城郊農(nóng)地休閑利用初探

摘要：隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型和社會(huì)休閑方式的轉(zhuǎn)變，休閑農(nóng)業(yè)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展的新方向，也成為國(guó)家支撐新農(nóng)村建設(shè)、振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑。在這種背景下，農(nóng)地休閑利用，特別是城郊農(nóng)地的休閑利用成為我國(guó)土地利用和管理領(lǐng)域中不可回避的話題。我國(guó)農(nóng)地休閑利用已經(jīng)形成了初步的概念、類型和模式，但也正面臨農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變、獲取途徑、經(jīng)營(yíng)方式、生態(tài)保護(hù)、利益分配等多方面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必須從制度、管理、規(guī)劃和技術(shù)等四個(gè)方面尋找相應(yīng)的對(duì)策，以促進(jìn)城郊休閑農(nóng)地的合理、高效、有序、健康利用，以保障休閑農(nóng)業(yè)旅游的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：休閑；休閑農(nóng)業(yè)；農(nóng)地利用；城郊農(nóng)地

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107(2010)06-0030-06

一、研究背景

城郊農(nóng)地休閑利用出現(xiàn)于我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)快速發(fā)展的背景下。休閑農(nóng)業(yè)是順應(yīng)休閑時(shí)代的需要，以振興農(nóng)業(yè)為基本出發(fā)點(diǎn)，滿足城市社會(huì)發(fā)展中反城市化心理需求，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有效探索。休閑農(nóng)業(yè)一般是指“利用田園景觀、自然生態(tài)及環(huán)境資源，結(jié)合農(nóng)林牧漁生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、農(nóng)村文化及農(nóng)家生活，提供國(guó)民休閑，增進(jìn)國(guó)民對(duì)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村之體驗(yàn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”。它是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，以休閑為目的，以服務(wù)為手段，以城市游客為目標(biāo)，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合，第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合的新型產(chǎn)業(yè)。

我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)起源于20世紀(jì)70年代。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，休閑農(nóng)業(yè)得到了強(qiáng)勁的發(fā)展，在全國(guó)呈現(xiàn)蔓延之勢(shì)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，截止2005年，由國(guó)家旅游局正式評(píng)定的休閑農(nóng)業(yè)旅游點(diǎn)已經(jīng)遍布全國(guó)31個(gè)省市，農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)數(shù)量達(dá)到359處之多(具體類型如表1所示)，其中農(nóng)業(yè)觀光旅游點(diǎn)和農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光旅游點(diǎn)就有168處。

休閑農(nóng)業(yè)旅游幾乎成為一種全國(guó)性的旅游發(fā)展現(xiàn)象，各地政府在政策上給予大力支持。伴隨著城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，城市居民農(nóng)業(yè)休閑需求的日益高漲，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市周邊的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目正成為投資者們爭(zhēng)相競(jìng)逐的投資熱土，城郊休閑農(nóng)業(yè)旅游也成為一種獨(dú)特的城市生活附屬產(chǎn)品。現(xiàn)階段我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展形式主要是以休閑農(nóng)場(chǎng)、生態(tài)農(nóng)園、農(nóng)業(yè)科技園、度假村等空間形態(tài)為主。初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)的平均占地總面積在66.67公頃左右，以北京蟹島綠色生態(tài)度假村為例，該休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)占地面積就達(dá)220公頃。如此大范圍、大規(guī)模和強(qiáng)趨勢(shì)的休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，需要依靠大量的農(nóng)村土地作為載體，勢(shì)必會(huì)對(duì)城郊農(nóng)地的傳統(tǒng)利用模式產(chǎn)生重要的影響，其中包括對(duì)農(nóng)地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)地利用布局的改變、農(nóng)地利用強(qiáng)度的增加、農(nóng)地利用效率的提高等等。因此，休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村土地密切相關(guān)，需要從土地利用的角度來(lái)加以研究。綜述相關(guān)研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)的研究多集中在概念界定、產(chǎn)業(yè)分析、市場(chǎng)分析、規(guī)劃發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)及空間布局等方面，而農(nóng)村土地研究中也很少涉及到對(duì)農(nóng)地休閑利用的研究。有鑒于此，筆者提出對(duì)農(nóng)地休閑利用進(jìn)行研究，以促進(jìn)城郊農(nóng)地的合理、高效、有序和健康利用，保障休閑農(nóng)業(yè)旅游可持續(xù)發(fā)展。

