊(duì)互助的教師專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)無(wú)異于紙上談兵。

師資力量配置失衡造成農(nóng)村學(xué)校的政策性貧困，教師編制制度凸現(xiàn)出義務(wù)教育中城鄉(xiāng)學(xué)校的非均衡發(fā)展，是造成農(nóng)村教師數(shù)量不足、質(zhì)量不高、專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)緩慢的內(nèi)在性因素。

(六)城鄉(xiāng)生均差別化標(biāo)準(zhǔn)劃撥經(jīng)費(fèi)政策是農(nóng)村學(xué)校萎縮的物質(zhì)性因素

教育經(jīng)費(fèi)是教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是影響教育事業(yè)發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量的根本性因素?！读x務(wù)教育法》雖規(guī)定把義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政的保障范圍。然而，義務(wù)教育投入體制明顯地維護(hù)了城市義務(wù)教育集團(tuán)的利益，削弱了農(nóng)村義務(wù)教育集團(tuán)的利益。從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出在城市和農(nóng)村中的分配來(lái)看，農(nóng)村義務(wù)教育支出在整個(gè)義務(wù)教育支出中的比重不但沒(méi)有上升，反而有所下降。以山西城鄉(xiāng)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)看，農(nóng)村小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)比縣城低156元，其中預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)低86元；初中生均公用經(jīng)費(fèi)比縣城低151元，其中預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)撥款標(biāo)準(zhǔn)低83元；與地市級(jí)相比，差距更大。同時(shí)。公用經(jīng)費(fèi)按學(xué)生人數(shù)劃撥的方式造成經(jīng)費(fèi)中的“馬太效應(yīng)”：城市學(xué)校經(jīng)費(fèi)愈來(lái)愈充裕，農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)愈來(lái)愈緊張。雖然規(guī)定在安排農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)主要依據(jù)在校學(xué)生人數(shù)，同時(shí)又要兼顧不同規(guī)模學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，適當(dāng)向辦學(xué)條件薄弱的學(xué)校傾斜，保證較小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的基本需求；但農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)在由縣級(jí)政府統(tǒng)一管理之后，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育財(cái)政投入也同時(shí)消失，農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)的來(lái)源走向單一化。《教育法》規(guī)定的多渠道籌措經(jīng)費(fèi)和捐資助學(xué)途徑，對(duì)于眾多的農(nóng)村學(xué)校而言，僅僅是“毛毛細(xì)雨”。

可見(jiàn)，當(dāng)前的教育經(jīng)費(fèi)政策安排造成了城鄉(xiāng)學(xué)校之間義務(wù)教育水平、質(zhì)量、效益的差異，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校設(shè)備投資不足、教學(xué)設(shè)施落后、教師培訓(xùn)缺乏，在資金投入、辦學(xué)條件方面的資源配置失衡造成農(nóng)村學(xué)校的條件性貧困，加劇了農(nóng)村學(xué)校的萎縮。

(七)義務(wù)教育階段公辦、民辦學(xué)校各自辦學(xué)模式、質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)性規(guī)定的缺失，是農(nóng)村學(xué)校萎縮的干擾性因素

按學(xué)校性質(zhì)劃分，學(xué)?？煞譃楣k和民辦兩種。民辦學(xué)校是由私人企業(yè)投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，并從中實(shí)現(xiàn)資本周轉(zhuǎn)獲得一定利潤(rùn)的營(yíng)業(yè)性質(zhì)的事業(yè)。把民辦教育作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)獲取利益是民辦學(xué)校舉辦方的主要目的。我國(guó)的民辦學(xué)校基本是按企業(yè)模式運(yùn)作的。教育作為產(chǎn)業(yè)，其“商品”的數(shù)量和質(zhì)量——即學(xué)生的數(shù)量和質(zhì)量，是在市場(chǎng)中生存的根本。學(xué)生的培養(yǎng)質(zhì)量是基礎(chǔ)教育民辦學(xué)校在教育系統(tǒng)獲得、鞏固、提高地位的“砝碼”。高升學(xué)率換取好聲譽(yù)，好聲譽(yù)廣開(kāi)生源。為獲取回報(bào)，基礎(chǔ)教育民辦學(xué)校要靠良好的辦學(xué)聲譽(yù)吸引更多更好的生源。教育界的共識(shí)是，挖來(lái)優(yōu)秀生，遠(yuǎn)比培養(yǎng)優(yōu)秀生省時(shí)、省力。由于基礎(chǔ)教育民辦學(xué)校的招生不受服務(wù)區(qū)限制，帶給公立學(xué)校的影響是優(yōu)秀生源被民辦學(xué)校許以免費(fèi)、甚至給予一定待遇而挖走，給農(nóng)村學(xué)校以巨大沖擊。顯然，部分基礎(chǔ)教育民辦學(xué)校已偏離公益性軌道，以掠奪優(yōu)秀生源取代了教書(shū)育人，農(nóng)村優(yōu)秀生源流失一辦學(xué)聲譽(yù)受損一生源縮減成為農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)路上走不出的邏輯怪圈。另外，民辦學(xué)校以多養(yǎng)少、以次養(yǎng)優(yōu)的辦學(xué)模式——即以成績(jī)中下等學(xué)生所交學(xué)費(fèi)吸引優(yōu)等生，加重了農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，成為誘發(fā)農(nóng)村貧困和引發(fā)農(nóng)村學(xué)校萎縮的干擾性因素。

