遼寧沿海經濟帶排污權交易問題研究

〔摘 要〕從分析遼寧沿海經濟帶排污權交易的客觀必然出發，論證遼寧沿海經濟帶排污權交易的內涵界定，針對遼寧沿海經濟帶排污權交易的滯后根源，提出遼寧沿海經濟帶排污權交易的對策建議。

〔關鍵詞〕遼寧沿海經濟帶;排污權交易;對策建議

中圖分類號:F230 文獻標識碼:A 文章編號:1008-4096(2010)02-0003-05

伴隨遼寧沿海經濟帶納入國家戰略的新一輪大開發，必然會帶來遼寧沿海經濟帶的生態環境保護問題。為了更好地實現遼寧沿海經濟帶可持續發展的戰略目標，筆者認為，在大力推動遼寧沿海經濟帶大開發的同時，應當積極主動地實施遼寧沿海經濟帶排污權交易，這是一項十分重要而又非常緊迫的現實課題。當前，保護遼寧沿海經濟帶生態環境的最經濟、最直接、最持續的有效手段，就是建立和用好排污權交易市場。

一、遼寧沿海經濟帶排污權交易的客觀必然

遼寧沿海經濟帶排污權交易問題的提出，既是適應當今國際國內日益興起的排污權交易新趨勢，更是遼寧沿海經濟帶排污權交易的內在必然。

首先，適應當今國際國內日益興起的排污權交易新趨勢。排污權交易起源于美國，美國經濟學家戴爾斯于1968年最先提出了排污權交易的理論。美國1977年通過并于1990年修改的《清潔空氣法》中鼓勵公司參與市場買賣污染權?！吧鲜兰o90年代美國推行排污權交易后，減排成本僅占預測值的1/3。”我國排污權交易制度的醞釀工作可追溯到1988年開始的排污許可證制度試點，2002年7月，國家環?？偩终匍_山東、山西、江蘇等“二氧化硫排放交易”七省市試點會議，進一步研究部署進行排污權交易試點工作的具體步驟和實施方案。2004年，江蘇南通市環保局經過研究和協調，審核確認由泰爾特公司將排污指標剩余量出售給亞點毛巾廠，轉讓期限為3年，每噸COD交易價格為1 000元。2008年在江蘇太湖流域率先開展化學需氧量(COD)排污權初始有償出讓，即嘗試建立排污權一級市場。2009年在太湖流域適時推進氨氮、總磷排污權有償使用試點。我國上述排污權交易試點的減排效果比預測值分別提高了15倍、18倍和22倍。實踐表明，排污權交易市場作為一種以發揮市場機制作用為特點的新型環境經濟行為，能夠有效地控制環境污染，起到了節省治理費用、保護環境質量的作用。但是，由于排污權交易在我國實施不久，還存在許多亟待解決的新問題。國際國內的先進經驗和問題，很值得遼寧沿海經濟帶可持續發展戰略的借鑒和重視。

其次，遼寧沿海經濟帶排污權交易的內在必然。遼寧沿海經濟帶位于東北地區的前沿、環渤海地區的中心和東北亞經濟圈的關鍵地帶，毗鄰黃海和渤海，與日本、韓國、朝鮮隔海鄰江相望，面向經濟活躍的泛太平洋區域，與俄羅斯、蒙古陸路相連，是歐亞地區通往太平洋的重要“大陸橋”之一。遼寧沿海經濟帶擁有沿海大陸岸線2 290公里，占全國的1/8，宜港岸線400多公里，大部分為深水岸線。擁有5個主要港口、296個生產性泊位(其中萬噸級以上泊位111個)，最大靠泊能力30萬噸級，已同世界160多個國家和地區通航。遼寧沿海經濟帶的腹地東北地區自然資源豐富，40多種礦產資源儲量居全國前三位。擁有眾多大型石油、化工、裝備制造、冶金、造船等具有較強競爭實力的企業，已形成優勢凸現、門類齊全、配套性強的工業體系，是全國重要裝備制造業基地、原材料工業基地、商品糧基地和能源基地。遼寧沿海經濟帶擁有2 000多平方公里的廢棄鹽田、鹽堿地和荒灘，其中相當一部分不涉及占用農田和耕地，可供發展工業、服務業的土地開發利用，為臨港產業發展、重大項目建設提供了廣闊的拓展空間。遼寧沿海經濟帶有著極其豐富的不可再生的生態環境資源，特別是黃海和渤海獨特的海水資源和海水環境，在遼寧沿海經濟帶范圍內，遼寧目前的12個國家級自然保護區中就有5個，還有多處生態功能區和省級自然保護區。從遼寧沿海經濟帶目前已經招商或正在談判的項目分析看，各大園區均有相當多的項目仍屬于能源密集型產業。遼寧沿海經濟帶的環境污染現象還比較嚴重。2008年遼寧省未達到清潔海域水質標準的近岸海域面積7 605平方公里，占近岸海域總面積的22%。2008年對遼寧省近海實施監測的76個排污口中，超標的排污口數量54個，超標排污口所占比例高達711%。其中，位于航道區海域的大連化學工業公司排污口，位于養殖區海域的金城造紙公司排污口、百股橋排污口等，其實際水質的類別均劣于2008年全省直接入海的廢污水排放量56億噸，這些污水攜帶著大量的氨氮、石油類和磷酸鹽等有毒有害物質，使近海水體富營養化趨勢加劇，省內重要經濟生物的棲息地逐步喪失，生物多樣性下降，嚴重影響了近海海洋功能的正常發揮。遼寧沿海經濟帶的這些有利和無利條件，都給遼寧沿海經濟帶的新一輪大開發戰略提出一個嚴峻課題——如何使遼寧沿海經濟帶的經濟發展與生態環境和諧共存，自然生態與經濟社會發展協調和諧才能共生“黃金海崖”。而自覺主動地實施遼寧沿海經濟帶排污權交易，就是一個積極主動的有效對策。