二、農(nóng)地休閑利用的概念界定

土地利用是指人類通過(guò)特定的行動(dòng)，以土地為勞動(dòng)對(duì)象(或手段)，利用土地的特性，獲得物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，得以滿足自身需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程。農(nóng)地休閑利用是一種特殊的土地利用方式，主要是指在城市郊區(qū)，通過(guò)一定工程、栽種、生物手段，利用農(nóng)地的特性，獲得休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體驗(yàn)和服務(wù)，得以滿足城市居民休閑度假需要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程。

農(nóng)地休閑利用是人類社會(huì)進(jìn)入休閑時(shí)代、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型背景下的產(chǎn)物。農(nóng)地休閑利用并不是徹底改變農(nóng)業(yè)用途的開(kāi)發(fā)利用，而是在基本保持原用途不變的前提下，通過(guò)調(diào)整、改變或擴(kuò)大農(nóng)用地上的農(nóng)作物的品種、規(guī)模，在農(nóng)用地利用中融入休閑元素，完善相關(guān)設(shè)施設(shè)備，增強(qiáng)農(nóng)用地的休閑功能，滿足城市居民的休閑度假需求的一種農(nóng)村土地的復(fù)合利用方式。農(nóng)地休閑利用是在滿足休閑時(shí)代城市居民“回歸田園”心理需求的前提下，對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)地利用方式的重新審視，以便更好地發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益。

農(nóng)地休閑利用主要包括對(duì)原有農(nóng)用地(耕地、園地、林地、牧地及水面)利用規(guī)模的擴(kuò)大，利用級(jí)別的提升，利用內(nèi)容的豐富，利用時(shí)節(jié)的延長(zhǎng)以及對(duì)農(nóng)村未利用土地的開(kāi)發(fā)利用。

三、農(nóng)地休閑利用的類型及模式

休閑農(nóng)業(yè)以農(nóng)村田園景觀、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和特色農(nóng)產(chǎn)品為旅游吸引物，因此，休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)類型比較多，涉及到多種類型的農(nóng)村土地。農(nóng)地休閑利用的類型主要是指休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)所占用的農(nóng)村土地類型。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的調(diào)查研究，休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)類型主要有休閑農(nóng)場(chǎng)、休閑林場(chǎng)、休閑漁場(chǎng)、休閑牧場(chǎng)、農(nóng)村文化活動(dòng)、觀光果園、觀光茶園、觀光花園、觀光菜園、市民農(nóng)園、教育農(nóng)園、度假農(nóng)場(chǎng)等。此外，有學(xué)者認(rèn)為休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)類型還應(yīng)該包括特色古村鎮(zhèn)觀光。不同休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)類型需要不同類型的農(nóng)地資源作載體。

(一)農(nóng)地休閑利用的類型

結(jié)合我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)踐，對(duì)照全國(guó)土地分類體系(試行)中的二級(jí)類標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)農(nóng)地休閑利用類型主要有：(1)耕地休閑利用：休閑農(nóng)業(yè)活動(dòng)對(duì)耕地的休閑利用主要表現(xiàn)為游客設(shè)計(jì)蔬菜、瓜果、花卉的觀賞、栽種和采摘體驗(yàn)。大型休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)都設(shè)有農(nóng)業(yè)種植區(qū)，農(nóng)業(yè)種植區(qū)都是以耕地為基本土地要素，如北京蟹島生態(tài)度假村的大田作物種植區(qū)占地面積93.33多公頃；臺(tái)灣市民農(nóng)園將位居都市是或其近郊的農(nóng)地集中規(guī)劃為若干小丘塊，分別出租于一般游客栽種花草、蔬果或者經(jīng)營(yíng)家庭農(nóng)藝，基本上是對(duì)耕地的休閑利用。(2)林地休閑利用：休閑林場(chǎng)是休閑農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要經(jīng)營(yíng)類型，休閑林場(chǎng)多位于城市周邊，具有多變的地形、遼闊的林地、優(yōu)美的山谷、奇石、山泉、小溪等景觀。一般為游客提供體能訓(xùn)練、療養(yǎng)度假、野外露營(yíng)、樹(shù)苗栽種等休閑活動(dòng)，是以林地為基礎(chǔ)的休閑開(kāi)發(fā)。(3)園地休閑利用：觀光果園通過(guò)對(duì)園地的利用，主要提供水果觀賞、采摘和購(gòu)買(mǎi)等休閑農(nóng)業(yè)活動(dòng)。觀光果園作為休閑農(nóng)業(yè)的基本形態(tài)，其數(shù)量和規(guī)模都比較大，如北京市南口農(nóng)場(chǎng)觀光采摘果園現(xiàn)有土地200公頃，主要栽植有棚栽草莓、油桃、櫻桃、楊桃、巴樂(lè)等數(shù)十種水果，室外有蘋(píng)果、油桃、李子、杏等應(yīng)季水果。(4)牧草地休閑利用：休閑牧場(chǎng)主要是以對(duì)牧草地的利用為主，為游客提供景觀觀賞，奶牛喂養(yǎng)、擠奶體驗(yàn)，野外露營(yíng)和戶外休閑等為主的休閑農(nóng)業(yè)活動(dòng)。如臺(tái)灣的綠盈牧場(chǎng)。(5)水域休閑利用：休閑農(nóng)業(yè)中漁業(yè)休閑活動(dòng)主要是利用農(nóng)村的坑塘水面提供釣魚(yú)、養(yǎng)魚(yú)、品嘗等休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)。(6)荒山休閑利用：休閑農(nóng)業(yè)觀光果園的開(kāi)發(fā)還可以是對(duì)農(nóng)村荒山等未利用地的開(kāi)發(fā)利用。如河南省沁陽(yáng)市紫陵萬(wàn)畝林果園區(qū)。