三、農(nóng)村學(xué)校萎縮現(xiàn)象的政策解圍

政策的有效性在于能有效地激勵(lì)與約束個(gè)人與組織的行為，發(fā)揮引導(dǎo)、激勵(lì)、導(dǎo)向、規(guī)范作用。政策的有效性必須符合兩個(gè)條件：首先是政策本身必須是完善的或至少是比較完善的；二是具有健全的政策實(shí)施機(jī)制。政策作為主觀意志的產(chǎn)物，只有符合事物的客觀規(guī)律時(shí)，才會(huì)促進(jìn)發(fā)展，一旦背離事物發(fā)展的客觀要求和客觀規(guī)律時(shí)，則阻礙其發(fā)展。當(dāng)情況發(fā)生變化需要進(jìn)行變革、發(fā)展時(shí)，必須針對(duì)現(xiàn)行政策的弊端進(jìn)行改革。“解鈴還須系鈴人”，農(nóng)村學(xué)校萎縮現(xiàn)象的政策影響需要經(jīng)過(guò)有效的政策解圍，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，制定可行性的政策，才能走上可持續(xù)發(fā)展之路。

由于農(nóng)村學(xué)校處于三個(gè)不同的系統(tǒng)中，萎縮現(xiàn)象是社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、教育問(wèn)題作用的結(jié)果。從農(nóng)村學(xué)校所處的三個(gè)系統(tǒng)出發(fā)，破解農(nóng)村學(xué)校萎縮難題，需要多管齊下，綜合治理；需要社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、教育三種不同路徑下的政策相互配套和支持，形成合力。不同政策的重心及實(shí)施目的如圖3所示。

(一)社會(huì)方面

二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下的戶籍政策與公民的結(jié)合關(guān)乎到人的社會(huì)利益，與教育的結(jié)合關(guān)乎到學(xué)生的就學(xué)。以戶籍政策破解農(nóng)村學(xué)校萎縮，可以采取“截”和“導(dǎo)”兩種不同的策略?！敖亍笔且詰艏邽橐罁?jù)，以公民的戶口登記為事實(shí)，把公民歸人不同的類(lèi)別，將公民的入學(xué)限定在各自的戶籍區(qū)域內(nèi)——即學(xué)生必須在戶口所在地入學(xué)?！皩?dǎo)”則是指把過(guò)去的二元社會(huì)逐步發(fā)展和過(guò)渡為一元社會(huì)，淡化戶口色彩，通過(guò)農(nóng)村城鎮(zhèn)化之路來(lái)化解農(nóng)村學(xué)校的萎縮，即通過(guò)農(nóng)村的轉(zhuǎn)型來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村學(xué)校的轉(zhuǎn)型。選擇“截”或者“導(dǎo)”，主要受到社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平的影響。從我國(guó)發(fā)展?fàn)顩r看，“截”會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)進(jìn)一步對(duì)立，農(nóng)村更加落后，農(nóng)民對(duì)教育更加不滿。選擇“導(dǎo)”，不僅順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的潮流，而且能帶動(dòng)農(nóng)村學(xué)校走出萎縮的困境。“導(dǎo)”的策略可以通過(guò)以下政策來(lái)實(shí)施。

1．推行城鄉(xiāng)一體化戶籍政策。首先，取消非農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)戶口之分，推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記政策和遷移政策。其次，分批分期解決城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)流動(dòng)人口的進(jìn)城定居落戶問(wèn)題，允許長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民工辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)。再次，實(shí)行流動(dòng)人口待遇市民化，保證流動(dòng)人口在就業(yè)、教育、住房和社會(huì)保障等方面享有具有市民戶籍的平等待遇，建立和完善有利于城鄉(xiāng)一體化的體制。