二、遼寧沿海經濟帶排污權交易的內涵界定

進行科學的內涵界定，是正確認識問題和解決問題的前提。要正確認識和解決遼寧沿海經濟帶排污權交易問題，就必須對遼寧沿海經濟帶排污權交易進行科學的內涵界定。

遼寧沿海經濟帶排污權交易，應當是當今國際國內興起的排污權交易創新實踐活動的積極借鑒和能動自覺。排污權是生態環境權的一項重要內容，是指人類在生產和生活過程中向環境排放必須和適量污染相平衡的權利與義務，它是由國家和地方政府環境行政主管部門登記和確認，通常以排污許可證的形式表現出來。排污權交易是在污染物排放總量控制指標確定的前提條件下，利用市場機制和手段，通過污染者之間的有償交易排污權，用較低成本現實減排總量目標，最終實現經濟社會發展與生態文明建設的協調可持續發展之目的。

據此，遼寧沿海經濟帶排污權交易的內涵界定應當包含五大要素:

一是遼寧沿海經濟帶排污權交易的前提。排污權交易是以環境污染總量控制為前提，它主要由三部分組成，即總量控制和排污削減信用儲存及交易。在遼寧沿海經濟帶的總量控制中，各大園區的排污主體必須在規定的標準內排放，如企業和公司擴大生產使某個污染源需增加排污，則必須以其他污染源減少等量排放額度為依存條件;在排污權交易活動中，將排污權貨幣化，把園區減排信用投放到市場流通，進行交易買賣。這一前提要素的實質，就是將環境資源轉化為一種特殊經濟資源，而且這一資源由于環境污染的容量有限而具有稀缺性，又由于其獲得會付出各種代價又具有正負價值取向，因而排污權交易又是一種有正負價值取向的市場行為。也正是由于這一前提的內涵界定，就內在地決定了在遼寧沿海經濟帶排污權交易中，必須首先把低成本環境污染總量控制，作為遼寧沿海經濟帶的大開放系統中的首選要素并加以優先考慮和科學規制。從而真正取得遼寧沿海經濟帶生態文明建設的主動權。

二是遼寧沿海經濟帶排污權交易的確認。遼寧沿海經濟帶排污權交易作為新一輪大開放中的稀缺性生產成本和稀缺性生產要素，既稀缺又有價值，也有增值收益的循環經濟品質。那么，遼寧沿海經濟帶排污權交易也就具有“無形資產”的特征。鑒于排污權交易實質是由相關政府部門審核并登記的排污許可權，它應當作為一項“無形資產”來確認。其具體做法是，在現行“無形資產”的內容中增加一項“排污權”明細項目，以反映排污主體取得排污權的價值。無論現實中如何初始分配排污權，一旦通過交易，就應當是一種永久性“無形資產”進行有償轉讓。這樣，其排污權交易成本不應進行平均式的攤銷，而應當是類似于國際上對于其他永久性資產如商譽的處理，將發生的減值損失計入排污權跌價損失賬戶。