(二)農(nóng)地休閑利用的模式

休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式主要可以歸納為兩種基本模式，即單一經(jīng)營(yíng)模式和綜合經(jīng)營(yíng)模式。休閑農(nóng)業(yè)單一經(jīng)營(yíng)模式，主要是指以經(jīng)營(yíng)一種農(nóng)業(yè)休閑活動(dòng)為主，如漁業(yè)垂釣休閑、瓜果采摘等。休閑農(nóng)業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)模式，主要是以經(jīng)營(yíng)多種農(nóng)業(yè)休閑活動(dòng)為主，既包括蔬菜、瓜果、花卉觀賞活動(dòng)，又包括垂釣、耕種、抓捕、采摘、收割等體驗(yàn)活動(dòng)，還包括品嘗、療養(yǎng)、度假活動(dòng)。按照休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式來(lái)劃分，農(nóng)地休閑利用的模式也主要分為單一農(nóng)地休閑利用和綜合農(nóng)地休閑利用模式：(1)單一農(nóng)地休閑利用，是指以一種農(nóng)用地為主的休閑開(kāi)發(fā)利用，一般占地面積較小，如蔬菜、瓜果、花卉觀賞活動(dòng)，作物耕種、采摘、收割等體驗(yàn)活動(dòng)主要是對(duì)耕地的休閑利用。如北京葡萄大觀園，主要以葡萄觀光和采摘為主要經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，果園占地面積13.33公頃。漁業(yè)垂釣、品嘗和購(gòu)買(mǎi)等休閑活動(dòng)，則主要是對(duì)農(nóng)村坑塘水面的休閑利用。如北京朝陽(yáng)水產(chǎn)科技園，就是休閑漁業(yè)的典型代表，主要以經(jīng)營(yíng)休閑漁業(yè)為主題，擁有養(yǎng)殖水面15.3公頃。(2)綜合農(nóng)地休閑利用，主要是綜合利用各種農(nóng)用地，設(shè)計(jì)各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體驗(yàn)活動(dòng)，進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)，占地面積較大。如北京蟹島綠色生態(tài)度假村作為國(guó)家首批“農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)”，就是綜合農(nóng)地休閑利用的代表。該度假村總占地面積180公頃，包括大田種植區(qū)、蔬菜種植區(qū)、苗木花卉種植區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)和后勤保障區(qū)等，形成了農(nóng)林牧漁綜合發(fā)展的循環(huán)系統(tǒng)，其中大田作物種植區(qū)占地93.33公頃，蔬菜種植區(qū)占地20公頃，苗木花卉區(qū)占地13.33公頃，水產(chǎn)占地20公頃。