2．均衡城鄉(xiāng)福利待遇、弱化戶籍政策功能。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，按地域和職業(yè)劃分戶口的戶籍制度是一種典型的身份制度，公民被分成不同的等級(jí)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，按照國(guó)家和納稅人的關(guān)系來(lái)重新塑造社會(huì)結(jié)構(gòu)，必須真正實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民的公民化。改革的突破口在于政府要承擔(dān)社會(huì)保障，均衡城市公民和農(nóng)村公民在醫(yī)療、教育、住宅等由政府負(fù)擔(dān)的社會(huì)保障部分。中央政府一方面要提高地方財(cái)政用于農(nóng)村教育的資金比例，一方面要加大對(duì)農(nóng)民工人籍入戶多的城市的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以保證接納更多的農(nóng)民工子弟入學(xué)。

3．把農(nóng)村學(xué)校教育規(guī)劃視為一個(gè)系統(tǒng)工程。一方面，將農(nóng)村學(xué)校與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的聯(lián)系、溝通和相互作用作為一個(gè)系統(tǒng)工程；另一方面，加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和多方協(xié)作，建立計(jì)生、教育、勞動(dòng)、人事、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、科技、文化等部門(mén)及社會(huì)有關(guān)方面共同參與、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、通力合作的教育事業(yè)發(fā)展協(xié)作機(jī)制。以人口與教育的關(guān)系作為出發(fā)點(diǎn)，重視農(nóng)村社會(huì)人口統(tǒng)計(jì)、農(nóng)村人口的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村教育人口統(tǒng)計(jì)。從大視野來(lái)統(tǒng)籌農(nóng)村學(xué)校教育，通過(guò)對(duì)農(nóng)村學(xué)生人數(shù)及其地理分布進(jìn)行預(yù)測(cè)，分析和評(píng)價(jià)學(xué)校的辦學(xué)條件、辦學(xué)效率，在預(yù)測(cè)和診斷的基礎(chǔ)上提出合理化建議。再次，根據(jù)國(guó)家的教育政策和特定規(guī)劃區(qū)域的農(nóng)村人口分布確定學(xué)校的地理位置和辦學(xué)規(guī)模，使農(nóng)村中小學(xué)的布局更加合理，使規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村學(xué)生享受同等的教學(xué)條件，獲得均等的受教育機(jī)會(huì)，提高教育資源的使用效率。要從農(nóng)村學(xué)校所缺、農(nóng)村學(xué)校的不利處境和促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的需求出發(fā)，從整個(gè)國(guó)家農(nóng)村轉(zhuǎn)型的視角重新審查教育規(guī)劃，在國(guó)家政策中反映農(nóng)村學(xué)校的教育需求。

(二)經(jīng)濟(jì)方面

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。受城鄉(xiāng)客觀環(huán)境和國(guó)家業(yè)已形成的城鄉(xiāng)差別對(duì)待的政策結(jié)構(gòu)影響，城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢(shì)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最終引發(fā)了“三農(nóng)”問(wèn)題的出現(xiàn)。在教育領(lǐng)域則是城鄉(xiāng)學(xué)校的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，義務(wù)教育資源非均衡配置政策下造成的歷史性欠賬的“債主”由國(guó)家、政府潛在的轉(zhuǎn)換為農(nóng)村上學(xué)家庭，債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)村學(xué)生家庭，農(nóng)村學(xué)生受教育成本加大，教育費(fèi)用在農(nóng)民消費(fèi)支出中的比例越來(lái)越高，農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民貧窮、學(xué)校萎縮的困境。以經(jīng)濟(jì)視角破解農(nóng)村學(xué)校發(fā)展的難題，可采取“破”、“立”、“融”三種不同的政策。

1．“破”——轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，推進(jìn)城鎮(zhèn)化。解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本出路在于城鎮(zhèn)化，在于促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代一元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。戶籍政策的改革為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移打開(kāi)了政策之門(mén)，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的集聚再推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市對(duì)人口的吸納能力進(jìn)一步加強(qiáng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的步伐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村單純的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

