西部大開發中民族區域自治制度的完善

【摘要】西部大開發戰略是在新的形勢下堅持和完善民族區域自治制度的新實踐。結合西部大開發戰略的實施，民族區域自治制度應該在經濟發展、民族問題處理及民族地區法制建設等方面不斷完善，以實現我國各地區經濟協調發展和各民族的共同富裕，加強民族團結，維護社會穩定。

【關鍵詞】西部大開發 民族區域自治制度 完善

2000年，為了改變西部地區相對落后面貌、實現全面建設小康目標，優化國土開發格局，黨中央、國務院明確提出了西部大開發戰略。實施西部大開發戰略對于擴大內需，推動經濟增長，促進各地區經濟協調發展，最終實現各民族共同富裕，加強民族團結，維護社會穩定和鞏固邊防，具有十分重要的意義，而民族區域自治制度為西部大開發戰略的順利進行也提供了保障。

區域自治是實現西部地區發展的制度保障

我國的民族區域自治制度，是在中華人民共和國領土范圍內，在中央政府集中統一領導下，遵循國家憲法的規定，各少數民族以聚居區為基礎，建立自治地方，設立自治機關，行使自治權利，享有當家作主，管理本地區本民族內部事務的自治制度。實踐證明，民族區域自治制度的選擇與實施符合中國國情，滿足我國西部地區社會發展與經濟增長的體制要求，推動了西部大開發戰略的實施與深入。

民族區域自治制度確立了主權統一、民族自治的基本原則。民族區域自治，就是在中華人民共和國的領土之內，在中央人民政府的統一領導之下，遵循憲法的規定，以少數民族聚居地方為基礎，建立相應的自治地方，設立自治機關，行使自治權利，由少數民族當家作主，管理本民族地方性的內部事務。它體現了中國自古以來就是一個多民族的統一國家的歷史特點，有力地保證了自治地方政府與中央人民政府之間的從屬關系。民族區域自治制度的建制始終以維護國家主權的統一與社會的穩定為基本前提。

民族區域自治制度賦予自治地區少數民族廣泛的自治權。自治權是民族區域自治制度的核心問題，是少數民族人民當家作主、自己管理本民族內部事務的主要標志，也是實現民族平等團結的重要手段和加速發展少數民族經濟文化、實現民族共同繁榮的根本保證。民族區域自治制度建立以來，我國少數民族政治、經濟及文化教育等各方面權利取得了顯著成績。目前，我國共建立了近200個民族自治地方，基本上完成了建立少數民族自治地方的任務。現在55個少數民族都有自己的代表參加全國人民代表大會，全國的少數民族干部已從1950年1萬多名增加到現在的206萬，他們在自治地方的各級機關乃至國家機關中擔任各種領導職務，形成了在黨務、政務、科教文衛等方面有專門技能的一支廣大的少數民族干部隊伍。

民族區域自治制度促進了西部地區的經濟發展。西部地區相對于東部沿海地區，由于各方面的原因，經濟發展相對落后。西部大開發戰略實施的宗旨就是要推動西部地區的經濟發展，實現各民族的共同繁榮。建國以來，結合民族區域自治制度，黨和國家采取積極的扶持政策，從人力、物力、財力等方面大力支持西部少數民族地區，西部地區的經濟實現了平穩較快增長。

西部大開發中民族區域自治制度的完善

經濟發展是硬道理。堅持和完善民族區域自治制度，關鍵是能否通過這一制度促進民族自治地方經濟的發展。西部大開發戰略的實施是西部地區經濟和社會發展的重大契機，也給民族區域自治制度的實施與完善帶來了新的挑戰。市場經濟機制建設、生態環境保護、特色優勢產業發展等問題都成為西部地區發展過程中亟待解決的問題。

多年來，我國西部建設的思路大多以“扶”為主。改革開放以來，尤其是在全球經濟一體化，中國加入WTO以后，市場機制的培育和深化成為中國經濟發展的制度選擇，西部地區也概莫能外。如何將國家對經濟生活的干預定位在“適度干預”、“有限干預”層面上，擴大市場主體經濟自主權，實現市場主導的經濟體制成為民族區域自治制度實施過程中需要思考的問題。

西部地區資源豐富，很長一段時間里，西部地區發展主要建立在資源開發基礎之上。在發展資源經濟的同時，如何做好資源的利用與環境保護工作是民族區域自治制度需要不斷解決的重要課題。西部大開發不能延續粗放的生產經營方式，破壞性地開采資源，吃子孫飯、斷子孫路，應當把經濟效益與生態效益結合起來，不僅要調整產業結構，合理利用資源，將生態環境的保護和建設與加快經濟發展視為同等重要的事情來抓，實現西部經濟的可持續發展。

