城中村改造中的利益沖突與化解

摘要：城中村改造是一個涉及房屋拆遷補償、人口戶籍管理、土地權屬變化、社會保障供給和村民生存發展的系統工程，其利益關系重大，矛盾糾紛頻仍，村民上訪不斷，尤其是因其造成的群體訪、越級訪，乃至群體性事件已成為嚴重影響社會穩定與發展的重要因素。因此，預防和化解城中村改造中的矛盾沖突十分重要而迫切，而解決問題的關鍵是要有一套既考慮農民現實利益，又著眼于其長遠發展的利益調整機制。

關鍵詞：城中村改造；利益沖突；信訪；維護穩定

中圖分類號：C912.68 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107(2010)06-0081-05

一、城中村改造中不穩定狀況突出

西安市Y區共有119個行政村，基本位于城市建成區范圍內，其中91個村的人均耕地面積已少于0.3畝，需要進行城中村改造。截至2009年，Y區已有24個村列入全市城中村改造計劃。隨著城中村改造工作逐年推進，關涉城鄉經濟發展和主體間利益再分配，村民上訪尤其是群體訪、重復訪、越級訪不斷增多。我們從Y區信訪動態顯示的情況可以清晰地看到，從2009年上半年以來，信訪總量較往年有所上升，“非正常上訪”數量激增，僅進京非正常訪就有12批102人次，排名全市前三位。其所涉問題又以土地征收補償、拆遷安置、土地收益分配等為主，其中城中村改造前后村民上訪所占比重高達整個信訪量的50％以上。可見，征地問題已經開始遠遠超過稅費負擔重成為社會沖突的主要生長點，也是最激烈的矛盾生長點。近年在西安地區頗具影響的電子城街辦蔣家寨拆遷戶、丈八地區貨幣安置戶、“雙女戶”等信訪案件都與城中村改造有關。因為城改涉及群眾切身利益、他們往往寸土必爭、寸利必奪，相同的利益還會使他們結成利益共同體，選擇大規模的集體上訪，部分集體上訪組織嚴密，牽扯范圍廣、涉及人數多、防控難度大，嚴重影響社會穩定。尤其在中央提出“發展是硬道理，是第一要務；穩定是硬任務。是第一責任”的剛性要求和“2009年各類社會矛盾將碰頭疊加”的權威判斷下，各級黨政部門對維穩工作絲毫不敢懈怠，對集訪、越級訪、赴京訪和群體性事件的防范更加嚴密，對信訪考核要求更加嚴格。各級政府為了穩定所付出的政治、社會成本已不可小覷。如Y區某街辦在城中村改造中，就一個村的維穩工作就安排了綜治、司法、信訪三個科室，抽調6名干部、1輛小車組成專門接訪小組，派駐1名干部在省政府，確保第一時間發現、第一時間處置、第一時間接訪，必要時采取干部陪訪。可謂維穩不計成本，考核走向極端，維穩績效卻并不理想。如何有效控制和正確處理城中村改造中群眾上訪，是擺在各級黨委政府面前的一個重大而緊迫的問題。

二、不穩定問題的原因分析

(一)城中村改造中各利益主體之間的博弈沖突

在西安市城中村有形改造中，存在著三方對弈者：政府、房地產開發商和村民，城中村的最終方案將是三方利益平衡的合約安排，他們三方就構成了城改矛盾的主體。由于對利益最大化的追求，政府需要改造城市，開發商需要土地，村民需要改善環境的同時提升土地及其房屋財產價值。各個利益主體之間因不同利益要求而產生的摩擦、排斥與分歧，相互之間不斷發生沖突博弈，有時甚至以很激烈的方式表現出來。地方政府作為城市改造拆遷的發起者、相關制度的執行者和制定者、各利益主體的協調者、拆遷行為的監管者、甚至操辦者，其行為出現了嚴重的錯位和越位現象。在政府、開發商和村民三者利益博弈中，農民由于不平等的社會地位和不公平對話機制使得其在與政府、開發商的利益談判中不可能具有平等對話權。調研發現，城中村村民最大的擔憂是，他們既得的房地產租金收益和集體分紅收益在改造中得不到保護，尤其是在無形改造中，由于對制度政策的未來效益不確定性而逐漸產生兩種心態：要么消極對抗，要么寸金必爭，寸步不讓，這種對峙和沖突博弈勢必引發激烈的暴力事件與集體抗爭。