2．“立”——發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，走農(nóng)業(yè)集約化之路，支持和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，拓寬農(nóng)民收入的來(lái)源，使農(nóng)村家庭步入自我提高自我發(fā)展的軌道。通過(guò)增加農(nóng)民收入，提升農(nóng)村家庭的教育支付能力，逐步減輕追逐優(yōu)質(zhì)教育對(duì)農(nóng)村家庭形成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民有進(jìn)行充足教育投資的經(jīng)濟(jì)能量。以經(jīng)濟(jì)促教育，以教育促社會(huì)，以農(nóng)村人口素質(zhì)的提高來(lái)加速農(nóng)村的城鎮(zhèn)化水平，依托農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展改善農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)環(huán)境。

3．“融”——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，城市反哺農(nóng)村?！叭r(nóng)”問(wèn)題，在宏觀上不可能依靠農(nóng)村自身的努力得到解決，需要國(guó)家從全局統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展。以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)和促進(jìn)作用。在工業(yè)化、城市化條件下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，最終達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮，構(gòu)建城鄉(xiāng)共享現(xiàn)代文明的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)校的“無(wú)差距”辦學(xué)。

(三)教育方面

從受教育者個(gè)體來(lái)看，教育政策分配的教育利益體現(xiàn)為：發(fā)展機(jī)會(huì)的分配、發(fā)展條件的分配和發(fā)展水平、資格的認(rèn)定。因此，必須改革教育領(lǐng)域的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，教育政策向農(nóng)村學(xué)校傾斜，給予農(nóng)村學(xué)校以政策的扶持。教育政策的出發(fā)點(diǎn)有兩個(gè)：一是公平，二是彌補(bǔ)。公平的目的是為了實(shí)現(xiàn)“共時(shí)性代際公正”，彌補(bǔ)的目的是為了彌合“歷時(shí)性代際不公”政策下形成的城鄉(xiāng)辦學(xué)差距。

1．落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校教育的基礎(chǔ)地位。農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量決定著我國(guó)義務(wù)教育整體發(fā)展水平，在建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)的道路上，離不開(kāi)農(nóng)村學(xué)校教育的普及和提高，在全民族素質(zhì)提高的進(jìn)程中，辦好農(nóng)村義務(wù)教育意義重大。但應(yīng)該清醒地看到，農(nóng)村教育任務(wù)大、范圍廣、影響深遠(yuǎn)，且城鄉(xiāng)學(xué)校差距在進(jìn)一步拉大。因此要正視農(nóng)村學(xué)校教育的現(xiàn)實(shí)，客觀地分析過(guò)去的政策選擇和制度安排所形成的義務(wù)教育城鄉(xiāng)校際間的差異，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村基礎(chǔ)教育存在的種種問(wèn)題和困難，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)校的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)政策安排向農(nóng)村學(xué)校教育傾斜，加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校教育的基礎(chǔ)地位。

2．將農(nóng)村教育的重要性以政策的形式具體化。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是教育大國(guó)。沒(méi)有農(nóng)村教育的現(xiàn)代化，就沒(méi)有我國(guó)的現(xiàn)代化。針對(duì)教育系統(tǒng)內(nèi)部農(nóng)村教育被城市教育邊緣化的現(xiàn)狀。政府必須把對(duì)農(nóng)村教育的重要性從理論上的重要性轉(zhuǎn)化成實(shí)際上的重要性，各級(jí)政府，尤其是中央政府和省級(jí)政府不能光在口頭上重視農(nóng)村學(xué)校教育，必須要有切實(shí)的作為，把農(nóng)村的學(xué)校教育真正納入政策保障的范疇。要通過(guò)各種教育政策來(lái)體現(xiàn)對(duì)農(nóng)村學(xué)校教育的支持。

3．農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制與監(jiān)管政策同行。對(duì)農(nóng)村地區(qū)教育投資不足和支出偏差是實(shí)現(xiàn)入學(xué)機(jī)會(huì)平等、學(xué)校資源配置平等、受教育過(guò)程機(jī)會(huì)平等、學(xué)業(yè)成功機(jī)會(huì)平等的主要的和明顯的障礙。為彌合教育資源差距，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制應(yīng)特別關(guān)注農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)要以政府投入為主，兼顧效益和公平，提高教育資源的配置效率；確定農(nóng)村學(xué)校的適度辦學(xué)規(guī)模，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，降低教育成本；提高資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)投入的使用效率。動(dòng)員國(guó)內(nèi)資源、更合理分配教育資源并有效利用、彌合城鄉(xiāng)學(xué)校教育之間的差距。農(nóng)村貧困人口數(shù)量大的地區(qū)，還需要國(guó)家加大投資力度，吸收更多的社會(huì)援助。建立以省為主的教育財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，中央政府的主要責(zé)任是通過(guò)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度均衡省級(jí)政府的教育財(cái)政能力，并承擔(dān)農(nóng)村學(xué)校教育的學(xué)生資助經(jīng)費(fèi)。