四、農(nóng)地休閑利用問(wèn)題探討

休閑農(nóng)業(yè)以田園景觀、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和特色農(nóng)產(chǎn)品為主要吸引物，以城市居民為市場(chǎng)，以休閑為主要目的。休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和休閑農(nóng)業(yè)旅游活動(dòng)與農(nóng)地資源密不可分，某種意義上，農(nóng)地資源是休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的命脈。休閑農(nóng)業(yè)旅游的開(kāi)發(fā)和休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)地利用產(chǎn)生直接或者間接的影響。由于我國(guó)農(nóng)村土地制度尚不完善，城郊農(nóng)地作為城市和農(nóng)村的過(guò)渡地帶，其利用具有較強(qiáng)的敏感性，是我國(guó)土地管理的重要區(qū)域。休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)成為城郊農(nóng)村土地利用的新形式，在其開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中正面臨著農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變、獲取途徑、經(jīng)營(yíng)方式、生態(tài)保護(hù)、利益分配等方面的問(wèn)題，需要深入研究。

(一)農(nóng)地休閑利用與農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變

農(nóng)地休閑利用的焦點(diǎn)是農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變。從我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)的情況來(lái)看，多數(shù)土地的利用還是“就地用地”，沒(méi)有改變?cè)修r(nóng)用地的用途。但是，休閑農(nóng)業(yè)活動(dòng)是一個(gè)綜合性的旅游活動(dòng)，為了更好地銷售休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和提供體驗(yàn)服務(wù)，需要建設(shè)相應(yīng)面積和規(guī)模的輔助設(shè)施和配套設(shè)施，如接待設(shè)施、住宿設(shè)施、休息設(shè)施、集散中心甚至娛樂(lè)中心，這就勢(shì)必導(dǎo)致部分農(nóng)用地的非農(nóng)用途轉(zhuǎn)變，這和我國(guó)土地用途管制制度存在矛盾。我國(guó)土地管理法規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但實(shí)際上有些地方的休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)中還是存在違規(guī)違法現(xiàn)象，未經(jīng)審批擅自改變農(nóng)用地用途。如何在既遵循國(guó)家土地用途管制制度，又滿足休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)對(duì)建設(shè)用地的需要，促進(jìn)農(nóng)地用途的合法、合理、適度轉(zhuǎn)變，是農(nóng)地休閑利用中需要研究的焦點(diǎn)問(wèn)題。

(二)農(nóng)地休閑利用與農(nóng)地獲取途徑

農(nóng)地休閑利用的前提是獲取農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。我國(guó)憲法規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。因此，農(nóng)地所有權(quán)主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。任何從事休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體，首先通過(guò)合法途徑獲取農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，經(jīng)營(yíng)者獲取農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的途徑主要分為兩種，一種是直接從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶手中租賃農(nóng)地，簽訂租賃合同獲取農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)行農(nóng)地休閑利用；另一種是由國(guó)家對(duì)農(nóng)地進(jìn)行征收，再?gòu)恼种蝎@得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，避開(kāi)與農(nóng)村集體進(jìn)行直接交涉。從我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)際情況來(lái)看，小型休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要通過(guò)承包、租賃或者合作聯(lián)營(yíng)的方式從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)戶手中獲取，屬于第一種途徑；國(guó)家級(jí)大型休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目(現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取途徑就是通過(guò)第二種方式。兩種不同農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取途徑下的農(nóng)地休閑利用對(duì)農(nóng)村發(fā)展影響不同，第二種途徑的農(nóng)地休閑利用，存在剝奪農(nóng)民的土地收益權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，容易導(dǎo)致補(bǔ)償不公的社會(huì)公平問(wèn)題。今后采取何種農(nóng)地獲取途徑來(lái)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利用的公平性，是農(nóng)地休閑利用需要研究的基礎(chǔ)問(wèn)題。

(三)農(nóng)地休閑利用與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式

農(nóng)地休閑利用的重點(diǎn)是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式的選擇。傳統(tǒng)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式是以農(nóng)戶家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)下的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式可以是農(nóng)戶家庭個(gè)體經(jīng)營(yíng)(如農(nóng)家樂(lè))，可以是村集體合伙經(jīng)營(yíng)，也可以是公司經(jīng)營(yíng)，還可以是“公司+農(nóng)戶”或“公司+集體”經(jīng)營(yíng)。就我國(guó)現(xiàn)階段的休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)實(shí)踐來(lái)看，各種經(jīng)營(yíng)方式都有采用，但相對(duì)而言，農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小、形式單一、設(shè)施簡(jiǎn)陋、服務(wù)質(zhì)量不高，不利于休閑農(nóng)業(yè)的深入發(fā)展。農(nóng)戶個(gè)體進(jìn)行農(nóng)地休閑經(jīng)營(yíng)，由于缺乏規(guī)模優(yōu)勢(shì)，不利于采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)和機(jī)械設(shè)備，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行科學(xué)培育、整理優(yōu)化、集約利用。采取何種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方式，進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，不僅牽涉到休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，而且也關(guān)系到農(nóng)地的可持續(xù)利用，是農(nóng)地休閑利用需要研究的重要問(wèn)題。