(二)城中村拆遷政策、法規面臨困境

城中村政策法規中最關鍵的部分是拆遷補償部分，因為這涉及到村民的直接經濟利益，實踐中很多群體性事件就是源于村民對拆遷補償的不滿，因此拆遷補償政策法規應當作為城中村改造立法的重中之重。然而到目前為止，國家沒有一部關于指導城中村拆遷補償的政策法規文件，就連省級層面的政府文件也鮮有出臺。目前城中村改造方面的有關拆遷補償政策都是各地、市根據自己的實際參照其他城市的做法制定的，其政策的完善程度不足，造成實際操作中因缺乏依據而出現偏差，不同的階段，不同的對象，存在不同的政策標準，同時，由于城中村的集體經濟實力不盡相同，村與村之間補償標準也不相同，出現“一村一策”現象，甚至同一個村在不同時期的補償標準也有所差異，造成了村民之間的互相攀比，從而增加了改造難度。比如Y區丈八街辦對被征地農民實行單純貨幣安置引發的問題，貨幣補償即是征地或拆遷部門按照法律規定給被征地或被拆遷農民一次或多次發放一筆土地賠償金或房屋拆遷補償費。出臺貨幣安置政策雖然在當時也滿足了部分群眾的意愿，在形式上無可厚非，但對貨幣安置政策的負面效應缺乏充分的預測，在當時的社會背景下也沒有充分考慮到被拆遷安置農民對市場的認識、適應能力、抵御市場風險能力以及可持續發展的能力，城改部門為了簡單省事，貨幣安置后一推了之，以致后患無窮。這些雖是發展中的問題，但也反映出我們的執政能力和決策水平不足。我們認為，只要存在制度上的誘因，制度一日不改，信訪就會一天不息。如果不進行制度自身的完善就難以解決問題，除非拋開政策法律而不顧，拿錢去買平安。

(三)城中村改造拆遷補償安置方式存在缺陷

《西安市城中村改造管理辦法》僅規定了產權調換和貨幣安置兩種安置方式，其安置補償方式比較單一，不能很好地解決改造后農戶的長期生計問題。由于“產權調換以轉戶前城中村在冊戶籍人口為依據，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結合原住房產權建筑面積進行安置。”西安市城中村和城郊村戶均人口一般在3～3.5人，且用于安置的房屋產權建筑面積限定在一、二層(即使在2006年6月22日《西安市城中村村民房屋建筑管理辦法(試行)》實施前建成的房屋，也要以進行產權登記為準，而城中村農民加蓋房屋大都系違法建筑，不在安置之列)，這樣，安置房屋主要解決了生活用房，而對于絕大多數長期以來依賴房租經濟的農戶來說，“改造”意味著年均數萬元的房租收入將不再存在，未來生活沒有著落。在調查過程中，農民反映貨幣安置是“一腳踢”的辦法，等于沒有安置。其潛在的風險更大：(1)經濟陷入困境，未來可憂。當初雖然一家一下拿了七八十萬，但物價、房價不斷上升，就業困難。有的投資失誤，有的經營不善、有的賭博揮霍，折騰幾年后所剩無幾。(2)心理不平衡，特別是看到非貨幣安置戶有房住、有房租、有集體收益、有組織依靠。一戶一宅安置的每月房租收入一般都在2000～4000元。村里還有預留生活用地經營收入分紅，自己再找份工作又有收入。(3)失落感加劇。沒有了組織，脫離了集體，失去了熟人社會生活的氛圍，難以融入城市社會。住的是出租房或沒有法律保障的小產權房；孩子入學、醫療社保等都有問題。Y區丈八地區原貨幣安置戶集體上訪事件就非常典型。2002年該地區12個村莊進行城中村改造，共安置村民4406戶，其中選擇貨幣安置的374戶，占8.5％。在選擇貨幣安置的374戶中，有191戶原已簽訂房屋安置協議，后來一看貨幣安置給的錢很多就放棄房屋安置，重新選擇了貨幣安置。6年后，一部分貨幣安置戶生活出現了問題，遂要求重新安置，335戶原貨幣安置戶授權委托代表上訪維權，2008年以來在省、市、區不斷上訪，2009年4月進京上訪。西安市信訪局對此專門舉行“貨幣安置戶信訪聽證會”，此事件目前仍無息訴罷訪跡象。