縣級(jí)以上人民代表大會(huì)應(yīng)成為轄區(qū)農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的主體，以規(guī)避財(cái)政部門(mén)在各個(gè)環(huán)節(jié)擠壓教育經(jīng)費(fèi)比例的情況發(fā)生，應(yīng)將農(nóng)村學(xué)校教育預(yù)算草案向社會(huì)公開(kāi)，向公眾說(shuō)明預(yù)算的依據(jù)，解釋資金的分配方式和用途，對(duì)農(nóng)村學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)管。

4．制定以班級(jí)為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村教師編制制度，建立農(nóng)村學(xué)校教師補(bǔ)充機(jī)制。以生師比為標(biāo)準(zhǔn)的教師編制制度適用于城市，但并不適合于廣大的農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村學(xué)校的教師編制制度以班級(jí)來(lái)配置，能切實(shí)解決農(nóng)村學(xué)校教師實(shí)際不足的現(xiàn)狀，給教師以發(fā)展的機(jī)會(huì)，給教師的專(zhuān)業(yè)成長(zhǎng)以時(shí)間和空間上的保證。

建立適應(yīng)農(nóng)村學(xué)校發(fā)展需要的中小學(xué)教師補(bǔ)充機(jī)制。根據(jù)農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)工作需要和教師自然減員情況，有計(jì)劃地招聘高學(xué)歷畢業(yè)生充實(shí)到農(nóng)村中小學(xué)，逐步改善農(nóng)村中小學(xué)教師年齡、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理的狀況。加強(qiáng)農(nóng)村中小學(xué)音、體、美、英語(yǔ)、信息技術(shù)等學(xué)科教師的配備。通過(guò)城鄉(xiāng)區(qū)域綜合途徑，建立完善、規(guī)范、切實(shí)有效的城鄉(xiāng)中小學(xué)教師交流制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)教育共同體，促進(jìn)城鄉(xiāng)中小學(xué)教師隊(duì)伍共同發(fā)展。

5．建立健全義務(wù)教育公立和民辦學(xué)校共存、共爭(zhēng)、共贏的政策體系。民辦教育是一種與公辦教育不同的政策安排。從保護(hù)學(xué)生受教育利益角度看，政府必須通過(guò)法規(guī)限制營(yíng)利性教育機(jī)構(gòu)的非公平競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)避義務(wù)教育階段在生源政策和制度安排上傾向于民辦學(xué)校優(yōu)先選擇優(yōu)質(zhì)生源的做法，加強(qiáng)政府治理。在公平競(jìng)爭(zhēng)的政策范圍內(nèi)引導(dǎo)義務(wù)教育民辦學(xué)校的發(fā)展，使民辦學(xué)校不僅名正言順、合理合法地營(yíng)利，而且拓寬義務(wù)教育民辦學(xué)校教育經(jīng)營(yíng)、教育融資、辦學(xué)激勵(lì)等政策創(chuàng)新的空間。在公立和民辦學(xué)校共存、共爭(zhēng)、共贏的政策框架內(nèi)，互相借鑒各自辦學(xué)中的教育經(jīng)驗(yàn)和辦學(xué)資源，不斷形成自己的特色和優(yōu)勢(shì)；在反思和改革中，相互學(xué)習(xí)、相互競(jìng)爭(zhēng)、取長(zhǎng)補(bǔ)短，最終推動(dòng)義務(wù)教育城鄉(xiāng)學(xué)校的改革和發(fā)展。

盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的影響因素決定著相關(guān)政策要有科學(xué)性、協(xié)調(diào)性、公平性，還應(yīng)具有農(nóng)村傾斜性。對(duì)于我國(guó)這樣的農(nóng)業(yè)大國(guó)、發(fā)展中國(guó)家、人口大國(guó)，解決農(nóng)村學(xué)校萎縮問(wèn)題，不僅取決于城鎮(zhèn)化的速度和范圍，而且取決于政策能在多大程度上真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育系統(tǒng)內(nèi)部城鄉(xiāng)學(xué)校的均衡發(fā)展。因此，解決農(nóng)村學(xué)校萎縮問(wèn)題，既是一項(xiàng)綜合工程，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期而又艱巨的事業(yè)。

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