特色優勢產業的發展是民族區域自治制度需要完善的另一重要內容。西部各省區產業結構大多具有資源型、初級化的特點，缺乏地區優勢。西部大開發應根據區域經濟、文化發展的現狀，充分發揮民族區域自治制度的自主性與靈活性，調整和優化區域產業結構，加強資源的綜合開發利用，加速資源優勢向經濟優勢的轉化，實現西部地區產業結構的效率最大化。

民族問題的妥善處理至關重要。實施西部大開發戰略，必須把鞏固和發展社會主義民族關系擺在首要位置。處理好民族問題不僅是維護國家政權和社會穩定的需要，也關系到西部大開發戰略的順利推進與長遠發展。歷史上，西部地區就是一個民族問題相對較多的地區。民族問題與宗教問題交織在一起，使民族問題處理起來更加復雜。西部地區的一些民族跨境而居，由于語言、文化、宗教等原因，民族關系容易受到國際因素的影響，國內外敵對勢力和極少數民族分裂分子也會打著民族宗教旗號或利用民族宗教問題蒙蔽少數民族群眾，破壞民族地區的穩定，危害祖國的統一。另外，隨著西部大開發戰略的不斷推進與深入，頻繁的地區間人口流動也會引發新的民族矛盾或問題。改革開放伊始，西部地區大量的人才流向東部，出現了“孔雀東南飛”的現象。西部大開發戰略實施以來，西部地區的發展速度大大加快，人才又有了向西部流動的趨勢。人口隨著市場發展進行流動，這是市場經濟發展的必然規律。隨著各民族流動人口的增多，民族間的人口比例也會發生變化，在交往中也會因為文化、宗教、風俗等原因產生矛盾和摩擦。處理不好，將會對民族團結和社會穩定產生不利影響。這些問題的出現需要民族區域自治制度的不斷進行調整和完善。民族問題的處理，是西部地區發展過程中的首要問題，涉及國家主權和政權，關系到國家政權統一和社會穩定。所以，民族問題無論是新是舊，我們都要堅持民族區域自治制度基本原則不變，即民族平等、民族團結和各民族的共同繁榮，引導各民族在發展各族權益的同時，更多關注中華民族大家庭的建設和成長。對于達賴問題、“東突”等民族分裂問題，我們應該清醒地認識到，這只是個別現象，絕大多數民族問題都是人民內部問題。解決民族問題的根本途徑在于西部地區的經濟發展和各民族的共同繁榮，因此，必須牢牢抓住西部大開發的有利契機。

法制建設必不可少。1984年5月31日，第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國民族區域自治法》，民族區域自治制度以法律的形式得以確立。在中國法制建設日趨成熟，法制觀念逐漸深入人心的大背景下，西部地區的發展，西部大開發戰略的實施離不開《民族區域自治法》的施行，離不開法律的規范、引導、促進和保障。結合西部大開發的實施進程，民族區域自治制度以《民族區域自治法》為著力點應該加大建設與完善的力度。

首先是要加速西部地區市場經濟的法制化。在西部大開發中，民族區域自治制度應該根據當地市場的要求，適當放寬投資限制，促進投資主體多元化，鼓勵和保護西部多種所有制經濟成分的發展，以改變西部地區所有制經濟結構較為單一、非公有制經濟發展明顯滯后的狀況，依法培育非公有制經濟成分，引導和保護其參與西部開發。

其次是要通過立法明確中央政府與自治地方政府的分工。中央政府應該立足全局，抓好西部大型項目的開發。各地方政府要服從中央統一部署，做規劃、上項目必須服從國家的長遠規劃和統籌安排，做到局部利益服從全局利益。同時，要充分發揮各地方政府的自主性和創新精神，積極參與和實施西部開發與加快中西部發展的決策。法律上的規定不僅應明確各項任務的責任主體，也應規定相應的法律責任與義務，對于西部地區的經濟發展，尤其是大開發戰略的貫徹落實意義重大。

再次是要加強生態環境保護立法。西部大開發應該在尊重民族區域自治制度的基礎上超越地區、部門和行業局限，根據各生態區的情況制定整體環境保護規劃并依法統一執行，依法建立健全補償制度，堅決貫徹當地人受益原則，依法實行促進生態環境建設的優惠政策，大力扶持和鼓勵生態環境整治工程、污染防治和資源綜合利用產業。同時，嚴格執行環境保護法，做好環境污染的源頭控制工作。對各項決策、各類項目進行環境影響評價，凡不符合環保要求的決策和項目一律封禁，避免西部大開發中出現“先污染后治理、先破壞后恢復”問題。(作者單位分別為:河北大學政法學院，國際關系學院圖書館;本文為河北社科聯2009年課題“西部大開發中的西北民族問題分析”研究成果，課題編號:200903150)