(四)農(nóng)地休閑利用與農(nóng)地生態(tài)保護(hù)

農(nóng)地休閑利用的核心是農(nóng)地生態(tài)保護(hù)。休閑農(nóng)業(yè)之所以受到城市居民的極大關(guān)注，在于它是以農(nóng)業(yè)自然生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)的休閑活動(dòng)，某種程度上，游客消費(fèi)的是一種農(nóng)業(yè)生態(tài)。因此，農(nóng)地休閑利用應(yīng)該以農(nóng)地生態(tài)保護(hù)為落著點(diǎn)，農(nóng)地休閑利用遵循生態(tài)原則，不能以犧牲農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)來(lái)博取經(jīng)濟(jì)效益。一些休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為了獲得經(jīng)濟(jì)效益，破壞耕作層土壤、大面積硬化地表、建造永久性建筑、減少綠化覆蓋率、排放生活污水廢物等，極大破壞了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)平衡。農(nóng)地休閑利用應(yīng)該引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，采用生態(tài)和環(huán)保技術(shù)、材料，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，保護(hù)農(nóng)地的生態(tài)環(huán)境。在進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)時(shí)，如何保持、提升農(nóng)地生態(tài)質(zhì)量是農(nóng)地可持續(xù)利用的必需考慮的核心問(wèn)題。

(五)農(nóng)地休閑利用與農(nóng)地利益分配

農(nóng)地休閑利用的關(guān)鍵是農(nóng)地利益分配。休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的最終目的是提高農(nóng)業(yè)效益、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)地休閑利用的最終社會(huì)訴求是增加農(nóng)村土地收益，保障農(nóng)民的利益。通過(guò)農(nóng)地休閑利用，提高農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，增加農(nóng)村居民的收入，達(dá)到縮小城鄉(xiāng)收入差距的目的。由于農(nóng)民在社會(huì)上處于弱勢(shì)，無(wú)力投資農(nóng)地休閑開(kāi)發(fā)，因此，農(nóng)民本身無(wú)法享受農(nóng)地休閑利用的增值利潤(rùn)。休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目成為投資者們進(jìn)行資本增值的途徑，農(nóng)地休閑利用導(dǎo)致的土地增值利潤(rùn)大部分以投資的名義被掠奪，最終又以資金的形式流回到城市，農(nóng)村只是資本升值的中間站，這和休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的社會(huì)訴求和政策預(yù)期是相悖的。

因此，休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)中，如何公平分配農(nóng)地增值利潤(rùn)，盡量保障農(nóng)民合法的土地發(fā)展權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，是農(nóng)地休閑利用中需要考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。

五、農(nóng)地休閑利用的對(duì)策建議

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型和社會(huì)休閑生活的轉(zhuǎn)變，休閑農(nóng)業(yè)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展的新方向，也將成為國(guó)家支撐新農(nóng)村建設(shè)，振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的一種有效途徑。因此，農(nóng)地休閑利用，特別是城郊農(nóng)地的休閑利用將成為我國(guó)土地利用和管理領(lǐng)域中不可回避的話題。在我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展政策尚不完善，農(nóng)地利用管理制度還不成熟的情況下，應(yīng)該從制度、管理、規(guī)劃和技術(shù)等方面采取對(duì)策，保障和促進(jìn)農(nóng)地休閑利用的合理化、規(guī)范化和健康化發(fā)展。