(四)政策落實難以到位，官民干群關系緊張

城改中的許多矛盾糾紛，往往是由于對黨的方針政策貫徹不到位甚至沒有貫徹落實引起的。在我國，社會政策所遇到的一個重大挑戰是其執行過程中被扭曲、被截留。市委、市政府、區城改辦雖然出臺了一系列的政策措施，但一到基層就變了樣。我們調查中城中村的村民說的最多的話是“中央到地方對農村的政策非常優惠，執行時省市區街辦都好，就是村里的一塌糊涂”。村民委員會作為基層群眾性自治組織，其設置的根本目的是代表農民的利益，與社會強勢集團進行協商談判，維護農民的合法權益，為農民提供一個暢通、便捷的利益表達渠道，但實際運作中，村委會并未像預想的那樣成為農民利益的組織化代言人。有的村干部受能力限制，不學政策，不懂法律，城中村改造項目下來后既不組織村民學習政府相關文件，也不宣傳上面的政策，開村民大會時直接將合作意向拿來，合作方情況村民一無所知。有的干部受利益驅動，利用職權截留黨和政府給群眾的利益，導致有的政策“卡”在途中，有的政策半途“縮水”，村級組織成了開發商征地項目的股東，與開發商相勾結，隱瞞征地補償標準、壓榨村民的補償款。將本來屬于群眾的實惠，變成了一些小集團甚至個別人的實惠。開發商只需要給個別干部好處就行了，因為談判只有村主任書記參加，然后請村民代表吃飯領補助，簽字同意。村組與開發商簽訂的協議不公開、不透明，群眾自然認為干部在改造中吃美了，撈美了，由此產生干群對立，引發上訪。

(五)部分開發商缺乏社會責任，違規操作頻發

為解決資金問題，許多城中村改造項目都將房地產開發商引入其中，但魚龍混雜的開發商卻給城中村改造帶來陣痛。據了解，為了加快城中村改造的步伐，政府提供了許多優惠政策。巨大的利益誘惑促使一些開發商借城中村改造之名，進行違法房地產開發，并違規銷售。開發商作為經濟實體，以利益為驅動，為了降低成本，追求利益最大化，他們往往在補償金額、回遷面積劃定上與村民的利益產生嚴重沖突。有的開發商在協議上不明確新建小區的具體位置，補償房屋朝向和層次，就強制村民拆遷，在拆遷過程中，有的態度粗暴，明目張膽地偷砸搶，惡意逼遷；有的還動用黑社會勢力，采用恐嚇手段，停水、停電，強迫居民進行搬遷，引發群眾的不滿。還有一些群體上訪是由于政策缺陷，造成住宅建設開發的相關手續得不到及時辦理，村民沒有及時回遷安置或回遷房屋質量差等原因引發。因此，必須強化開發商的社會責任意識，使其在追求利潤最大化經濟目標的同時，努力維護社會秩序，增加社會整體利益。

(六)被拆遷戶有著強烈的物質擔憂與精神焦慮

城中村周邊城市經濟發展成熟，土地價值較高，城中村無形之中享有了巨大的區位利益。村民通過自建民房，從事房屋租賃多數都能獲得可觀的收益。城中村改造的過程雖然改善了人居環境，但是將會影響到村民的既得經濟利益。有的補償過低，拆遷房屋評估價與購買新安置住房之間的差價太大，農民難以承受；有的村民故土難離的情結較濃，不愿拆遷、反對異地安置；最大的問題是被拆遷戶心理失落嚴重，過渡期(從拆遷動員到回遷期間)由昔日的房東變成了房客，由收租者變成交租者，寄人籬下，生活質量大大降低；有的群眾為節省過渡費到郊縣租房，孩子就學、老人就醫面臨諸多不便和困難，如果不能按時回遷，生活就更苦了，特別是遇上生老病死、逢年過節更是容易情緒失控。面對不同的拆遷安置政策和不同的生存境遇，許多村民表現出強烈的物質擔憂和精神焦慮，由此產生了不同的行為選擇，有的認同，有的抵制。認同的希望早日拆遷，積極配合拆遷單位工作；抵制的則通過各種方式爭取自身利益的最大化，對農民來說，土地不但是自然物，而且還蘊藏著對家庭祖宗認同的血緣親緣的意識和精神寄托。為此，他們選擇突擊“種房”、拒簽協議、拒不搬遷，或者通過司法和信訪渠道反復維權。在這些行為選擇中既有正當、合法的理性行為，也不乏一些不正當、不合理甚至違法的非理性行為。