三是遼寧沿海經濟帶排污權交易的計量。遼寧沿海經濟帶排污權的貨幣定量要從保護遼寧沿海經濟帶環境資源的大局出發，把環境資源合理地轉化為商品，其價值可以用于治理相應污染所需資金來標定，再根據不同園區的經濟發展狀況、技術水平確定不同的相應標準。目前，對環境資源的計量問題，比較通用的計量方法，主要包括市場價值法、人力資本法、預防性支出法、重置成本法等等。排污權的計量，可以綜合運用這些方法，根據不同情形進行擇優比較。市場價值法，是用市場價格來計量環境污染加重的環境資源損耗成本，這種方法可以用于環境質量變動影響到產品的情況，是在市場機制發揮得比較充分的園區采用。人力資本法，即用環境污染對人體健康和勞動能力的損害來估計環境造成的損失，這種方法主要適用于對人力資本測量比較容易而且比較準確的園區，而且人力資本占企業總成本的比重較大。替代市場或間接市場法，它能利用市場無法利用的信息，這種方法可以在市場價值法確定無法使用時才使用。一般在市場機制不太發達的園區，可以采用替代市場法對可交易排污權進行計量。對于各園區購入的排污權的入賬價值以歷史成本原則為依據，按實際取得時所支付的價款入賬，進行交易核算。

四是遼寧沿海經濟帶排污權交易的處理。遼寧沿海經濟帶排污權交易市場建立后，各園區可將減排的信用額度儲存在遼寧沿海經濟帶的環境銀行或者留到園區以后使用，或者可以交易出售;各園區企業和公司也可以從交易市場購入信用額度用于企業擴大生產而增加排放的需要。需要注意的是，排污權本身并不產生利潤，只有在相應的市場交易中獲得利潤。排污權的交易主體有買方和賣方，對于買方，應按取得該項排污權所支付的全部合理的必要的費用作為入賬價值記入“無形資產——排污權”的借方，對于賣方，當賣方將可供交易的排污權出售時，其出售損益貸記“營業外收入——出售排污權收益”或借記“營業外支出——出售排污權損失”賬戶。而對于政府免費發放的其轉讓收益應作為政府補貼收入處理。另外，如果建立“排污銀行”或“環境銀行”開展環境容量及排污量存貸業務，實行排污權信用儲存、借貸，以推進不同時點上的排污權交易，促進環境資源的最優化配置。排污量存儲政策可以將產生的減量以信用的形式進行確認并存儲起來留作將來使用或用于交易、抵消新排放源的排放量的增加。對于各園區將排污量信用存儲的業務，由于其資產所有權并未發生改變，只是存儲形式的變化，也不產生利息，因此不涉及到賬務處理，各園區只需要將有關存儲信息進行公開披露。

五是遼寧沿海經濟帶排污權交易的披露。關于遼寧沿海經濟帶排污權交易的財務狀況、經營成果和現金流量信息，首先應在資產負債表中的無形資產項目內報告其價值。出售排污權而取得的收益反映在利潤表的“營業外收支凈額”、“補貼收入”中，排污權交易轉讓發生的現金流量信息在現金流量表的“投資活動產生的現金流量”中反映。其次，更多的信息是在表外進行披露，披露購買和銷售的排污權的相關信息，包括排污權的貨幣價值和交易指標數量。反映排污權的市場價格的變動情況，以及企業排污權交易量的變動情況。購買排污權的原因主要是各園區企業、公司面臨防止污染成本高而愿意以相對低的價格購買排污指標，或是進行投資以達到未來創造財富和防范風險的目的。另外，對于減排的各園區企業和公司，還應公開披露允許排污量和實際排污量以及兩者之間的差值。如果企業和公司實際的排污量小于允許的排污量，說明企業和公司采取了減排措施，可據以衡量企業和公司為實現減排目標所做出的貢獻，給予相應的獎勵。反之，給予相應的處罰。無論獎勵和處罰都必須公開透明，規則制約。