(一)農(nóng)地休閑利用的制度對(duì)策

制度是社會(huì)主體必須共同遵守的辦事規(guī)程和行為準(zhǔn)則，是一切社會(huì)活動(dòng)順利開(kāi)展的基本保障。我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏一套特定的法規(guī)體系，目前尚無(wú)全國(guó)性和地方性的正式法律、法規(guī)對(duì)休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)及休閑農(nóng)業(yè)用地開(kāi)發(fā)進(jìn)行詳細(xì)和明確的規(guī)定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)從90年代初期就開(kāi)始研究制定休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展制度，至今已經(jīng)建立起一套比較完善的觀光休閑農(nóng)業(yè)法規(guī)體系，包括休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)辦法、休閑農(nóng)業(yè)標(biāo)章核發(fā)使用要點(diǎn)、休閑農(nóng)場(chǎng)設(shè)置管理要點(diǎn)等主要法規(guī)和其他相關(guān)法規(guī)。這些法規(guī)對(duì)休閑農(nóng)業(yè)相關(guān)概念定義、申報(bào)審批、管理機(jī)關(guān)責(zé)任、土地使用、建筑屬性等方面都進(jìn)行了明確的規(guī)定，而涉及到休閑農(nóng)業(yè)土地方面的相關(guān)法規(guī)就達(dá)16項(xiàng)之多。在這些制度的保障下，臺(tái)灣的觀光休閑農(nóng)業(yè)走向了良性的發(fā)展道路，農(nóng)村土地得到了高效利用，農(nóng)地結(jié)構(gòu)和布局得到了優(yōu)化，創(chuàng)造了輝煌的成績(jī)。通過(guò)實(shí)踐調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)各地的休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在經(jīng)營(yíng)范圍、開(kāi)發(fā)方式、建筑結(jié)構(gòu)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理手段等方面都各不相同，在農(nóng)地的審批、占用、使用、配置和保育等方面存在很大的隨意性，并出現(xiàn)了違規(guī)和違法現(xiàn)象，其直接原因在于制度的缺失，因此，我國(guó)政府應(yīng)該盡快制定并出臺(tái)《休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展辦法》、《休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》等政策法規(guī)，對(duì)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，指導(dǎo)各地休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。休閑農(nóng)業(yè)用地使用方面，在遵守我國(guó)土地管理基本法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定休閑農(nóng)業(yè)用地審批、使用、轉(zhuǎn)用、保護(hù)和管理等辦法，加強(qiáng)農(nóng)地休閑利用的規(guī)范化，保障休閑農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。休閑農(nóng)業(yè)用地審批辦法主要對(duì)我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)用地獲取途徑、休閑農(nóng)業(yè)區(qū)申報(bào)條件、程序等進(jìn)行明確規(guī)定；休閑農(nóng)業(yè)用地使用辦法主要對(duì)我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)區(qū)的用地類型結(jié)構(gòu)配置進(jìn)行明確規(guī)定；休閑農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)用辦法主要是對(duì)休閑農(nóng)業(yè)區(qū)的涉及到農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的相關(guān)事宜進(jìn)行明確規(guī)定；休閑農(nóng)業(yè)用地保護(hù)辦法主要對(duì)休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)中如何加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地的開(kāi)墾、保育、保養(yǎng)及生態(tài)維護(hù)等方面明確規(guī)定；休閑農(nóng)業(yè)用地管理辦法主要對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地休閑利用的行政管理、經(jīng)營(yíng)管理等方面進(jìn)行明確規(guī)定。

(二)農(nóng)地休閑利用的管理對(duì)策

休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展能夠提升農(nóng)業(yè)附加值、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，因此，得到各地政府的大力扶持。休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)也能夠滿足城市居民周末、節(jié)假日的休閑需求，因此，受到城市居民的大力追捧。迎合了政策指向和市場(chǎng)需求，休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目成為投資者們競(jìng)逐的對(duì)象。由于休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目屬于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，在經(jīng)營(yíng)土地獲取方面享有比城市土地更低廉的價(jià)格和寬松的政策，這是投資的直接誘因。多數(shù)投資者們的用心并不在于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，他們投資休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目只是一種“曲線救國(guó)”，實(shí)質(zhì)目的是為了獲取城郊土地使用權(quán)，大面積圈地用于開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)。如浙江省的休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展中就出現(xiàn)了圈占農(nóng)用地造別墅的違規(guī)違法行為。

因此，政府在大力扶持休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)該警惕資本的逐利性導(dǎo)致的“圈地行為”，要加強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)用地管理。各地土地管理行政部門(mén)要成立專門(mén)的休閑農(nóng)業(yè)用地管理辦公室，嚴(yán)格用地報(bào)批制度，禁止以發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”的名義，在農(nóng)用地上進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)休閑農(nóng)業(yè)用地的監(jiān)督和巡查，將“休閑農(nóng)業(yè)”類的建設(shè)用地納入到日常土地監(jiān)察范圍，堅(jiān)決制止并嚴(yán)肅查處破壞耕地和基本農(nóng)田、占用農(nóng)地建造永久性建筑物、規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和具體建設(shè)項(xiàng)目用地審批的違法違規(guī)行為，防止“休閑農(nóng)業(yè)”發(fā)展成為新一輪的圈地運(yùn)動(dòng)。