三、化解不穩定因素的對策建議

(一)民主協商是解決上訪問題的有效方法

民主協商在城中村改造中的運用離不開政府的作用，面對城中村改造中的矛盾沖突，政府不要害怕也不能回避，而是應當對自己所應承擔責任的角色進行明確定位，政府不是利益博弈的一方，而是改造的規劃者，拆遷行為的許可者，公私利益的協調者，依法拆遷的監督者。針對改造拆遷和回遷中出現的不穩定問題，作為公私利益的協調者和調解人的政府本著平等、公正、理性的原則，把主要力量用于搭建一個良好的對話協商平臺，將利益相關方引導到溝通的平臺上去，使開發商與被拆遷戶對等協商，通過契約的方式達成協議，按市場經濟的法則去實施拆遷。保證參與協商的主體地位平等，讓雙方理性而透明地交流，允許他們暢談自己的真實想法和現實要求，給雙方暢所欲言和充分表達的機會，特別是要從維護農民利益的角度出發，保護農民談判權利，提高其制度化的談判地位，力爭在不同群體的收益要求中尋求均衡點，最后合理協調雙方的利益，從對抗變成對話。在村民內部，讓已經同意拆遷的人和不同意拆遷的人一起來討論，讓前者來說服后者，最終讓大部分老百姓獲得滿意的方案。“尊重民意就是通過老百姓的自我協商來產生真正的民意，以真正的民意來引導群眾。只有在這種真正的民主精神下，也許可以減少上訪的機會和次數。”ld’

(二)反思調整現行的社會政策，推動相關制度的變遷

城中村改造引發農民頻繁集體上訪的壓力迫使地方政府改造先改制。近年來Y區區委相繼出臺《關于農村集體財物分配若干問題的規定》、《農村財務管理辦法》、《農村干部管理辦法》、《農村財務“村賬街管”制度》以及信訪聽證會、鄉規民約評理會等基層矛盾調處工作機制和方法，對于預防和解決各類社會矛盾糾紛，維護社會穩定發揮了極其重要的作用。今后城中村改造中繼續執行和完善這些好的制度，引導和教育群眾依法維權。特別要注意調整農村社會政策，即國家和政府制定的旨在維護農民基本權益以實現社會公正的各種正式規范。主要包括針對農民的養老保障制度，醫療衛生服務政策，社會救助制度，扶貧政策，教育政策，住房政策，老年、婦女、兒童福利政策，社區服務政策等。建立城鄉統一的社會政策，將為系統地改變城鄉二元結構，實現城鄉協調發展奠定重要的制度基礎。農村社會政策是調整和改善城中村農民和城市各階層群體之間利益關系的一種政策手段，其獨特性在于，它可以通過就業教育、衛生住房、養老保障等社會福利的制度安排來發揮作用。特別應當關注無形改造中的村轉居問題，村民轉居民并不是將戶口一遷了之，關鍵在于享受戶籍背后的待遇。如果戶籍部門僅僅給了一張進城的門票，與戶籍相關的待遇，包括工資、勞動、住房、社會保障和教育等沒有同時跟進，戶口是沒有任何吸引力的。戶改要取得實效，必須著手解決一些相關的制度性安排。尤其是建立健全城鄉一體化社會保障機制，城中村改造后的村民，應享受城鎮職工就業、社保、醫保等同等待遇。以制度和機制保證農民改造后不失業，居住條件改善后收入不減少。