三、遼寧沿海經濟帶排污權交易的滯后根源

弄清問題的根源，是有效解決問題的關鍵。要有效解決遼寧沿海經濟帶排污權交易，就必須弄清遼寧沿海經濟帶排污權交易的滯后根源。

一是排污權交易的觀念滯后。由于受傳統計劃經濟和單純行政命令慣性思維觀念的束縛，人們不會或不善于用經濟規律的手段有效解決排污權交易問題。致使污染的高成本、高代價，而污染企業或行業卻以低罰款、低損失，獲得了高收益、高利潤，國家埋單，公眾受害的怪現象。而確立排污權交易的新觀念，新就新在利用市場機制，建立合法的污染物排放權利即排污權，并允許這種權利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制，從而達到減少排放量、保護環境的目的。排污權交易的新制度，在建立合法的污染物排放權利(這種權利通常以排污許可證的形式表現)，以此對污染物的排放進行控制。在環保主管部門的監督管理下，通過交易實現低成本治理污染。該制度的確立使污染物排放在某一范圍內具有合法權利，容許這種權利像商品那樣自由交易。在污染源治理存在成本差異的情況下，治理成本較低的企業可以采取措施以減少污染物的排放，剩余的排污權可以出售給那些污染治理成本較高的企業。市場交易使排污權從治理成本低的污染者流向治理成本高的污染者，這就會迫使污染者為追求盈利而降低治理成本，進而設法減少污染。真可謂思想解放天地寬。

二是排污權交易的法規滯后。遼寧沿海經濟帶排污權交易的相關立法很不健全和不完善，基本停留于國家現成的防治污染的幾部法規狀態中，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏適合遼寧沿海經濟帶大開發的排污權交易的地方性法規體系來保障排污權交易的有效實施。雖然國家現有法規對排污總量控制及排污許可證制度做了相應的規定，但并沒有對排污權交易制度做出嚴格的具體規定，更沒有與各個園區排污權相適應的地方性法規政策相配套。所以，遼寧沿海經濟帶排污權交易缺乏規范、可操作性強的地方性法律法規依據。遼寧沿海經濟帶排污權交易的實施是一個系統工程，它涉及到大量的立法工作，需要環保和立法部門進行綜合治理和綜合協調。從選定污染控制項目、確定污染排放總量、許可證的發放等都需要完善的地方性法律法規來保證。

三是排污權交易的監督方式滯后。排污權交易過程本身就很難實現排污量和交易量的準確監測。排污權交易實施的前提是對排污主體的排污量的準確監測，它涉及如何準確、公開、公平、合理監測的問題。為確保這一制度的有效實施，首先要確定排污區域的實際排污量。美、德等發達國家早已完善其環境或排污監測系統，遼寧沿海經濟帶對排污區域的排污檢測還不到位，排污指標也沒有完全建立起來，更沒有建立起配套的監測機制和手段。遼寧沿海經濟帶監測和管理水平較低、尚存在執法不公平的情況下，公開、公平、合理監測還難以做到。排污權的交易費用偏高，實施程序復雜，操作難度大。排污權交易的交易費用主要包括尋求交易的基礎信息費用、談判與決策費用等。遼寧沿海經濟帶城鄉村鎮企業數量多、規模小且分散，但它造成的污染幾乎占全省污染物排放總量的半數之多。這造成了排污權交易市場的基礎信息尋求費用高，環保部門監測與執行費用高，而且存在交易案件積壓的現象十分嚴重。這些都加大了交易成本，影響整個排污權交易，妨礙排污權交易制度的實施和作用的發揮。雖然國家環?？偩忠言谶|寧本溪等多個城市實施排污權交易試點，但是由于排污權交易市場復雜，規則與程序的操作難度高，加之遼寧沿海經濟帶園區還缺乏高素質的專業人員，使排污權交易難以有效實施和推廣。

四是排污權交易的管理力度滯后。排污權交易本來是政府用法律制度將環境使用這一經濟權利與市場交易機制相結合，使政府這只有形之手和市場這只無形之手緊密結合來控制環境污染的一種較為有效的手段。然而，遼寧沿海經濟帶內的管理力度滯后，造成了排污被罰成本低，企業偷排廢物贏利成了普遍現象。一些市區企業投入數十億元建設的污水治理設備閑置不用。不少企業的污染處理設施僅僅是應付檢查的道具，檢查團一走立即停止運行。現行我國對環境違法者的制裁一般是責令停工、限期整改。低額罰款對于大型企業起不到威懾作用。違法排污成本低，管理力度弱，政府部門無作為，是造成企業偷排污的主要原因。另外，監測設備不能提供有效數據，企業購買排污權的數量沒有依據。這是由于在購買設備時，排污費申請使用與指定產品掛鉤，用戶根本不過問產品的質量、功能，只要安裝上就行。此外購買監測設備時還存在招投標不規范的現象。政府監管不力，監管指標量化不準確，因而造成企業隨意排污。

五是排污權交易的整體功能滯后。由于地方保護主義嚴重，使遼寧沿海經濟帶排污權交易難以跨市區、跨園區進行。在一些跨園區的排污權交易中，地方政府官員為保護本地利益強行介入交易過程，用行政命令禁止排污權指標轉讓給其它園區，嚴重影響了排污交易權在遼寧沿海經濟帶全范圍內的整體性功能，使本來就不發達的排污權交易難以正常運行。由于利益的驅動使得一些地方環保部門還操縱排污權交易的信息和過程，以行政命令代替市場運作。地方保護主義嚴重地影響了排污權交易的公平、公正、公開進行。