(三)農(nóng)地休閑利用的規(guī)劃對(duì)策

規(guī)劃是發(fā)展的龍頭，是指導(dǎo)發(fā)展的科學(xué)依據(jù)。發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，首先要制定科學(xué)發(fā)展規(guī)劃。休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)應(yīng)該是用地規(guī)劃，因?yàn)檗r(nóng)地是休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，只有合理規(guī)劃了休閑農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模總量，才能夠進(jìn)一步對(duì)休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)、服務(wù)活動(dòng)等進(jìn)行規(guī)劃。在進(jìn)行休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，各地要根據(jù)市場(chǎng)需求和農(nóng)地資源數(shù)量、農(nóng)業(yè)資源特色對(duì)區(qū)域內(nèi)休閑農(nóng)業(yè)用地規(guī)模進(jìn)行總體計(jì)劃安排，對(duì)區(qū)域內(nèi)的各種休閑農(nóng)業(yè)用地的類型結(jié)構(gòu)和空間布局進(jìn)行總體優(yōu)化，避免休閑農(nóng)業(yè)的盲目發(fā)展、無(wú)序發(fā)展。休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、休閑農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃要堅(jiān)持與區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等相銜接，做到休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的合理性、科學(xué)性，農(nóng)地利用的高效性、集約性；要根據(jù)區(qū)域資源特色，規(guī)劃發(fā)展重點(diǎn)“休閑農(nóng)業(yè)區(qū)”，對(duì)農(nóng)地利用進(jìn)行優(yōu)先安排。在符合相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，從本區(qū)域土地利用年度計(jì)劃中給予必要建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)“休閑農(nóng)業(yè)”的健康有序發(fā)展。

(四)農(nóng)地休閑利用的技術(shù)對(duì)策

由于我國(guó)的耕地資源相當(dāng)有限，糧食生產(chǎn)壓力較大，休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)地休閑利用不能成為阻礙糧食生產(chǎn)、擠占農(nóng)用地的借口，因此，盡可能通過(guò)采取一定的技術(shù)手段獲取休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展用地，促進(jìn)農(nóng)地的優(yōu)化、高效、集約利用。農(nóng)地整理作為我國(guó)土地資源整治、土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的技術(shù)手段，為我國(guó)耕地補(bǔ)充和未利用地的開(kāi)發(fā)使用作出了重要貢獻(xiàn)，不僅盤(pán)活了存量農(nóng)地，而且增加了農(nóng)地資源。自2000年以來(lái)，國(guó)家財(cái)政資金累計(jì)安排農(nóng)地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目3011個(gè)，投資總額高達(dá)437億元之多。截止2005年底，通過(guò)農(nóng)地整理項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)約158萬(wàn)公頃的土地進(jìn)行了開(kāi)發(fā)整理。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，我國(guó)啟動(dòng)復(fù)墾開(kāi)發(fā)10年來(lái)，共補(bǔ)充耕地近250多萬(wàn)公頃。通過(guò)農(nóng)地整理的農(nóng)田平整技術(shù)、灌排技術(shù)、農(nóng)田防護(hù)、田間道路工程等技術(shù)，為休閑農(nóng)業(yè)提供發(fā)展平臺(tái)，既可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家支持農(nóng)村發(fā)展的公益項(xiàng)目建設(shè)，又可以推動(dòng)休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，是一條不錯(cuò)的“雙贏”發(fā)展途徑。廣東省廣新農(nóng)業(yè)生態(tài)園就是通過(guò)農(nóng)地整理工程技術(shù)，將一片野草都不生長(zhǎng)的“黃土高坡”建設(shè)成了占地333.3公頃的休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)，這是典型的技術(shù)改造型的農(nóng)地休閑利用案例，被評(píng)為“廣東省補(bǔ)充耕地易地開(kāi)發(fā)示范基地”、“廣東省生態(tài)示范場(chǎng)”、“廣東省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)”，形成了較大的影響。農(nóng)地休閑利用的用地指標(biāo)要盡量通過(guò)土地整理工程技術(shù)來(lái)供應(yīng)，緩解區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的建設(shè)用地矛盾。

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