(三)規范制度，暢通渠道，引導農民進行有序政治參與

針對城中村地少房多，房租經濟突出；村民維權方式成熟，征地拆遷補償安置要求較高的現實，充分發揚民主，讓農民有效參與同其切身利益相關的城中村改造，是減少矛盾、維護穩定的重要保證。一是建立利益相關方普遍參與的房屋拆遷安置補償方案決策機制。在安置補償方案的形成過程中，吸收和聽取各類被拆遷人的利益表達，充分聽取各方面意見，以利于保障方案決策的科學性和執行無障礙。二是建立暢通有序的農民利益的對話機制。溝通是制定制度的基礎，沒有良好的溝通，就無法取得行動上的協調，自然也就無法實現組織的目標。溝通是個雙向互動過程，需要政府及時向農民通報信息，交換思想，農民的呼聲也能夠暢通地反映到最高決策層面，確保廣大農民利益、愿望和要求及時得到表達和實現。當然，充分溝通的前提是要有完善、暢通的參與渠道，“聽證”的辦法可以嘗試。在充分溝通基礎上制定出符合城中村實際和農民意愿的改造方案，城改辦配合村兩委會將方案進行公開、公示，并將工作方案印制成冊，保障村民人手一冊，然后召開村民大會進行宣講、解釋，做到戶戶知曉，人人理解。在整個方案實施過程中，必須保證測量過程和評估標準的公開，保證從測量評估、拆遷實施、安置房屋設計建設等方面均有村民全程參與。

(四)慎用單純貨幣安置。補償安置多方式優化組合

貨幣化安置方式雖然成為許多地方主導性的拆遷安置方式，有的地方甚至達到了90％以上，這種安置方式只適合于一小部分善于經營者。這些農戶可以得到一筆不菲的發展資金，一般也會得到很好的發展，但其也可使那些不善經營者血本無歸、貪圖享受者坐吃山空陷入貧困。這些失去生活來源的人就會上訪。選擇這種補償方式的前提是農民能夠足夠“理性”地對待風險和安排生活，也就是說，農民對現有生活環境中存在的各種風險進行評估，然后做出對未來理性的預期。然而，根據我們的了解，大多數農民缺乏這種能力和素質。而且大多數選擇了貨幣安置之后將補償費一般都用于房屋建設、裝修、購買家電、兒女婚嫁、旅游等消費上，很少用在自己的技能和就業培訓上。一旦土地補償款花完，這些人文化水平低、技能差、適應社會能力不強，在社會上很難找到工作，就算找到工作也是一些簡單的體力勞動，很容易再次失業。失去生活保障必然導致貧困，加劇精神負擔，易滋生反社會行為。依此，單一貨幣安置辦法，從長遠來看，對國家和農民都存在著諸多的不利影響，且在西安經濟發展條件和農民適應市場的能力的狀況來看尤當慎用或者叫停，代之以綜合安置為主。以避免“鈔票用光，集體上訪”的情形反復出現。在城改與安置方式上既要考慮被征地農民的現實利益，又要著眼于其長遠發展。基于當前西安經濟社會發展水平不高和農村農民發展條件有限的實際情況，應堅持“住房是基礎，發展是根本。”以生活用房和經營用房安置為基礎，實行多種補償安置方式合理組合。在市場化程度比較高的區域和人群可適當提高貨幣化安置比例。具體拆遷補償安置方式可以有貨幣補償；房屋產權調換以及住房+就業、住房+股份、住房+股份+就業等多種組合方式。

(五)完善城改拆遷政策，協調平衡各方利益

城中村改造所涉主體各方都有自己獨立的利益訴求，城改拆遷政策的制定與模式的設計并非取勝于技術的精湛，而取決于利益分配的恰當與否，尤其是城中村改造中的拆遷補償政策制定與實施的過程實質是一個利益確認與平衡的過程，一個多方利益博弈的過程。因此，城改拆遷政策的核心價值在于追求各方利益的協調發展。公權的隨意擴張與私利的無限膨脹都會有損于拆遷政策的制定與實施。實踐中，大量征地拆遷矛盾糾紛的發生乃至激化都與此相關。城中村改造中，政府和農民的利益訴求、國家政策的價值取向都是明確而清晰的，只要公平合理就能協調各方利益，即使一時失衡，亦可通過利益替補機制得以救濟。

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