四、遼寧沿海經濟帶排污權交易的對策建議

針對遼寧沿海經濟帶排污權交易存在的問題根源，借鑒國內外成功經驗，對遼寧沿海經濟帶排污權交易提出如下幾點建議。

一是積極創建排污權交易中心。排污權交易中心是用好排污權交易市場的中心環節和實踐平臺。首先，建立由省環保廳和工商、稅務、公安等部門協調統一的遼寧沿海經濟帶排污權交易中心，同時各個園區所在地建立與之相適應的排污權交易分中心。交易中心和分中心共同形成上下互動的聯動機制。其次，排污權交易中心的交易程序是:排污需求方向交易中心或分中心提交主要污染物申購預約申請，交易中心或分中心進行初審，待需求方收到省市環保部門對環境影響評價報告批復文件后，交易中心和分中心分別與需求方簽訂《主要污染物排污權交易轉讓合同》，收取交易款項，環保部門發放排污權交易證進行有償交易。第三，創建一級排污權交易市場。即省市環保部門和各個園區的排污者之間的一級交易市場。第四，創建二級排污權交易市場。即運用市場機制實現排污權在各個園區范圍內的優化配置，實現排污者之間的跨地區、跨園區的二次交易。

二是努力形成排污權交易系統。排污權交易市場是個復雜的系統工程。首先，形成排污權交易的規劃系統。編制規劃遼寧沿海經濟帶的污染物排放總量及各園區企業的容許排出量。其次，形成統一的以計算機網絡為平臺的排放跟蹤系統、審核調整系統、監督管理系統以及評價指標系統等等，及時掌控遼寧沿海經濟帶中各個園區的排污狀況和排污權交易情況。第三，形成公開透明的信息公示系統。在排污權交易中心和各個園區的分中心設立信息發布欄，及時公示信息，以確保公民知情權，使排污權交易納入社會監督范圍，提高公民的環保參與意識。

三是大力培育排污權交易主體。排污權交易主體是用好排污權交易市場的主角。對于排污權交易主體的培育可借鑒國內外的有益經驗，分為一級和二級市場交易主體，包括個人、企事業單位及政府組織和中外私人企業主等等。同時，注意選擇適宜的培育交易主體方式。在初始的一級交易階段，著重培育交易主體的積極參與意識。排污權轉讓可以采取分散交易主體方式，企業富余的排污權可以公開竟價拍賣，也可以和買方分別談判。在成熟的二級交易階段，著重加大培育交易主體間的公平競爭素質。無論是作為排污者的企業，還是政府、各類組織以至于中外私人企業和中介機構的排污者，都可以成為公平交易的競爭主體。最廣泛地鼓勵公眾廣泛參與到排污權交易市場中，通過收購排污權許可證等方式限制排污，保護遼寧沿海經濟帶優美的生態環境。

四是科學確立排污權交易費用。排污權交易費用是用好排污權交易市場的財政基礎。由于交易費用的存在，整個交易市場可能受到制約和影響，甚至會導致排污權交易市場的失靈。首先，科學確立基礎信息尋求的直接費用。交易者需要知道誰有或誰需要排污權、排放水平、控制費用、排污權的供給與需求關系等。這些是交易者所必須具有的走向市場的基礎信息。其次，科學確立討價與決策費用。根據已掌握的基本信息，還需與交易各方討價還價，協商一個各方均可接受的市場價格，以便做出決策。再次，科學確立監測與執行費用。這部分費用是環境保護部門進行監測等工作時所發生的費用，這部分費用是相當大的。

五是建立健全排污權交易法規。第一，建立遼寧沿海經濟帶排污權交易的地方性法律法規體系。從選定污染控制項目、確定污染排放總量、許可證的發放等都需要完善的地方性法律法規來保證。第二，依照法律法規將有償取得的排污權與其他生產要素一樣納入企業產權范圍，完善排污權交易制度，以保證排污權及其交易的合法化，依法保障排污者在排污權交易中買賣自由、信息共享、公平競爭。第三，把環保主管部門通過頒發排污許可證確認排污權這一行政性權利法律化、程序化，并賦予該權利可自由交易的市場性權利。第四，依法建立與排污權交易市場相適應的環境污染強制責任保險制度。

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參考文獻:

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(責任編輯:蘭桂杰)